Einwanderungspolitik

Eine vorausschauende und umfassende europäische Einwanderungspolitik, die auf Solidarität beruht, ist eines der Hauptziele der Europäischen Union. Mit der Einwanderungspolitik soll ein ausgewogenes Konzept für den Umgang mit legaler und illegaler Einwanderung festgelegt werden.

Rechtsgrundlage

Artikel 79 und 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Zuständigkeiten

Legale Einwanderung: Die EU hat die Befugnis, die Bedingungen für die Einreise und den legalen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaaten, auch zu Zwecken der Familienzusammenführung, festzulegen. Die Mitgliedstaaten haben weiterhin das Recht festzulegen, wie viele Menschen aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort Arbeit zu suchen.

Integration: Die EU kann Anreize und Unterstützung für Maßnahmen bereitstellen, die die Mitgliedstaaten zur Förderung der Integration von Drittstaatsangehörigen mit rechtmäßigem Aufenthalt treffen. Im EU-Recht ist jedoch keine Harmonisierung der nationalen Gesetze und Vorschriften vorgesehen.

Bekämpfung der illegalen Einwanderung: Die EU muss die illegale Einwanderung unter Achtung der Grundrechte, vor allem durch eine wirksame Rückführungspolitik, verhindern und verringern.

Rückübernahmeabkommen: Die EU kann mit Drittländern Übereinkünfte schließen über eine Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet nicht oder nicht mehr erfüllen, in ihr Ursprungs- oder Herkunftsland.

Ziele

Festlegung eines ausgewogenen Migrationskonzepts: Ziel der EU ist ein ausgewogenes Konzept für den Umgang mit legaler Einwanderung und die Bekämpfung illegaler Einwanderung. Zu einer guten Steuerung der Migrationsströme gehören eine faire Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, die verstärkte Bekämpfung illegaler Einwanderung sowie die Förderung einer engeren Zusammenarbeit mit Nicht-EU-Ländern auf allen Gebieten. Die EU verfolgt das Ziel der Schaffung eines einheitlichen Sockels an Rechten und Pflichten für legale Einwanderer, der mit dem für die europäischen Bürger vergleichbar ist.

Grundsatz der Solidarität: Gemäß dem Vertrag von Lissabon gilt im Bereich der Einwanderungspolitik der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich in finanzieller Hinsicht (Artikel 80 AEUV).

Ergebnisse

a.Institutionelle Entwicklungen durch den Vertrag von Lissabon

Mit dem Vertrag von Lissabon, der im Dezember 2009 in Kraft trat (1.1.5), wurden die Verfahren der Mitentscheidung und der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Bereich der legalen Einwanderung sowie eine neue Rechtsgrundlage für Integrationsmaßnahmen eingeführt. Fortan gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren für Maßnahmen sowohl im Bereich der legalen als auch der illegalen Einwanderung, sodass das Europäische Parlament jetzt mit dem Rat gleichberechtigter Mitgesetzgeber ist. Vorläufige Maßnahmen im Falle eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen werden allerdings – nach Konsultation des Parlaments – allein vom Rat erlassen (Artikel 78 Absatz 3 AEUV).

Gleichzeitig wurde im Vertrag von Lissabon auch klargestellt, dass sich die EU die Befugnisse in diesem Bereich mit den Mitgliedstaaten teilt, insbesondere bezüglich der Anzahl der Migranten, die in einen Mitgliedstaat einreisen dürfen, um dort Arbeit zu suchen (Artikel 79 Absatz 5 AEUV). Der Gerichtshof hat nun die uneingeschränkte Zuständigkeit für die Bereiche Einwanderung und Asyl.

b.Jüngste politische Entwicklungen

1.Gesamtansatz für Migration und Mobilität

In dem von der Kommission 2011 verabschiedeten Gesamtansatz für Migration und Mobilität wird ein allgemeiner Rahmen für die migrationspolitischen Beziehungen der EU zu Drittstaaten festgelegt. Der Gesamtansatz stützt sich auf die vier Säulen legale Migration und Mobilität, illegale Migration und Menschenhandel, internationaler Schutz und Asylpolitik sowie Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung. Die Frage der Menschenrechte von Migranten bildet im Rahmen dieses Ansatzes einen Querschnittsaspekt.

