Einwanderungspolitik

Eine vorausschauende und umfassende europäische Migrationspolitik, die auf Solidarität beruht, ist eines der Hauptziele der Europäischen Union. Mit der Migrationspolitik soll ein ausgewogenes Konzept für den Umgang mit legaler und illegaler Einwanderung festgelegt werden.

Rechtsgrundlage

Artikel 79 und 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Zuständigkeiten

Legale Einwanderung: Die EU hat die Befugnis, die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen, auch zu Zwecken der Familienzusammenführung, festzulegen. Die Mitgliedstaaten haben weiterhin das Recht festzulegen, wie viele Menschen aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort Arbeit zu suchen.

Integration: Die EU kann für Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Förderung der Integration von Drittstaatsangehörigen mit rechtmäßigem Aufenthalt treffen, Anreize und Unterstützung bereitstellen. Es gibt jedoch keine Vorschrift für die Harmonisierung der nationalen Gesetze und Verordnungen.

Bekämpfung der illegalen Einwanderung: Die EU muss die illegale Einwanderung unter Achtung der Grundrechte, vor allem durch eine wirksame Rückführungspolitik, verhindern und verringern. Illegale Einwanderer sind Personen, die ohne gültiges Visum oder gültige Aufenthaltsgenehmigung in die EU einreisen oder nach Ablauf des Visums in der EU verbleiben.

Rückübernahmeabkommen: Die EU kann mit Drittländern Übereinkünfte über eine Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen in ihr Herkunftsland oder das Transitland schließen, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet nicht oder nicht mehr erfüllen.

Ziele

Festlegung eines ausgewogenen Migrationskonzepts: Ziel der EU ist ein ausgewogenes Konzept für den Umgang mit legaler Zuwanderung und die Bekämpfung illegaler Einwanderung. Zu einer guten Steuerung der Migrationsströme gehören eine faire Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, die verstärkte Bekämpfung illegaler Einwanderung sowie die Förderung einer engeren Zusammenarbeit mit Nicht-EU-Ländern auf allen Gebieten. Die EU verfolgt das Ziel der Schaffung eines einheitlichen Sockels an Rechten und Pflichten für legale Einwanderer, der mit dem für die europäischen Bürger vergleichbar ist.

Grundsatz der Solidarität: Gemäß dem Vertrag von Lissabon gilt im Bereich der Einwanderungspolitik der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortung, auch in finanzieller Hinsicht, unter den Mitgliedstaaten (Artikel 80 AEUV).

Ergebnisse

a.Institutionelle Entwicklungen durch den Vertrag von Lissabon

Mit dem Vertrag von Lissabon, der im Dezember 2009 in Kraft trat (siehe Kurzdarstellung 1.1.5), wurden die Verfahren der Mitentscheidung und der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Bereich der legalen Einwanderung sowie eine neue Rechtsgrundlage für Integrationsmaßnahmen eingeführt. Fortan gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren für Maßnahmen sowohl im Bereich der legalen als auch der illegalen Einwanderung, sodass das Europäische Parlament jetzt mit dem Rat gleichberechtigter Mitgesetzgeber ist. Einstweilige Maßnahmen im Falle eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen werden allerdings – nach Konsultation des Parlaments (Artikel 78 Absatz 3 AEUV) – nur vom Rat erlassen.

Gleichzeitig wurde im Vertrag von Lissabon auch klargestellt, dass sich die EU die Befugnisse in diesem Bereich mit den Mitgliedstaaten teilt, insbesondere bezüglich der Anzahl der Migranten, die in einen Mitgliedstaat einreisen dürfen, um dort Arbeit zu suchen (Artikel 79 Absatz 5 AEUV). Der Gerichtshof hat nun die uneingeschränkte Zuständigkeit für die Bereiche Einwanderung und Asyl.

b.Jüngste politische Entwicklungen

1.Gesamtansatz für Migration und Mobilität

In dem von der Kommission 2011 verabschiedeten Gesamtansatz für Migration und Mobilität wird ein allgemeiner Rahmen für die migrationspolitischen Beziehungen der EU zu Drittstaaten festgelegt. Der Gesamtansatz stützt sich auf die vier Säulen legale Migration und Mobilität, irreguläre Migration und Menschenhandel, internationaler Schutz und Asylpolitik sowie Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung. Die Frage der Menschenrechte von Migranten bildet im Rahmen dieses Ansatzes einen Querschnittsaspekt.

