Einwanderungspolitik

Eine vorausschauende und umfassende europäische Migrationspolitik, die auf Solidarität beruht, ist eines der Hauptziele der Europäischen Union. Mit der Migrationspolitik soll ein ausgewogenes Konzept für den Umgang mit legaler und illegaler Einwanderung festgelegt werden.

Rechtsgrundlage

Artikel 79 und 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Zuständigkeiten

Legale Einwanderung: Die EU hat die Befugnis, die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen, auch zu Zwecken der Familienzusammenführung, festzulegen. Die Mitgliedstaaten haben weiterhin das Recht festzulegen, wie viele Menschen aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort Arbeit zu suchen.

Integration: Die EU kann für Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Förderung der Integration von Drittstaatsangehörigen mit rechtmäßigem Aufenthalt treffen, Anreize und Unterstützung bereitstellen. Es gibt jedoch keine Vorschrift für die Harmonisierung der nationalen Gesetze und Verordnungen.

Bekämpfung der illegalen Einwanderung: Die EU muss die illegale Einwanderung unter Achtung der Grundrechte, vor allem durch eine wirksame Rückführungspolitik, verhindern und verringern. Illegale Einwanderer sind Personen, die ohne gültiges Visum oder gültige Aufenthaltsgenehmigung in die EU einreisen oder nach Ablauf des Visums in der EU verbleiben.

Rückübernahmeabkommen: Die EU kann mit Drittländern Übereinkünfte über eine Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen in ihr Herkunftsland oder das Transitland schließen, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet nicht oder nicht mehr erfüllen.

Ziele

Festlegung eines ausgewogenen Migrationskonzepts: Ziel der EU ist ein ausgewogenes Konzept für den Umgang mit legaler Zuwanderung und die Bekämpfung illegaler Einwanderung. Zu einer guten Steuerung der Migrationsströme gehören eine faire Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, die verstärkte Bekämpfung illegaler Einwanderung sowie die Förderung einer engeren Zusammenarbeit mit Nicht-EU-Ländern auf allen Gebieten. Ziel der EU ist ein einheitlicher Sockel an Rechten und Pflichten für legale Migranten, der mit denen für die europäischen Bürger vergleichbar ist.

Grundsatz der Solidarität: Gemäß dem Vertrag von Lissabon gilt im Bereich der Einwanderungspolitik der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortung, auch in finanzieller Hinsicht, unter den Mitgliedstaaten (Artikel 80 AEUV).

Ergebnisse

a.Durch den Vertrag von Lissabon bedingte institutionelle Entwicklungen

Mit dem Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 (siehe Kurzdarstellung 1.1.5) in Kraft trat, wurden die Verfahren der Mitentscheidung und der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Bereich der legalen Einwanderung sowie eine neue Rechtsgrundlage für Integrationsmaßnahmen eingeführt. Fortan gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren für Maßnahmen sowohl im Bereich der legalen als auch der illegalen Einwanderung, sodass das Europäische Parlament jetzt mit dem Rat gleichberechtigter Mitgesetzgeber ist. Einstweilige Maßnahmen im Falle eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen werden allerdings – nach Konsultation des Parlaments (Artikel 78 Absatz 3 AEUV) – nur vom Rat erlassen.

Gleichzeitig wurde im Vertrag von Lissabon auch klargestellt, dass sich die EU die Befugnisse in diesem Bereich mit den Mitgliedstaaten teilt, insbesondere bezüglich der Anzahl der Migranten, die in einen Mitgliedstaat einreisen dürfen, um dort Arbeit zu suchen (Artikel 79 Absatz 5 AEUV). Der Gerichtshof hat nun die uneingeschränkte Zuständigkeit für die Bereiche Einwanderung und Asyl.

b.Jüngste politische Entwicklungen

1.Gesamtansatz für Migration und Mobilität

In der Mitteilung der Kommission von 2011 mit dem Titel „Gesamtansatz für Migration und Mobilität“ wird ein allgemeiner Rahmen für die migrationspolitischen Beziehungen der EU zu Drittstaaten festgelegt. Dieser Rahmen umfasst vier Aspekte: legale Einwanderung und Mobilität, Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels, internationaler Schutz und Asylpolitik sowie Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung. Die Frage der Menschenrechte von Migranten wird in allen Teilen dieses Ansatzes behandelt.

