Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) geschah lange Zeit durch einen einzigen Fonds, den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Dieser wurde jedoch am 1. Januar 2007 durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ersetzt.

Rechtsgrundlage

Artikel 40 Absatz 3 AEUV;

die Verordnungen (EU) Nr. 1306/2013 und (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013).

Entwicklung des Finanzrahmens für die Landwirtschaft

Die GAP wurde im Januar 1962 ins Leben gerufen und speiste sich damals aus dem EAGFL. Im Jahr 1964 wurde der Fonds in zwei Abteilungen unterteilt („Garantie“ und „Ausrichtung“), für die unterschiedliche Vorschriften galten.

  • Die sehr viel größere Abteilung „Garantie“ diente der Finanzierung von Ausgaben im Bereich der Anwendung der Markt- und Preispolitik. Diese Ausgaben waren schwer vorhersehbar und daher wurden die Mittelansätze immer wieder durch Berichtigungshaushaltspläne auf den bestehenden Bedarf abgestimmt. In der Regel wurden die Marktinterventionsmaßnahmen vollständig aus der EAGFL-Abteilung „Garantie“ finanziert.
  • Die Abteilung „Ausrichtung“ diente der Finanzierung von strukturpolitischen Maßnahmen und von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums. Im Unterschied zur Abteilung „Garantie“ basierte die EAGFL-Abteilung „Ausrichtung“ auf dem Grundsatz der Kofinanzierung.

Um den Anstieg der Ausgaben einzudämmen, wurden die Mittel der GAP ab 1988 durch die Einführung einer mehrjährigen Agrarleitlinie einer strengen Haushaltsdisziplin unterworfen (Entscheidung 88/377/EWG, die wiederum durch die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 22. Juni 1988 ergänzt wurde, im Rahmen des „Delors-I“-Pakets) (siehe Kurzdarstellung 1.5.3).

Nach der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht und der Tagung des Europäischen Rates in Edinburgh (Dezember 1992) wurde der Finanzrahmen überarbeitet („Delors-II“-Paket). Die Interinstitutionelle Vereinbarung von 1988 wurde durch eine neue Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin für den Zeitraum 1993-1999 ersetzt (ABl. C 331 vom 7.12.1993). Die Grundsätze von 1988 wurden beibehalten, und die Stellung des Europäischen Parlaments wurde verbessert, was die als obligatorisch bezeichneten Ausgaben (OA) anbelangt, die unter die EAGFL-Abteilung „Garantie“ fielen. Die Entscheidung 88/377/EWG wurde durch die Entscheidung 94/729/EG (ABl. L 293 vom 12.11.1994) ersetzt, in der der Grundsatz bekräftigt wurde, dass die Haushaltsdisziplin für alle Bereiche der gemeinsamen Politik gilt. Mit der Agenda 2000 (siehe Kurzdarstellung 5.2.3) wurde die Agrarleitlinie im Rahmen der finanziellen Vorausschau 2000-2006 fortgeführt (ABl. C 172 vom 18.6.1999). Gleichzeitig wurden die Modalitäten der Finanzierung der GAP in der neuen Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 (ABl. L 160) festgelegt.

Der mehrjährige Finanzrahmen für den Zeitraum 2007-2013 wurde 2006 verabschiedet (ABl. C 139 vom 14.6.2006) (siehe Kurzdarstellung 1.5.3). Die Rubrik 2 „Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“ umfasste den Haushalt für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umwelt und Fischerei (413 Mrd. EUR zu laufenden Preisen, d. h. 42,3 % der gesamten Mittel für Verpflichtungen für die EU-27). Auch die Überprüfung der Finanzierung der GAP wurde während der vorbereitenden Aussprachen über die finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2007-2013 erörtert.

