El Tratado de Niza y la Convención sobre el futuro de Europa

El Tratado de Niza solo pudo preparar de manera parcial a la Unión Europea para las importantes ampliaciones al este y al sur que tuvieron lugar en 2004 y en 2007. Así pues, a raíz de las preguntas planteadas en la Declaración de Laeken, la Convención sobre el futuro de Europa se esforzó por crear una nueva base jurídica para la Unión mediante el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que no fue ratificado a causa del resultado negativo de los referendos celebrados en dos Estados miembros.

El Tratado de Niza

Este Tratado, firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2003.

a.Objetivos

De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki de 1999, la Unión debía ser capaz, a partir de finales de 2002, de acoger como nuevos Estados miembros a los países candidatos que estuvieran preparados para la adhesión. Puesto que únicamente dos de los países candidatos a la adhesión superaban la media de población de los Estados miembros existentes en aquel entonces, el peso político de los Estados menos poblados se incrementaría en gran medida. El Tratado de Niza tenía, por consiguiente, el objetivo de hacer que las instituciones de la Unión fueran más eficaces y legítimas, y de preparar la Unión para la gran ampliación que se avecinaba.

b.Contexto

Ciertos problemas institucionales ya se habían abordado en las conferencias intergubernamentales (CIG) de Maastricht y de Ámsterdam (véase la ficha 1.1.3), pero no habían podido resolverse de forma satisfactoria («los restos de Ámsterdam»): el tamaño y la composición de la Comisión, la ponderación de los votos en el Consejo y la ampliación de la votación por mayoría cualificada. Sobre la base de un informe de la Presidencia finlandesa, el Consejo Europeo de Helsinki decidió a finales de 1999 que debía convocarse una CIG para abordar los «restos de Ámsterdam», así como todos los demás cambios necesarios para preparar la ampliación.

c.Contenido

La CIG se inauguró el 14 de febrero de 2000 y terminó en Niza el 10 de diciembre de 2000 con un acuerdo sobre las cuestiones institucionales mencionadas anteriormente y sobre otros puntos, a saber: una nueva distribución de los escaños del Parlamento Europeo, una cooperación reforzada más flexible, el control de los derechos y valores fundamentales en la Unión y el refuerzo del sistema judicial de la Unión.

1.Ponderación de los votos en el Consejo

Al considerar de forma conjunta el sistema de votación en el Consejo y la composición de la Comisión, así como, en parte, el reparto de los escaños en el Parlamento Europeo, en la CIG se estimó que el principal imperativo era modificar el peso relativo de los Estados miembros, asunto que ninguna otra CIG había abordado desde el Tratado de Roma.

Se plantearon dos posibles métodos de votación por mayoría cualificada: un nuevo sistema de ponderación de los votos (adaptación del sistema en vigor) o la aplicación de una doble mayoría (de votos y de población), solución —esta última— propuesta por la Comisión y apoyada por el Parlamento. La CIG escogió la primera opción. Aunque el número de votos aumentó para todos los Estados miembros, el peso de los Estados miembros más poblados disminuyó: antes suponía el 55 % de los votos y quedó reducido al 45 % a partir de la adhesión de los diez nuevos miembros, y al 44,5 % desde el 1 de enero de 2007. Por este motivo se introdujo la «red de seguridad» demográfica: un Estado miembro puede solicitar que se compruebe que la mayoría cualificada representa como mínimo al 62 % de la población total de la Unión; de lo contrario, la decisión no se adopta.

2.Comisión Europea
a.Composición

Desde 2005, la Comisión tiene un comisario por Estado miembro. El Consejo está facultado para decidir por unanimidad el número de comisarios y las disposiciones necesarias para implantar un sistema de rotación; la Comisión resultante debe reflejar el peso demográfico y la especificidad geográfica de los Estados miembros.

b.Organización interna

El Tratado de Niza faculta al presidente de la Comisión para distribuir las carteras entre los comisarios y redistribuirlas a lo largo de su mandato, así como para escoger a los vicepresidentes y fijar su número.

3.Parlamento Europeo
a.Composición

El Tratado de Ámsterdam había fijado el número máximo de diputados al Parlamento Europeo en 700. Sin embargo, en Niza, el Consejo consideró necesario, ante la perspectiva de la ampliación, revisar el número de diputados por Estado miembro. La nueva composición del Parlamento también se utilizó para compensar la nueva ponderación de los votos en el Consejo. Así, se fijó el número máximo de diputados al Parlamento Europeo en 732.

b.Competencias

El Parlamento, al igual que el Consejo, la Comisión y los Estados miembros, fue facultado para interponer recursos contra los actos del Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder.

A raíz de una propuesta de la Comisión, el artículo 191 se transformó en la base jurídica para la adopción, por el procedimiento de codecisión, de un estatuto de los partidos políticos a escala europea y de las normas relativas a su financiación.

