El poder legislativo

 
El procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo ordinario da el mismo peso al Parlamento y al Consejo en muy diversos ámbitos (por ejemplo, gobernanza económica, inmigración, energía, transporte, medio ambiente o protección del consumidor). La gran mayoría de las leyes europeas son adoptadas conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo.

 
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El procedimiento de codecisión fue introducido en 1992 por el Tratado de Maastricht; en 1999, con el Tratado de Ámsterdam, fue ampliado y ajustado para aumentar su eficacia. Con el Tratado de Lisboa que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, este procedimiento, que pasa a llamarse procedimiento legislativo ordinario, se convierte en el principal procedimiento legislativo del sistema decisorio de la UE.

 
 
Procedimiento de consulta
 

En virtud del artículo 289 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la consulta es un procedimiento legislativo especial por el que se solicita el dictamen del Parlamento sobre una propuesta legislativa antes de que el Consejo la adopte.

El Parlamento Europeo puede aprobar o rechazar la propuesta legislativa o proponer enmiendas a la misma. El Consejo no está jurídicamente obligado a seguir el dictamen emitido por el Parlamento, pero, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no puede adoptar la decisión si no dispone de dicho dictamen.

Al principio, el Tratado de Roma de 1957 otorgaba al Parlamento un papel consultivo en el proceso legislativo; la Comisión proponía la legislación y el Consejo la adoptaba.

El Acta Única Europea de 1986 y los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa ampliaron sucesivamente las prerrogativas del Parlamento Europeo, que actualmente puede colegislar en pie de igualdad con el Consejo en una amplia mayoría de ámbitos (véase el procedimiento legislativo ordinario), con lo que la consulta se ha convertido en un procedimiento legislativo especial (o incluso en un procedimiento no legislativo) empleado en un número limitado de casos.

Este procedimiento se aplica ahora a un número limitado de ámbitos legislativos, como las exenciones del mercado interior y el Derecho de competencia. Como procedimiento no legislativo, se exige también la consulta para la aprobación de acuerdos internacionales en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

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Aprobación
 

El Parlamento Europeo tiene competencias, en ciertos ámbitos legislativos, para conceder su aprobación mediante un procedimiento legislativo especial contemplado en el artículo 289, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El procedimiento de aprobación otorga al Parlamento un derecho de veto. El papel del Parlamento consiste, pues, en aprobar o rechazar la propuesta legislativa, sin presentar enmiendas, y el Consejo no puede sustraerse al dictamen del Parlamento. La aprobación se requiere también, como procedimiento no legislativo, cuando el Consejo adopta algunos acuerdos internacionales.

Conocido anteriormente como procedimiento de dictamen conforme, se introdujo con el Acta Única Europea de 1986 en dos sectores: los acuerdos de asociación y los acuerdos de adhesión a la Unión Europea. El ámbito de aplicación de este procedimiento se ha ido ampliando con las sucesivas modificaciones a los Tratados.

Como procedimiento no legislativo, suele aplicarse a la ratificación de determinados acuerdos negociados por la Unión Europea, así como, en particular, a casos de violaciones graves de los derechos fundamentales en virtud del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE), para la adhesión de nuevos Estados miembros o para establecer la forma en que se producirá la retirada de la UE.

Como procedimiento legislativo, se emplea asimismo en la adopción de nueva legislación para la lucha contra la discriminación y otorga ahora un derecho de veto al Parlamento cuando se aplica la base jurídica general subsidiaria de acuerdo con el artículo 352 del TFUE.

 
 
Otros procedimientos legislativos
 

Junto a los cuatro procedimientos legislativos principales, existen otros procedimientos establecidos en el Parlamento Europeo para ámbitos específicos de acción.

 
Procedimiento de dictamen con arreglo al artículo 140 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Unión Monetaria)

La Comisión y el Banco Central Europeo presentan informes al Consejo acerca de los avances que hayan realizado los Estados miembros acogidos a una excepción en el cumplimiento de sus obligaciones para la realización de la Unión Económica y Monetaria.