  • Mit der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 (ABl. L 209) wurde der EAGFL in zwei Fonds unterteilt, und zwar in den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Der EGFL finanziert bzw. kofinanziert zusammen mit den Mitgliedstaaten die Ausgaben der gemeinsamen Marktorganisation (GMO) (siehe Kurzdarstellung 5.2.4), die Direktzahlungen an die Betriebe (siehe Kurzdarstellung 5.2.5), die finanzielle Beteiligung der Union an den Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für Agrarerzeugnisse im Binnenmarkt und in Drittländern sowie verschiedene einmalige Ausgaben der Union, beispielsweise für Veterinärmaßnahmen oder die Sammlung und Nutzung genetischer Ressourcen.
  • Aufgrund der Besonderheiten hinsichtlich der Finanzierung und Programmplanung in der zweiten Säule der GAP wurde die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 durch die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 277) über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den ELER ergänzt (siehe Kurzdarstellung 5.2.6). Im Rahmen des ELER werden Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft, Agrarumweltmaßnahmen, Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensqualität im ländlichen Raum, zur Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft sowie zum Aufbau lokaler Kapazitäten (Initiative Leader) kofinanziert (siehe Kurzdarstellung 5.2.6).

Die Abteilung „Garantie“ gehörte stets zu den obligatorischen Ausgaben des Gemeinschaftshaushalts, die sich unmittelbar aus dem Vertrag oder den aufgrund des Vertrags erlassenen Rechtsakten ergaben. Die Gesamtheit der Ausgaben der EAGFL-Abteilung „Ausrichtung“ galt hingegen als nicht obligatorisch (NOA). Bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (siehe Kurzdarstellung 5.2.1) traf der Rat als erster Teil der Haushaltsbehörde der EU im Verfahren zur Ausarbeitung des Jahreshaushaltsplans in der Regel die endgültige Entscheidung über die OA. Gleichzeitig verfügte das Europäische Parlament über die Entscheidungsbefugnis im Bereich der NOA, wobei sich der Anstieg der Ausgaben nur bis zu einer von der Kommission auf der Grundlage wirtschaftlicher Parameter festgelegten Höchstgrenze bewegen durfte. Mit dem neuen Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (siehe Kurzdarstellung 5.2.1) wurde diese Unterscheidung aufgehoben. Nun beschließen die beiden Teile der Haushaltsbehörde (Parlament und Rat) gemeinsam über sämtliche Agrarausgaben.

Für den Zeitraum 2014-2020 hat das Europäische Parlament am 19. November 2013 (Entschließungen T7-0455/2013 und T7-0456/2013) der Verordnung zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens (Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013, ABl. L 347) sowie der Interinstitutionellen Vereinbarung über die wirtschaftliche Haushaltsführung (ABl. C 373 vom 20.12.2013) zugestimmt. Die Reform von 2013 hat außerdem zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 1698/2005 geführt. Sie wurden durch die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ersetzt (ABl. L 347).

Der neue mehrjährige Finanzrahmen legt einen Gesamthaushalt für die Rubrik „Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“ (GAP einbezogen) in Höhe von 373,17 Mrd. EUR zu Preisen von 2011 fest, d. h. 38,9 % der gesamten Verpflichtungen für die EU-28. Die Regulierung der Agrarmärkte und die Direktzahlungen stellen 28,9 % der insgesamt vorgesehenen Mittel für Verpflichtungen dar (siehe Kurzdarstellung 5.2.10, Tabelle I, Zeile B). Ferner schlagen die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums mit 8,8 % dieses Betrags zu Buche (siehe Kurzdarstellung 5.2.10, Tabelle I, Zeile C). So beläuft sich der für das Jahr 2020 vorgesehene Haushalt für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum auf 49 Mrd. EUR, was 34,9 % der Gesamtmittel entspricht und unter dem Anteil liegt, der der GAP zu Beginn der finanziellen Vorausschau zugewiesen wurde (40,5 % im Jahr 2014) (siehe Kurzdarstellung 5.2.10, Tabelle I, Zeile D).

Der mehrjährige Finanzrahmen für die Landwirtschaft wurde 2015 im Zuge der durch die Mitgliedstaaten beschlossenen Mittelübertragungen zwischen den beiden GAP-Säulen geändert (Durchführungsverordnung (EU) 2015/141 (ABl. L 24)). Die nachstehende Tabelle zeigt die endgültige finanzielle Ausstattung der GMO, der Direktzahlungen und der ländlichen Entwicklung im Rahmen der GAP.