Der Gesamtansatz ist auf den regionalen und bilateralen Dialog zwischen Herkunfts-, Transit- und Zielländern ausgerichtet. Eines der wichtigsten Instrumente des Gesamtansatzes ist die Möglichkeit, „Mobilitätspartnerschaften“ mit Drittländern zu schließen. Solche Partnerschaften umfassen nicht nur Rückübernahmeabkommen, sondern ein breiteres Spektrum von Maßnahmen, die von Entwicklungshilfe über befristete Visaerleichterungen und zirkuläre Migration bis hin zur Bekämpfung der illegalen Migration reichen.

2.Die strategischen Leitlinien vom Juni 2014

Das „Stockholmer Programm („Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger“), das im Dezember 2009 als Fortsetzung der mehrjährigen Programme von Tampere (1999) und Den Haag (2004) verabschiedet wurde, ist im Dezember 2014 abgelaufen. Im März 2014 veröffentlichte die Kommission eine neue Mitteilung mit dem Titel „Ein offenes und sicheres Europa: Praktische Umsetzung“, in der sie ihre Vorstellungen von der künftigen Agenda für innere Angelegenheiten darlegte, um Rat und Parlament Anhaltspunkte für die Erörterung der strategischen Leitlinien im Juni 2014 zu liefern.

Der Rat legte daraufhin in seinen Schlussfolgerungen vom 26./27. Juni 2014 im Einklang mit Artikel 68 AEUV die „strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung für die kommenden Jahre im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ für den Zeitraum 2014–2020 fest. Dabei handelt es sich nicht um ein Programm, sondern vielmehr um Leitlinien, die auf die Umsetzung, Durchführung und Konsolidierung der bestehenden Rechtsinstrumente und Maßnahmen ausgerichtet sind. In den Leitlinien wird hervorgehoben, dass in der Migrationspolitik ein Gesamtansatz gefordert ist, der darauf ausgerichtet ist, die legale Einwanderung zu optimieren, Bedürftigen Schutz zu gewähren, gegen illegale Einwanderung vorzugehen und für einen wirksamen Grenzschutz zu sorgen.

3.Die europäische Agenda für Migration

Ausgehend von einem Vorschlag der Kommission (Zehn-Punkte-Plan zur Migration) haben sich die Mitgliedstaaten am 23. April 2015 (siehe Erklärung des Europäischen Rates) verpflichtet, Sofortmaßnahmen zu treffen, um den Verlust weiterer Menschenleben zu verhindern, und die migrationspolitischen Maßnahmen zu verstärken. Einige Tage später, am 29. April, wurde über eine entsprechende Entschließung des Europäischen Parlaments abgestimmt.

Die Kommission hat anschließend, am 13. Mai 2015, die europäische Migrationsagenda veröffentlicht, in der sie unter anderem in Erwägung zieht, das Thema Migration als Priorität zu behandeln. In der Agenda werden sowohl Sofortmaßnahmen zur Bewältigung der Krise, die sich derzeit im Mittelmeer ereignet, als auch Maßnahmen vorgeschlagen, mit denen die Migrationsströme in den kommenden Jahren in allen Aspekten besser gesteuert werden sollen.