Tras el dictamen del Parlamento Europeo y a propuesta de la Comisión, el Consejo decide qué Estados miembros acogidos a una excepción reúnen las condiciones necesarias para la adopción de la moneda única en función de los criterios fijados en el apartado 1 del artículo 140 del TFUE, y pone fin a las excepciones concedidas a esos Estados miembros. En este procedimiento, el Parlamento vota conjuntamente las recomendaciones formuladas, sin que se pueda presentar ninguna enmienda.

 
Procedimientos relativos al diálogo social

La Unión tiene, entre otros objetivos, el de promover el diálogo entre los interlocutores sociales, especialmente con vistas a la conclusión de acuerdos o convenios.

De conformidad con el artículo 154 del TFUE, la Comisión tiene por cometido fomentar la consulta con los interlocutores sociales a nivel de la Unión y presentar al Parlamento las posibles orientaciones de una acción de la UE tras la consulta con los interlocutores sociales

Todo documento de la Comisión o todo acuerdo concluido entre los interlocutores sociales se someterá al examen de la comisión competente del Parlamento Europeo. Si los interlocutores sociales llegan a un acuerdo y solicitan conjuntamente su puesta en práctica mediante una decisión del Consejo sobre la base de una propuesta de la Comisión, de conformidad con el artículo 155, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la comisión competente presentará una propuesta de resolución en la que se recomendará la aprobación o el rechazo de la solicitud.

 
Procedimientos relacionados con el examen de acuerdos voluntarios

La Comisión informará al Parlamento Europeo cuando tenga intención de recurrir a acuerdos voluntarios como alternativa a la legislación. La comisión parlamentaria competente podrá elaborar un informe de propia iniciativa, de conformidad con el artículo 48. La Comisión informará al Parlamento Europeo cuando se proponga concluir un acuerdo voluntario. La comisión parlamentaria competente podrá presentar una propuesta de resolución en la que recomiende la aprobación o el rechazo de la propuesta y establezca las condiciones para ello.

  • Artículos del Reglamento 48, 85
 
Codificación

Se entiende por codificación oficial el procedimiento encaminado a derogar los actos legislativos que son objeto de la codificación y sustituirlos por un solo acto. La versión consolidada del acto incluye todas las modificaciones introducidas desde su entrada en vigor. No implica ninguna modificación material de dichos actos. La codificación permite que la legislación de la Unión Europea, sometida a frecuentes modificaciones, se haga más legible. La comisión del Parlamento competente para asuntos jurídicos examina la propuesta de codificación de la Comisión; si no existe ninguna modificación de fondo, se aplica el procedimiento simplificado para la adopción de informes previsto en el artículo 46 del Reglamento. El Parlamento toma una decisión mediante una votación única, sin enmiendas ni debate.

  • Artículos del Reglamento 46, 86
 
Disposiciones de ejecución y actos delegados

La Comisión puede adoptar, en el marco de la legislación existente, medidas de ejecución. Dichas medidas se presentan a los comités compuestos por expertos de los Estados miembros y se transmiten, para información o control, al Parlamento Europeo. A propuesta de su comisión parlamentaria competente en la materia, el Parlamento puede adoptar una resolución contraria a la medida, en la que exponga que el proyecto de medida de ejecución excede de las competencias previstas en el acto jurídico de que se trate, no es compatible con el objetivo o el contenido del acto de base, o no respeta los principios de subsidiariedad o proporcionalidad, y en la que pida a la Comisión que retire o modifique el proyecto de medidas o que presente una propuesta con arreglo al procedimiento legislativo pertinente.

Cuando un acto legislativo delegue en la Comisión la competencia de completar o modificar determinados elementos no esenciales del mismo, la comisión competente examinará cualquier proyecto de acto delegado que se transmita al Parlamento para su control y podrá presentar al Parlamento, mediante una propuesta de resolución, cualquier propuesta pertinente de acuerdo con las disposiciones del acto legislativo.

  • Artículos 87a, 88 del Reglamento
 
 
Procedimiento de iniciativa
 

La iniciativa legislativa corresponde a la Comisión. No obstante, el Tratado de Maastricht otorga al Parlamento Europeo un derecho de iniciativa legislativa, reforzado por el Tratado de Lisboa, que le permite solicitar a la Comisión que le presente una propuesta.