Der Gesamtansatz ist auf den regionalen und bilateralen Dialog zwischen Herkunfts-, Transit- und Zielländern ausgerichtet. Eines der wichtigsten Instrumente des Gesamtansatzes ist die Möglichkeit, Mobilitätspartnerschaften mit Drittländern zu schließen. Solche Partnerschaften umfassen nicht nur Rückübernahmeabkommen, sondern auch ein breiteres Spektrum von Maßnahmen, die von Entwicklungshilfe über befristete Visaerleichterungen und zirkuläre Migration bis hin zur Bekämpfung der illegalen Migration reichen.

2.Strategische Leitlinien vom Juni 2014

Das Stockholmer Programm („Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger“), das im Dezember 2009 als Fortsetzung der mehrjährigen Programme von Tampere (1999) und Den Haag (2004) verabschiedet wurde, ist im Dezember 2014 abgelaufen. Im März 2014 veröffentlichte die Kommission eine neue Mitteilung mit dem Titel „Ein offenes und sicheres Europa: Praktische Umsetzung“, in der sie ihre Vorstellungen von der künftigen innenpolitischen Agenda darlegte, um dem Rat und dem Parlament Anhaltspunkte für die Erörterung der strategischen Leitlinien im Juni 2014 zu liefern.

Der Rat legte daraufhin in seinen Schlussfolgerungen vom 26./27. Juni 2014 im Einklang mit Artikel 68 AEUV die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für den Zeitraum 2014-2020 fest. Dabei handelt es sich nicht um ein Programm, sondern vielmehr um Leitlinien, die auf die Umsetzung, Durchführung und Konsolidierung der bestehenden Rechtsinstrumente und Maßnahmen ausgerichtet sind. In den Leitlinien wird hervorgehoben, dass in der Migrationspolitik ein Gesamtansatz gefordert ist, der darauf ausgerichtet ist, die legale Einwanderung zu optimieren, Bedürftigen Schutz zu gewähren, gegen illegale Einwanderung vorzugehen und für einen wirksamen Grenzschutz zu sorgen.

3.Europäische Migrationsagenda

Ausgehend von einem Vorschlag der Kommission (Zehn-Punkte-Plan zur Migration) haben sich die Mitgliedstaaten am 23. April 2015 (siehe Erklärung des Europäischen Rates) verpflichtet, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, um den Verlust weiterer Menschenleben zu verhindern, und die migrationspolitischen Maßnahmen zu verstärken. Einige Tage später, am 29. April 2015, wurde über eine entsprechende Entschließung des Europäischen Parlaments abgestimmt.

Die Kommission hat anschließend, am 13. Mai 2015, die europäische Migrationsagenda veröffentlicht und damit ihren Willen bekundet, das Thema Migration als Priorität zu behandeln. In der Agenda werden sowohl Sofortmaßnahmen zur Bewältigung der Krise, die sich derzeit im Mittelmeer ereignet, als auch Maßnahmen vorgeschlagen, mit denen die Migrationsströme in den kommenden Jahren in jeder Hinsicht besser gesteuert werden sollen.

Mittel- und langfristig schlägt die Kommission Leitlinien in vier Zielbereichen vor: Verringerung der Anreize für eine illegale Einwanderung; Schutz der Grenzen bei gleichzeitiger Rettung von Menschenleben und Wahrung der Sicherheit; Aufstellung einer soliden gemeinsamen Strategie in der Asylpolitik, die bei der Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ansetzt, aber auch Bewertung sowie gegebenenfalls Überarbeitung der Dublin-Verordnung 2016; Einführung einer neuen Politik der legalen Migration durch Modernisierung und Überprüfung des Systems der Blauen Karte EU, Neufassung der integrationspolitischen Prioritäten und Optimierung der Vorteile für Betroffene und Drittländer, indem beispielsweise dafür gesorgt wird, dass Überweisungen billiger, sicherer und schneller werden.