2.Strategische Leitlinien vom Juni 2014

Das Stockholmer Programm, das im Dezember 2009 als Fortsetzung der mehrjährigen Programme von Tampere (1999) und Den Haag (2004) verabschiedet wurde, ist im Dezember 2014 ausgelaufen. Im März 2014 veröffentlichte die Kommission eine neue Mitteilung mit dem Titel „Ein offenes und sicheres Europa: Praktische Umsetzung“, in der sie ihre Vorstellungen von der künftigen innenpolitischen Agenda darlegte. Der Rat legte daraufhin in seinen Schlussfolgerungen vom 26./27. Juni 2014 im Einklang mit Artikel 68 AEUV die „strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ für den Zeitraum 2014-2020 fest. Dabei handelt es sich nicht mehr um ein Programm, sondern vielmehr um Leitlinien, die auf die Umsetzung, Durchführung und Konsolidierung der bestehenden Rechtsinstrumente und Maßnahmen ausgerichtet sind. In den Leitlinien wird hervorgehoben, dass in der Migrationspolitik ein Gesamtansatz gefordert ist, der darauf ausgerichtet ist, die legale Einwanderung zu optimieren, Bedürftigen Schutz zu gewähren, gegen illegale Einwanderung vorzugehen und für einen wirksamen Grenzschutz zu sorgen.

3.Europäische Migrationsagenda

Ausgehend von einem Vorschlag der Kommission (Zehn-Punkte-Plan zur Migration) haben sich die Mitgliedstaaten am 23. April 2015 (siehe Erklärung des Europäischen Rates) verpflichtet, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, um den Verlust weiterer Menschenleben zu verhindern, und die migrationspolitischen Maßnahmen der EU zu verstärken. Einige Tage später, am 29. April 2015, wurde eine entsprechende Entschließung des Europäischen Parlaments angenommen.

Die Kommission hat am 13. Mai 2015 die Europäische Migrationsagenda vorgestellt. In der Agenda werden sowohl Sofortmaßnahmen zur Bewältigung der Krise im Mittelmeer als auch Maßnahmen, mit denen die Migrationsströme in den kommenden Jahren in jeder Hinsicht besser gesteuert werden sollen, vorgeschlagen.

Mittel- und langfristig schlägt die Kommission Leitlinien in vier Politikbereichen vor: Verringerung der Anreize für eine illegale Einwanderung; Grenzmanagement – Menschenleben retten und Außengrenzen sichern; Entwicklung einer stärkeren gemeinsamen Asylpolitik; und Einführung einer neuen Politik der legalen Migration durch Modernisierung und Überprüfung des Systems der Blauen Karte, Neufassung der integrationspolitischen Prioritäten und Optimierung der Vorteile für Betroffene und Herkunftsländer. Mit der Agenda wurde auch die Idee eingeführt, EU-weite Umsiedlungs- und Neuansiedlungsmechanismen zu schaffen (siehe Kurzdarstellung zur Asylpolitik 5.12.2), der „Hotspot“-Ansatz angekündigt (wobei einschlägige EU-Agenturen vor Ort mit den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen zusammenarbeiten, um ankommende Migranten schnell zu identifizieren, zu registrieren und ihre Fingerabdrücke zu erfassen), und eine mögliche GASP-Operation im Mittelmeer vorgeschlagen, um Schmugglernetzwerke zu zerschlagen und Menschenhandel zu unterbinden.