 
Programación anual y plurianual

Según el Tratado, la Comisión debe adoptar las iniciativas de la programación anual y plurianual. Para ello, la Comisión prepara su programa de trabajo, que representa su contribución a la programación anual y plurianual de la Unión. El Parlamento Europeo coopera ya con la Comisión a la hora de elaborar el programa de trabajo de ésta, y la Comisión debe tomar en cuenta las prioridades formuladas por el Parlamento en esa fase. Tras su adopción por la Comisión, se prevé un diálogo a tres bandas entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión para llegar a un acuerdo sobre la programación de la Unión.

Las modalidades de este proceso, junto con un calendario, figuran en el anexo XIV del Reglamento interno del PE (Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea).

El Parlamento adopta una resolución sobre la programación anual. El Presidente pide al Consejo que emita un dictamen sobre el programa de trabajo de la Comisión y sobre la resolución del Parlamento. Si una institución no puede respetar el calendario previsto, debe comunicar a las demás instituciones los motivos de su retraso y proponer un nuevo calendario.

 
Iniciativa prevista en el artículo 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Sobre la base de un informe elaborado por una de sus comisiones parlamentarias competentes y en virtud del artículo 225 del TFUE, el Parlamento puede, por mayoría de sus miembros, solicitar a la Comisión que le presente cualquier propuesta legislativa que considere oportuna. El Parlamento puede, al mismo tiempo, fijar un plazo para la presentación de dicha propuesta. Previamente, la comisión parlamentaria competente debe pedir la autorización de la Conferencia de Presidentes. La Comisión puede comprometerse a preparar una propuesta legislativa solicitada por el Parlamento Europeo, o bien negarse a hacerlo.

Todo diputado al Parlamento Europeo puede también presentar una propuesta de acto de la Unión sobre la base del derecho de iniciativa otorgado al Parlamento en virtud del artículo 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Dicha propuesta se presentará al Presidente del Parlamento, quien la remitirá para examen a la comisión competente. Esta puede decidir que la propuesta se someta al Pleno (véase más arriba).

 
Informes de propia iniciativa

Dentro del marco en el que los Tratados atribuyen un derecho de iniciativa al Parlamento Europeo, las comisiones parlamentarias pueden elaborar un informe sobre un asunto que sea de su competencia y presentar al Parlamento Europeo una propuesta de resolución al respecto. Antes de proponer ningún informe deberán solicitar la autorización de la Conferencia de Presidentes.

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¿Cómo se desarrolla el trabajo legislativo?

Dentro de una comisión parlamentaria, un diputado redacta un informe sobre una propuesta de texto legislativo presentado por la Comisión, que ostenta el monopolio de la iniciativa normativa. La comisión parlamentaria vota el informe y, si procede, lo enmienda. Cuando el texto sea reformado y votado en sesión plenaria, el Parlamento habrá establecido de esta manera su posición. El proceso se renovará una o varias veces, según el tipo de procedimiento y según se haya alcanzado o no un acuerdo con el Consejo.

Para la adopción de actos legislativos se distingue entre el procedimiento legislativo ordinario (la codecisión), que pone al Parlamento en pie de igualdad con el Consejo, y los procedimientos legislativos especiales, que se aplican únicamente en casos muy determinados en los que el Parlamento desempeña un papel meramente consultivo.

Conviene subrayar que, en efecto, para determinados asuntos (como la fiscalidad), el Parlamento Europeo sólo emite un dictamen consultivo; se habla entonces de procedimiento de consulta. En algunos casos, el Tratado prevé que la consulta sea obligatoria, puesto que el fundamento jurídico lo impone y la propuesta sólo puede adquirir fuerza de ley después de que el Parlamento emita su dictamen. En tales casos, el Consejo no está facultado para adoptar una decisión en solitario.

El Parlamento tiene un poder de iniciativa política

Puede pedir a la Comisión que presente propuestas de legislación al Consejo. Participa de manera efectiva en la elaboración de los textos legislativos, ya que examina el programa de trabajo anual de la Comisión e indica qué actos resultarían oportunos.