Was Sofortmaßnahmen betrifft, hat die Kommission dafür gesorgt, dass die Kapazitäten und Ressourcen für die gemeinsamen Frontex-Operationen Triton und Poseidon 2015 und 2016 auf der Grundlage eines Berichtigungshaushaltsplans für 2015 und eines neuen operativen Plans für Triton auf das Dreifache aufgestockt werden. Vor allem aber hat die Kommission konkrete Vorschläge unterbreitet, um den in Artikel 80 AEUV verankerten Grundsatz der Solidarität mit Leben zu füllen, zum einen durch einen befristeten Mechanismus zur Verteilung von Asylbewerbern, der bis Ende 2015 durch einen Vorschlag für eine dauerhafte europäische Notfall-Umverteilungsregelung für den Fall eines Massenzustroms ergänzt werden sollte, und zum anderen durch ein Neuansiedlungsprogramm auf Unionsebene für Vertriebene, die eindeutig internationalen Schutz in Europa benötigen (s. Kurzdarstellung zur Asylpolitik , 5.12.2). Diese Vorschläge wurden am 14. bzw. 22. September 2015 vom Rat angenommen. Außerdem wird in der Agenda vorgeschlagen, im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) eine mögliche Operation im Mittelmeer zur Zerschlagung von Schleppernetzen und zur Bekämpfung der Schleusung von Migranten zu prüfen.

Auf der Grundlage der Agenda hat die Kommission am 6. April 2016 ihre Leitlinien für die legale Einwanderung veröffentlicht, insbesondere in einer Mitteilung mit dem Titel „Reformierung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und Erleichterung legaler Wege nach Europa“. Vier Schwerpunkte sind geplant: eine Überarbeitung der Richtlinie über die Blaue Karte EU, die Gewinnung innovativer Unternehmer für die EU, die Einführung eines kohärenteren und wirksameren Modells zur Steuerung der legalen Migration auf EU-Ebene nach vorheriger Evaluierung der bestehenden Instrumente sowie eine Stärkung der Zusammenarbeit mit wichtigen Herkunftsländern.

c.Jüngste Entwicklungen in der Rechtsetzung

Seit 2008 wurde in den Bereichen Einwanderung und Asyl eine Reihe wichtiger Richtlinien angenommen, und andere Richtlinien in diesem Bereich sollen in naher Zukunft überarbeitet werden.

1.Legale Migration

Da sich die Verabschiedung einer übergreifenden Regelung für die Einwanderung von Arbeitskräften in die EU schwierig gestaltet, wird derzeit der Ansatz verfolgt, sektorspezifische Rechtsvorschriften für Migrantengruppen zu erlassen und damit auf EU-Ebene den Weg für eine Politik der legalen Einwanderung zu ebnen.

Mit der Richtlinie 2009/50/EG über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hoch qualifizierten Beschäftigung wurde die Blaue Karte EU eingeführt. Dabei handelt es sich um ein beschleunigtes Verfahren zur Erteilung einer speziellen Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis, mit dem attraktivere Bedingungen für jene Arbeitnehmer aus Drittstaaten geschaffen werden, die in den Mitgliedstaaten der EU einer hoch qualifizierten Beschäftigung nachgehen möchten. Der erste Bericht über die Umsetzung dieser Richtlinie wurde im Mai 2014 veröffentlicht, und die Kommission hat vor Kurzem eine Überarbeitung des derzeitigen Systems vorgeschlagen, da dieses System nur in sehr wenigen Mitgliedstaaten wirklich funktioniert.

Mit der Richtlinie 2011/98/EU (kombinierte Aufenthaltserlaubnis) wird ein einheitliches und vereinfachtes Verfahren für Drittstaatsangehörige, die eine Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis für einen Mitgliedstaat beantragen, sowie ein gemeinsames Bündel von Rechten für Einwanderer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, festgelegt. Der erste Bericht über die Umsetzung der Richtlinie muss bis Dezember 2016 vorgelegt werden.