Auf der Grundlage der Agenda hat die Kommission am 6. April 2016 ihre Leitlinien für die legale Einwanderung in einer Mitteilung mit dem Titel „Reformierung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und Erleichterung legaler Wege nach Europa“ veröffentlicht. Für die Leitlinien bezüglich regulärer Migrationspolitik sind vier Schwerpunkte geplant: eine Überarbeitung der Richtlinie über die Blaue Karte, die Gewinnung innovativer Unternehmer für die EU, die Einführung eines kohärenteren und wirksameren Modells zur Steuerung der legalen Migration auf EU-Ebene durch Evaluierung des bestehenden Rahmens sowie eine Stärkung der Zusammenarbeit mit wichtigen Herkunftsländern.

c.Jüngste Entwicklungen in der Rechtsetzung

Seit 2008 wurde eine Reihe wichtiger Richtlinien im Bereich Einwanderung angenommen, und andere einschlägige Richtlinien sollen in naher Zukunft überarbeitet werden. Außerdem führt die Kommission gerade eine Eignungsprüfung durch, um die bestehenden EU-Rechtsvorschriften zu legaler Einwanderung zu beurteilen und zu bewerten.

1.Legale Einwanderung

Da sich die Verabschiedung einer allumfassenden Regelung für die Einwanderung von Arbeitskräften in die EU schwierig gestaltet, wird derzeit der Ansatz verfolgt, sektorspezifische Rechtsvorschriften für Migrantengruppen zu erlassen und damit auf EU-Ebene den Weg für eine Politik der legalen Einwanderung zu ebnen.

Mit der Richtlinie 2009/50/EG über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hoch qualifizierten Beschäftigung wurde die „Blaue Karte EU“ eingeführt. Dabei handelt es sich um ein beschleunigtes Verfahren zur Erteilung einer speziellen Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis, mit dem attraktivere Bedingungen für jene Arbeitnehmer aus Drittstaaten geschaffen werden, die in den Mitgliedstaaten der EU einer hoch qualifizierten Beschäftigung nachgehen möchten. Der erste Bericht über die Umsetzung dieser Richtlinie wurde im Mai 2014 veröffentlicht. Im Juni 2016 hat die Kommission eine Überarbeitung des derzeitigen Systems vorgeschlagen, da dieses nur in sehr wenigen Mitgliedstaaten wirklich funktioniert. Das Parlament und der Rat befassen sich gerade mit dieser Überarbeitung.

Mit der Richtlinie 2011/98/EU (kombinierte Aufenthaltserlaubnis) wird ein einheitliches und vereinfachtes Verfahren für Drittstaatsangehörige, die eine Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis für einen Mitgliedstaat beantragen, sowie ein gemeinsames Bündel von Rechten für Einwanderer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, festgelegt. Der erste Bericht über die Umsetzung der Richtlinie musste bis Dezember 2016 vorgelegt werden.

In der Richtlinie 2014/36/EU, die im Februar 2014 angenommen wurde, sind die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zwecks Beschäftigung als Saisonarbeitnehmer festgelegt. Saisonarbeitnehmer aus Drittstaaten dürfen sich für einen begrenzten Zeitraum, der je nach Mitgliedstaat zwischen fünf und neun Monaten variiert, legal in der EU aufhalten, um einer saisonabhängigen Tätigkeit nachzugehen, wobei ihr Hauptwohnsitz in dieser Zeit im Drittland bleibt. In der genannten Richtlinie sind auch alle Rechte festgelegt, die diese Wanderarbeitnehmer beanspruchen können.

Die Richtlinie 2014/66/EU über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Rahmen einer konzerninternen Entsendung wurde am 15. Mai 2014 verabschiedet. Die Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie war der 29. November 2016, und sie wird es für Unternehmen und multinationale Konzerne leichter machen, angestellte Führungskräfte, Fachkräfte und Praktikanten vorübergehend zu Zweigstellen oder Tochtergesellschaften in die EU zu entsenden.

Die Richtlinie (EU) 2016/801 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst, Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit wurde am 11. Mai 2016 angenommen und muss bis zum 23. Mai 2018 umgesetzt werden. Sie ersetzt die früheren für Studierende und Forscher geltenden Instrumente, weitet deren Anwendungsbereich aus und vereinfacht ihre Anwendung.

Die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen in der Europäischen Union schließlich wird immer noch durch die Richtlinie 2003/109/EG des Rates geregelt, deren Geltungsbereich 2011 durch eine entsprechende Änderung auf Flüchtlinge und andere Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz ausgedehnt wurde.