Mittel- und langfristig schlägt die Kommission Leitlinien in vier Zielbereichen vor: Verringerung der Anreize für eine illegale Einwanderung; Schutz der Grenzen bei gleichzeitiger Rettung von Menschenleben und Wahrung der Sicherheit; Aufstellung einer soliden gemeinsamen Strategie in der Asylpolitik, die bei der Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ansetzt, aber auch Bewertung sowie gegebenenfalls Überarbeitung der Dublin-Verordnung im Jahr 2016; Einführung einer neuen politischen Strategie für legale Einwanderung – durch Modernisierung und Überarbeitung des „Blaue Karte“-Systems, Neuordnung der integrationspolitischen Prioritäten und Optimierung der Vorteile für Betroffene und Drittländer im Rahmen der Migrationspolitik, indem beispielsweise dafür gesorgt wird, dass Überweisungen kostengünstiger und sicherer sowie beschleunigt werden.

Was Sofortmaßnahmen betrifft, hat die Kommission dafür gesorgt, dass die Kapazitäten und Ressourcen für die gemeinsamen Frontex-Operationen Triton und Poseidon 2015 und 2016 auf der Grundlage eines Berichtigungshaushaltsplans für 2015 und eines neuen operativen Plans für Triton auf das Dreifache aufgestockt werden. Vor allem aber hat die Kommission konkrete Vorschläge unterbreitet, um den in Artikel 80 AEUV verankerten Grundsatz der Solidarität mit Leben zu füllen: einerseits durch Schaffung eines befristeten Mechanismus für die Umsiedlung von Asylbewerbern bis Ende 2015 gemäß dem Vorschlag zur Schaffung eines dauerhaften Systems der Umsiedlung bei massiver Zuwanderung – andererseits durch Einrichtung eines EU-weiten Neuansiedlungsprogramms für Vertriebene, die dringend darauf angewiesen sind, dass ihnen in Europa internationaler Schutz gewährt wird (siehe Kurzdarstellung zur Asylpolitik). Diese Vorschläge wurden am 14. und 22. September 2015 vom Rat angenommen. Außerdem wird in der Agenda die Prüfung der Option vorgeschlagen, im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) gegebenenfalls eine Operation zur Zerschlagung von Schleppernetzen und zur Bekämpfung des Migrantenschmuggels im Mittelmeer aufzustellen.

c.Jüngste Entwicklungen in der Rechtsetzung

Seit 2008 wurde in den Bereichen Einwanderung und Asyl eine Reihe wichtiger Richtlinien angenommen, und andere Richtlinien in diesem Bereich sollen in naher Zukunft überarbeitet werden.

1.Legale Einwanderung

Da sich die Verabschiedung einer übergreifenden Regelung für die Einwanderung von Arbeitskräften in die EU schwierig gestaltet, wird derzeit der Ansatz verfolgt, sektorspezifische Rechtsvorschriften für Migrantengruppen zu erlassen und damit auf EU-Ebene den Weg für eine Politik der legalen Einwanderung zu ebnen.

Mit der Richtlinie 2009/50/EG über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hoch qualifizierten Beschäftigung wurde die „Blaue Karte EU“ eingeführt; dabei handelt es sich um ein beschleunigtes Verfahren zur Erteilung einer speziellen Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis, mit dem attraktivere Bedingungen für jene Arbeitnehmer aus Drittstaaten geschaffen werden, die in den Mitgliedstaaten der EU einer hoch qualifizierten Beschäftigung nachgehen möchten. Der erste Bericht über die Umsetzung dieser Richtlinie wurde im Mai 2014 veröffentlicht, und die Kommission hat für März 2016 eine Überarbeitung des derzeitigen Systems angekündigt, da dieses System nur in sehr wenigen Mitgliedstaaten wirklich funktioniert.

Mit der Richtlinie 2011/98/EU (kombinierte Aufenthaltserlaubnis) wird ein einheitliches und vereinfachtes Verfahren für Drittstaatsangehörige, die eine Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis für einen Mitgliedstaat beantragen, sowie ein gemeinsames Bündel von Rechten für Einwanderer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, festgelegt. Der erste Bericht zur Umsetzung der Richtlinie muss bis Dezember 2016 vorgelegt werden.