In der Richtlinie 2014/36/EU, die im Februar 2014 angenommen wurde, sind die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zwecks Beschäftigung als Saisonarbeitnehmer festgelegt. Saisonarbeitnehmer aus Drittstaaten dürfen sich für einen begrenzten Zeitraum, der je nach Mitgliedstaat zwischen fünf und neun Monaten variiert, legal in der EU aufhalten, um einer saisonabhängigen Tätigkeit nachzugehen, wobei ihr Hauptwohnsitz in dieser Zeit im Drittland bleibt. In der genannten Richtlinie sind auch alle Rechte festgelegt, die diese Wanderarbeitnehmer beanspruchen können.

Die Richtlinie 2014/66/EU über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Rahmen einer konzerninternen Entsendung wurde am 15. Mai 2014 verabschiedet. Mit der Umsetzung dieser neuen Richtlinie bis spätestens 29. November 2016 wird es für Unternehmen und multinationale Konzerne leichter, angestellte Führungskräfte, Fachkräfte und Praktikanten vorübergehend zu Zweigstellen oder Tochtergesellschaften in die EU zu entsenden. Der erste Bericht über die Umsetzung dieser Richtlinie muss bis November 2019 vorgelegt werden.

Am 25. März 2013 unterbreitete die Kommission einen neuen Vorschlag (COM(2013) 151) für eine Richtlinie zur Verbesserung der bestehenden Rechtsinstrumente für die Einreise in die EU von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken (Richtlinien 2004/114/EG und 2005/71/EG). Deren Neufassung, die Richtlinie (EU) 2016/801, wurde am 11. Mai 2016 angenommen. Der erste Bericht über ihre Umsetzung muss spätestens am 23. Mai 2023 vorgelegt werden.

Die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen in der Europäischen Union wird weiterhin durch die Richtlinie 2003/109/EG des Rates geregelt, deren Geltungsbereich 2011 durch eine entsprechende Änderung auf Flüchtlinge und andere Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz ausgedehnt wurde.

2.Integration

In der Richtlinie 2003/86/EG sind die Bestimmungen zum Recht auf Familienzusammenführung festgelegt. Das Fazit des 2008 vorgelegten Berichts über die Umsetzung lautet, dass diese Richtlinie von den Mitgliedstaaten nicht vollständig bzw. nicht ordnungsgemäß umgesetzt wird. Aus diesem Grund wurde 2011 ein Grünbuch veröffentlicht, mit dem entsprechende öffentliche Konsultationen eingeleitet wurden. Im April 2014 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung, um den Mitgliedstaaten Anleitung bei der Anwendung der Richtlinie zu bieten.

Im April 2010 wurde von der Kommission die dritte Ausgabe des Handbuchs zur Integration für Entscheidungsträger und Praktiker und im Juli 2011 die Europäische Agenda für die Integration von Drittstaatsangehörigen vorgelegt. Darüber hinaus wurden 2009 zwei integrationspolitische Instrumente geschaffen, nämlich das Europäische Integrationsforum (das von der Kommission und vom Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss organisiert wird) und die Europäische Webseite für Integration (http://ec.europa.eu/ewsi/de/). Im Januar 2015 erweiterte sich der Aktionsradius des Europäischen Integrationsforums – es wurde zum Europäischen Migrationsforum. Schließlich legte die Kommission im Juni 2016 einen Aktionsplan vor, der einen Rahmen für Maßnahmen und konkrete Initiativen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Förderung der Integration der 20 Millionen legal in der EU lebenden Drittstaatsangehörigen beinhaltet.

3.Illegale Einwanderung

Die EU hat zwei grundlegende Rechtsakte zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung erlassen:

  • erstens die Rückführungsrichtlinie (2008/115/EG) über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. Die Mitgliedstaaten waren aufgefordert, die Richtlinie bis zum 24. Dezember 2010 umzusetzen. Der erste Bericht über die Umsetzung wurde im März 2014 angenommen. Handlungsbedarf besteht vor allem mit Blick auf die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie, die Förderung einheitlicher Verfahren, die im Einklang mit den Grundrechten stehen, die stärkere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und die Stärkung der Rolle von Frontex. Eine der Hauptaufgaben der Teams, die die einzelstaatlichen Behörden an den Hotspots in Italien und Griechenland unterstützen, ist die Sicherstellung der tatsächlichen Rückführung. Zweitens hat die Kommission am 9. September 2015 einen EU-Aktionsplan für die Rückkehr (COM(2015) 453) veröffentlicht, der im darauffolgenden Oktober vom Rat genehmigt wurde.
  • In der Richtlinie 2009/52/EG sind Sanktionen und Maßnahmen festgelegt, die die Mitgliedstaaten verhängen bzw. treffen können, wenn Arbeitgeber das für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige geltende Beschäftigungsverbot missachten. Die Mitgliedstaaten waren verpflichtet, die Richtlinie bis zum 20. Juli 2011 umzusetzen. Der erste Bericht über die Umsetzung der genannten Richtlinie wurde am 22. Mai 2014 vorgelegt.