2.Integration

In der Richtlinie 2003/86/EG sind die Bestimmungen zum Recht auf Familienzusammenführung festgelegt. Da in dem Umsetzungsbericht von 2008 geschlussfolgert wurde, dass sie in den Mitgliedstaaten nicht vollständig und korrekt umgesetzt wurde, hat die Kommission im April 2014 eine Mitteilung veröffentlicht, die Leitlinien zu ihrer Anwendung für die Mitgliedstaaten enthält.

Die Befugnisse der EU im Bereich Integration sind begrenzt. Zu den bestehenden Instrumenten gehören das Europäische Migrationsforum (früher das Europäische Integrationsforum), die Webseite für Integration und das Netz der nationalen Kontaktstellen für Integration. Im Juli 2011 hat die Kommission die Europäische Agenda für die Integration von Drittstaatsangehörigen verabschiedet. In jüngerer Zeit, im Juni 2016, hat die Kommission einen Aktionsplan vorgelegt, der einen Rahmen für Maßnahmen und konkrete Schritte zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Integration der 20 Millionen legal in der EU lebenden Drittstaatsangehörigen beinhaltet.

3.Illegale Einwanderung

Die EU hat einige grundlegende Rechtsakte zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung erlassen:

  • Das Paket mit Maßnahmen zur Verhinderung und Sanktionierung der unerlaubten Ein- und Durchreise und des unerlaubten Aufenthalts besteht aus der Richtlinie 2002/90/EG des Rates mit einer gemeinsamen Definition des Straftatbestands der Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt und dem Rahmenbeschluss 2002/946/JI, in dem strafrechtliche Sanktionen für dieses Verhalten festgelegt werden. Das Paket wird ergänzt durch die Richtlinie 2004/81/EG des Rates über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren (zu Menschenhandel siehe die Kurzdarstellung über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen 5.12.6). Schließlich hat die Kommission im Mai 2015 den EU-Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten angenommen.
  • Die Rückführungsrichtlinie (2008/115/EG) enthält gemeinsame Normen und Verfahren auf EU-Ebene für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. Der erste Bericht über ihre Umsetzung wurde im März 2014 angenommen. Am 9. September 2015 hat die Kommission einen EU-Aktionsplan für die Rückkehr (COM(2015) 453) veröffentlicht. Im Anschluss daran hat der Rat im Oktober 2015 seine Schlussfolgerungen zur Zukunft der Rückkehrpolitik verabschiedet.
  • In der Richtlinie 2009/52/EG sind Sanktionen und Maßnahmen festgelegt, die die Mitgliedstaaten gegen Arbeitgeber illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger verhängen bzw. treffen können. Der erste Bericht über die Umsetzung der genannten Richtlinie wurde am 22. Mai 2014 vorgelegt.

Gleichzeitig verhandelt und schließt die EU mit Herkunfts- und Transitländern Rückübernahmeabkommen über die Rückführung illegaler Einwanderer und arbeitet bei der Bekämpfung des Menschenhandels mit diesen Ländern zusammen. In den Abkommen sind beiderseitige Verpflichtungen zur Zusammenarbeit zwischen der EU und den betreffenden Partnerländern vorgesehen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist das Parlament als gleichberechtigter Mitgesetzgeber aktiv an der Annahme neuer Rechtsvorschriften für den Umgang mit legaler und illegaler Einwanderung beteiligt.

Am 17. Dezember 2014 hat das Parlament eine Einschließung zur Lage im Mittelmeerraum und zur Notwendigkeit eines Gesamtansatzes der EU für Migration angenommen, in der es den Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) beauftragt hat, einen entsprechenden Initiativbericht auszuarbeiten. Der Bericht, dem acht Arbeitsdokumente zu verschiedenen Aspekten der Einwanderungs- und Asylpolitik und die Stellungnahmen mehrerer anderer parlamentarischer Ausschüsse beigefügt waren, wurde vom Plenum am 12. April 2016 angenommen.

Rosa Raffaelli

01/2017