In der Richtlinie 2014/36/EU, die im Februar 2014 angenommen wurde, sind die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zwecks Beschäftigung als Saisonarbeitnehmer festgelegt. Saisonarbeitnehmer aus Drittstaaten dürfen sich in der EU in Abhängigkeit vom betreffenden Mitgliedstaat für einen Zeitraum von höchstens fünf bis neun Monaten aufhalten, um einer saisonabhängigen Tätigkeit nachzugehen, wobei ihr Hauptwohnsitz in dieser Zeit im Drittland bleibt. In der Richtlinie sind auch die Rechte dieser Arbeitnehmer aus Drittstaaten festgelegt.

Die Richtlinie 2014/66/EU über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Rahmen einer konzerninternen Entsendung wurde am 15. Mai 2014 angenommen. Mit der Umsetzung dieser neuen Richtlinie bis spätestens 29. November 2016 wird es für Unternehmen und multinationale Konzerne leichter, angestellte Führungskräfte, Fachkräfte und Praktikanten vorübergehend zu Zweigstellen oder Tochtergesellschaften in die EU zu entsenden. Der erste Bericht zur Umsetzung dieser Richtlinie muss bis November 2019 vorgelegt werden.

Am 25. Mai 2013 unterbreitete die Kommission einen neuen Vorschlag (COM(2013)0151) für eine Richtlinie zur Verbesserung der bestehenden Rechtsinstrumente für die Einreise in die EU von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken (Richtlinien 2004/114/EG und 2005/71/EG). Ende 2015 haben das Europäische Parlament und der Rat eine politische Einigung erzielt. Der endgültige Text wird Anfang 2016 veröffentlicht und tritt anschließend in Kraft.

Die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen in der Europäischen Union wird weiterhin durch die Richtlinie 2003/109/EG des Rates geregelt, deren Geltungsbereich 2011 durch eine entsprechende Änderung auf Flüchtlinge und andere Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz ausgedehnt wurde.

2.Integration

In der Richtlinie 2003/86/EG sind die Bestimmungen zum Recht auf Familienzusammenführung festgelegt. Das Fazit des 2008 vorgelegten Berichts über die Umsetzung lautet, dass diese Richtlinie von den Mitgliedstaaten nicht vollständig bzw. nicht ordnungsgemäß umgesetzt wird. Aus diesem Grund wurde 2011 ein Grünbuch veröffentlicht, in dem die Aufnahme entsprechender öffentlicher Konsultationen vorgesehen ist, und im April 2014 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung mit Leitlinien für die Umsetzung dieser Richtlinie durch die Mitgliedstaaten.

Im April 2010 wurde von der Kommission die dritte Ausgabe des „Integrationshandbuchs für politische Entscheidungsträger und Praktiker“ und im Juli 2011 die Europäische Agenda für die Integration von Drittstaatsangehörigen vorgelegt. Darüber hinaus wurden 2009 zwei integrationspolitische Instrumente geschaffen: das Europäische Integrationsforum (das von der Kommission und vom Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss organisiert wird) und die Europäische Webseite für Integration (https://ec.europa.eu/migrant-integration/). Im Januar 2015 erweiterte sich der Aktionsradius des Europäischen Integrationsforums – es wurde zum Europäischen Migrationsforum.

3.Illegale Einwanderung

Die EU hat zwei grundlegende Rechtsakte zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung erlassen:

  • Die „Rückführungsrichtlinie“ (2008/115/EG) enthält gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. Die Mitgliedstaaten waren aufgefordert, die Richtlinie bis zum 24. Dezember 2010 umzusetzen. Der erste Bericht über die Umsetzung wurde im März 2014 angenommen. Handlungsbedarf besteht vor allem mit Blick auf die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie, die Förderung einheitlicher Verfahren, die im Einklang mit den Grundrechten stehen, die stärkere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und die Stärkung der Rolle von Frontex. Eine der Hauptaufgaben der Teams, die die einzelstaatlichen Behörden an den „Hotspots“ in Italien und Griechenland unterstützen, ist die Sicherstellung der tatsächlichen Rückführung. Die Kommission hat im Übrigen am 9. September 2015 einen EU-Aktionsplan für die Rückkehr (COM(2015)0453 final) veröffentlicht, der im darauffolgenden Oktober vom Rat gebilligt wurde.
  • In der Richtlinie 2009/52/EG sind Sanktionen und Maßnahmen festgelegt, die die Mitgliedstaaten verhängen bzw. treffen können, wenn Arbeitgeber das für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige geltende Beschäftigungsverbot missachten. Die Mitgliedstaaten waren aufgefordert, die Richtlinie bis zum 20. Juli 2011 umzusetzen, und der erste Bericht über die Umsetzung dieser Richtlinie wurde am 22. Mai 2014 vorgelegt.

Gleichzeitig verhandelt und schließt die EU mit Herkunfts- und Transitländern Rückübernahmeabkommen über die Rückführung illegaler Einwanderer und arbeitet mit diesen Ländern bei der Bekämpfung des Menschenhandels zusammen. In den Abkommen sind beiderseitige Verpflichtungen zur Zusammenarbeit zwischen der EU und den betreffenden Partnerländern vorgesehen. Nach dem erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen sind die Abkommen mit Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien, Russland, der Ukraine, Bosnien und Herzegowina, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, Montenegro, Pakistan, Serbien, der Republik Moldau, Georgien, Armenien, Aserbaidschan und Kap Verde in Kraft getreten. Im Februar 2014 stimmte das Parlament dem Abschluss eines Rückübernahmeabkommens mit der Türkei zu, das am 16. Dezember 2014 unterzeichnet wurde.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament setzt sich aktiv für die Einführung einer europäischen Einwanderungspolitik ein. Es forderte die Schaffung legaler Möglichkeiten für die Einwanderung von Drittstaatsangehörigen und insbesondere Maßnahmen zur Verringerung der Anreize für die illegale Einwanderung.

In seiner Entschließung zum Stockholmer Programm vom 25. November 2009 forderte das Parlament nachdrücklich, dass Integrations-, Migrations- und Asylpolitik auf der uneingeschränkten Achtung der Grundrechte basieren müssen. Das Parlament missbilligte erneut die Zurückweisung und Massenausweisungen in Länder, in denen die Menschenrechte missachtet werden. Es hat stets darauf hingewiesen, dass den Bedürfnissen besonders gefährdeter Gruppen, wie Flüchtlingen und Minderjährigen, entsprochen werden muss.

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist das Parlament aktiv an der Annahme neuer Rechtsvorschriften zur Regelung der Einwanderung beteiligt. Es hat beispielsweise bei der Erarbeitung und der Annahme der Rückführungsrichtlinie und der Richtlinie über die kombinierte Aufenthaltserlaubnis eine wichtige Rolle gespielt.

Angesichts des wachsenden Zustroms von Migranten an der Mittelmeerküste der EU und des rasanten Anstiegs der Schiffsunglücke seit 2013 hat das Parlament am 17. Dezember 2014 eine Entschließung zur Lage im Mittelmeerraum und zur Notwendigkeit eines Gesamtansatzes der EU für Migration angenommen, in der es den Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) beauftragt hat, noch vor Ablauf des Jahres 2015 einen entsprechenden Initiativbericht auszuarbeiten. Der Entwurf des Berichts wurde am 18. Januar 2016 im Ausschuss vorgestellt und anschließend dem Plenum zur Annahme durch das gesamte Europäische Parlament vorgelegt. Dieser Bericht betrifft ein Thema, das immer aktueller wird, und soll dem Europäischen Parlament einen Rahmen für seine künftigen Stellungnahmen in diesem Bereich an die Hand geben, vor allem für die beiden von der Kommission für März 2016 angekündigten Pakete zu Asylfragen (siehe Kurzdarstellung zur Asylpolitik) und zur Migration aus wirtschaftlichen Gründen.

Céline Chateau

01/2016