Gleichzeitig verhandelt und schließt die EU mit Herkunfts- und Transitländern Rückübernahmeabkommen über die Rückführung illegaler Einwanderer und arbeitet mit diesen Ländern bei der Bekämpfung des Menschenhandels zusammen. In den Abkommen sind beiderseitige Verpflichtungen zur Zusammenarbeit zwischen der EU und den betreffenden Partnerländern vorgesehen. Nach dem erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen traten entsprechende Abkommen mit Hongkong, Macau, Sri Lanka, Albanien, Russland, Ukraine, Bosnien und Herzegowina, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, Montenegro, Pakistan, Serbien, Moldau, Georgien, Armenien, Aserbaidschan und Cabo Verde in Kraft. Im Februar 2014 stimmte das Parlament dem Abschluss eines Rückübernahmeabkommens mit der Türkei zu, das am 16. Dezember 2014 unterzeichnet wurde. Dieses Abkommen wurde schließlich durch das am 18. März 2016 unterzeichnete neue Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Türkei ergänzt, demzufolge alle ab dem 20. März 2016 aus der Türkei nach Griechenland gelangten irregulären Migranten in die Türkei rückgeführt werden und zugleich mit der Neuansiedlung von Syrern in der EU begonnen wird.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament setzt sich aktiv für die Einführung einer europäischen Einwanderungspolitik ein. Dazu gehört die Forderung der Schaffung von legalen Möglichkeiten für die Einwanderung von Drittstaatsangehörigen und insbesondere von Maßnahmen zur Verringerung der Anreize für die illegale Einwanderung.

In seiner Entschließung zum Stockholmer Programm vom 25. November 2009 forderte das Parlament nachdrücklich, dass Integrations-, Migrations- und Asylpolitik auf der uneingeschränkten Achtung der Grundrechte basieren müssen. Das Parlament missbilligte erneut die Zurückweisung und Massenausweisung in Länder, in denen die Menschenrechte missachtet werden. Es hat stets darauf hingewiesen, dass den Bedürfnissen besonders gefährdeter Gruppen, z. B. Flüchtlinge und Minderjährige, entsprochen werden muss.

Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist das Parlament aktiv an der Annahme neuer Rechtsvorschriften für den Umgang mit der Einwanderung beteiligt. So spielte es beispielsweise eine zentrale Rolle bei dem Entwurf und der Annahme der Rückführungsrichtlinie und der Richtlinie über eine kombinierte Erlaubnis für Drittstaatsangehörige.

Angesichts des wachsenden Zustroms von Migranten an der Mittelmeerküste der EU und des rasanten Anstiegs der Schiffsunglücke seit 2013 hat das Parlament seine Entschließung vom 17. Dezember 2014 zur Lage im Mittelmeerraum und zur Notwendigkeit eines Gesamtansatzes der EU für Migration angenommen, in der es den Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) beauftragt hat, einen entsprechenden Initiativbericht auszuarbeiten. Der Berichtsentwurf wurde am 12. April 2016 vom Europäischen Parlament angenommen. Dieser Bericht, der ein Thema von zunehmender Bedeutung betrifft, soll dem Europäischen Parlament einen Rahmen für seine künftigen Stellungnahmen in diesem Bereich bieten, vor allem bezüglich der beiden von der Kommission 2016 veröffentlichten Pakete zu Asylfragen (s. Kurzdarstellung zur Asylpolitik, 5.12.2) und zur Migration aus wirtschaftlichen Gründen.

Céline Chateau

08/2016