GAP-HAUSHALT für den Zeitraum 2014-2020 (EU-28) Insgesamt für den Zeitraum 2014-2020 (Mrd. EUR in laufenden Preisen) %
PAC
MARKTMASSNAHMEN (GMO)
(a) Zweckgebundene Einnahmen
(b) Krisenreserve
(A) GMO INSGESAMT [(a) + (b)]
19 002
(4 704)
+3 155
17 453
 
 
 
4,3 %
DIREKTZAHLUNGEN
(c) Übertragungen zugunsten der zweiten Säule
(d) Übertragungen zugunsten der Direktzahlungen
(e) SALDO DER ÜBERTRAGUNGEN [(c) + (d)]
(b) Krisenreserve
(B) DIREKTZAHLUNGEN INSGESAMT [(e) + (b)]
298 438
(7 369)
+ 3 359
(4 010)
(3 155)
291 273
 
 
 
 
 
71,3 %
ERSTE SÄULE INSGESAMT [(A) + (B)] 308 726 75,6 %
MASSNAHMEN ZUR ENTWICKLUNG DES LÄNDLICHEN RAUMS
(e) Saldo zugunsten der zweiten Säule
(C) ZWEITE SÄULE INSGESAMT (ENTWICKLUNG DES LÄNDLICHEN RAUMS)
95 577
+ 4 010
99 587
 
 
24,4 %
GAP INSGESAMT 2014-2020 [(A) + (B) + (C)] 408 313 100 %

 

Die Kommission leitete im September 2016 eine Halbzeitüberprüfung des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 (COM(2016) 605) ein. Auch wenn die Beträge der GAP nicht betroffen sind, sieht die Überprüfung eine Reihe von Änderungen der sich auf die Landwirtschaft beziehenden Basisrechtsakte von 2013 vor (siehe Kurzdarstellung 5.2.9).

Entwicklung der Ausgaben für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums

a.Übersicht

Seit einigen Jahren nimmt der Anteil der Agrarausgaben am Haushaltsplan der EU stetig ab. Während Anfang der 1980er-Jahre noch 66 % des EU-Haushalts auf die GAP entfielen, sind es im Zeitraum 2014-2020 nur noch 37,8 % (siehe Kurzdarstellung 5.2.10, Tabelle I Zeile D). Seit 1992, als die erste bedeutende GAP-Reform durchgeführt wurde und die Direktbeihilfen rapide zunahmen, sind die realen Agrarausgaben mit Ausnahme der Jahre 1996 und 1997 (aufgrund der BSE-Krise und des Beitritts von drei neuen Mitgliedstaaten) stabil geblieben. Die Haushaltsbelastung durch die GAP ist also im Verhältnis zum Bruttonationaleinkommen (BNE) der Union gesunken und wird auch weiter sinken, und zwar von 0,54 % im Jahr 1990 auf voraussichtlich 0,34 % im Jahr 2020 (siehe Kurzdarstellung 5.2.10, Tabelle I).

b.Verteilung nach Ausgabenkategorien und Sektoren

Die Ausgaben der ersten Säule (44,9 Mrd. EUR im Jahr 2015) bestehen zu 94 % aus Direktbeihilfen für Landwirte (42,1 Mrd. EUR) (siehe Kurzdarstellung 5.2.10, Tabelle V Spalte 1 – a und b). Dem seit 1992 zu verzeichnenden bedeutenden Anstieg der Direktbeihilfen steht ein Rückgang der anderen Ausgaben der EAGFL-Abteilung „Garantie“ bzw. des EGFL gegenüber: Die Exportsubventionen sind 2015 praktisch verschwunden (212 943 EUR), und die übrigen Maßnahmen (Lagerung, Umstrukturierungsfonds für die Zuckerindustrie, Maßnahmen zur Absatzförderung und Information, Maßnahmen im Veterinär- und Pflanzenschutzbereich) belaufen sich nur noch auf 2,7 Mrd. EUR (5,9 % des Gesamthaushalts) (siehe Kurzdarstellung 5.2.4, Tabelle 1).

In der Vergangenheit erhielten die drei Bereiche Kulturpflanzen (Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen), Rindfleisch und Milchprodukte die meisten Mittel aus der EAGFL-Abteilung „Garantie“. Nach der Reform von 2003 (siehe Kurzdarstellungen 5.2.3 und 5.2.5) und der Entkopplung der Beihilfen von der Erzeugung belegen die einheitlichen Betriebsprämien bei den Ausgaben den ersten Platz (85,1 % des Gesamthaushalts des EGFL im Jahr 2015); an zweiter Stelle folgen die an die Erzeugung gebundenen Direktbeihilfen (6,7 %) (siehe Kurzdarstellung 5.2.2).

c.Verteilung nach Ländern und Betriebsart

Wie Tabelle V für das Haushaltsjahr 2015 zu entnehmen ist (siehe Kurzdarstellung 5.2.10), ist Frankreich der Hauptnutznießer der GAP (16,3 %), gefolgt von Spanien (12,9 %), Italien (11,1 %) und Deutschland (10,8 %). Beim ELER steht hingegen Rumänien an der Spitze der Empfängerländer (19,5 %), gefolgt von Polen (18,1 %) und Italien (17,7 %). Es ist anzumerken, dass die neuen Mitgliedstaaten (EU-13) im EGFL kaum zu Buche schlagen (21,0 % im Jahr 2015). Aufgrund der Priorität, die der Modernisierung der landwirtschaftlichen Strukturen und der Entwicklung des ländlichen Raums eingeräumt wird, erhalten diese Länder jedoch bereits einen bedeutenden Anteil des ELER (51,1 %).

Aus Tabelle V Spalte 2 (siehe Kurzdarstellung 5.2.10.) geht zudem hervor, wie ungleichmäßig die GAP-Direktbeihilfen auf die landwirtschaftlichen Betriebe verteilt sind: 78,8 % der Empfänger von GAP-Mitteln in der EU-28 erhielten im Jahr 2015 weniger als 5000 EUR, was insgesamt 15,7 % der EGFL-Direktbeihilfen entspricht. Nur sehr wenige Betriebe (126 330 von insgesamt 7,24 Millionen, d. h. 1,81 %) erhalten hingegen über 50 000 EUR; an sie gehen insgesamt 13,75 Mrd. EUR (32,6 % aller 2015 gezahlten Direktbeihilfen). Länder mit einem höheren Anteil an Großbetrieben (oder Unternehmen), die im Rahmen der GAP gefördert werden, sind Dänemark, Frankreich, die Tschechische Republik, das Vereinigte Königreich und die Slowakei. Dadurch wird die Legitimität der Beihilfen in den Augen der EU-Bürger in Frage gestellt.

Rolle des Europäischen Parlaments

Durch die Interinstitutionellen Vereinbarungen von 1988, 1993, 1999 und 2006 hat das Europäische Parlament ein größeres Mitspracherecht bei den obligatorischen Ausgaben erhalten. Die langen Verhandlungen über die Verordnung über den Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 mündeten Ende Juni 2013 in eine politische Einigung, die im November 2013 von beiden Teilen der Haushaltsbehörde angenommen wurde. Das Parlament konnte Änderungen an der grundsätzlichen Einigung des Europäischen Rates vom 7./8. Februar 2013 durchsetzen, da diese durch das Plenum genehmigt werden musste. Zu den durchgesetzten Änderungen zählen eine größere Flexibilität bei der Verwaltung der Rubriken, die Stärkung der Einheit des Haushalts, die sofortige Bereitstellung der gemäß dem Haushaltsplan 2013 noch auszuzahlenden Mittel durch die Staaten und die Erhöhung der der Rubrik 1 (Wettbewerbsfähigkeit) zugeteilten Mittel (Entschließungen T7-0455/2013 und T7-0456/2013). Der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung hat seinerseits im Anschluss an die letzten Triloge, die im September 2013 stattfanden, einige finanzielle Aspekte des neuen Systems für Direktzahlungen und der Politik zur ländlichen Entwicklung verbessert. Aufgrund dieser Änderungen konnte er dann am 20. November 2013 für alle Rechtsakte der neuen GAP grünes Licht geben (Entschließungen T7-0490/2013 bis T7-0494/2013). Die fünf neuen Verordnungen wurden am 20. Dezember 2013 veröffentlicht (ABl. L 347).

Albert Massot

06/2017