Las competencias legislativas del Parlamento aumentaron gracias a una ligera ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión y en la medida en que su dictamen conforme pasó a ser obligatorio para el establecimiento de una cooperación reforzada en los ámbitos incluidos en la codecisión. Por otra parte, debía pedirse al Parlamento su opinión en los casos en que el Consejo se pronunciara sobre el riesgo de violación grave de los derechos fundamentales en un Estado miembro.

4.Reforma del sistema judicial
a.Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Se otorgó al Tribunal de Justicia la facultad de deliberar con diferentes composiciones: en Salas (compuestas por tres o cinco jueces), en una Gran Sala (once jueces) o en Pleno. El Consejo podía decidir por unanimidad aumentar el número de abogados generales. Aunque el Tribunal de Justicia continuó siendo competente para examinar los asuntos que le fueran remitidos como cuestión prejudicial, su estatuto le otorgaba la facultad de delegar en el Tribunal de Primera Instancia una serie de categorías de asuntos diferentes de los enumerados en el artículo 225 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE).

b.Tribunal de Primera Instancia

Las competencias del Tribunal de Primera Instancia se ampliaron para incluir determinadas categorías de cuestiones prejudiciales; el Consejo tenía la posibilidad de decidir, por unanimidad, la creación de salas jurisdiccionales. Todas estas disposiciones prácticas, en particular las competencias del Tribunal de Primera Instancia, se recogieron a partir de entonces en el texto del propio Tratado.

5.Procedimientos legislativos

Aunque un número considerable (veintisiete) de nuevas políticas y disposiciones se sometía desde entonces al régimen de votación por mayoría cualificada en el Consejo, la codecisión se amplió únicamente a algunos ámbitos menores (antiguos artículos 13, 62, 63, 65, 157, 159 y 191 del TCE); en relación con el anterior artículo 161 se requirió a partir de entonces el dictamen conforme del Parlamento.

6.Cooperación reforzada

Como en el caso del Tratado de Ámsterdam, el Tratado de Niza contenía disposiciones generales, aplicables a todos los casos de cooperación reforzada, y disposiciones específicas del pilar correspondiente. Sin embargo, mientras que el Tratado de Ámsterdam reservaba la cooperación reforzada al primer y al tercer pilar, el de Niza la extendió a los tres pilares.

El Tratado de Niza introdujo asimismo otros cambios: la remisión al Consejo Europeo ya no era posible y se definió con mayor claridad el concepto de «plazo razonable». A partir de entonces se requirió el dictamen conforme del Parlamento en todos los ámbitos en los que la cooperación reforzada se refería a una cuestión sometida al procedimiento de codecisión.

7.Protección de los derechos fundamentales

Se añadió un apartado al artículo 7 del TUE, con vistas a abordar los casos en los que, sin existir una vulneración evidente de los derechos fundamentales, existiera un «riesgo claro» de que pudiera llegar a producirse dicha violación. El Consejo, por mayoría de cuatro quintas partes de sus miembros y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, debía constatar la existencia de tal riesgo y dirigir recomendaciones adecuadas al Estado miembro en cuestión. Se proclamó una Carta de los Derechos Fundamentales no vinculante (véase la ficha 4.1.2).

d.Papel del Parlamento Europeo

Como en conferencias intergubernamentales anteriores, el Parlamento participó activamente en la preparación de la CIG del año 2000, dando su opinión sobre el mandato de la Conferencia, así como sobre los avances y los objetivos de la misma. También se pronunció sobre el contenido y el alcance jurídico de la Carta de los Derechos Fundamentales (véase la ficha 4.1.2). El Parlamento insistió sobre todo en que la próxima CIG debía realizarse con arreglo a un proceso transparente, con la participación de los diputados al Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales y de la Comisión, así como con la contribución de los ciudadanos; sus resultados se presentarían en un documento de carácter constitucional.

Convención sobre el futuro de Europa

a.Base y objetivos

De conformidad con la Declaración n.º 23 aneja al Tratado de Niza, el Consejo Europeo celebrado los días 14 y 15 de diciembre de 2001 en Laeken decidió crear una Convención que reuniese a los principales interesados en el debate sobre el futuro de la Unión Europea. Tenía como objetivo preparar de la forma más transparente posible la próxima CIG abordando los cuatro desafíos principales ligados al desarrollo futuro de la Unión: un mejor reparto de competencias, la simplificación de los instrumentos de la Unión, un mayor grado de democracia, transparencia y eficacia, y la elaboración de una Constitución para los ciudadanos europeos.

b.Organización

La Convención estuvo compuesta por un presidente (Valéry Giscard d’Estaing), dos vicepresidentes (Guiliano Amato y Jean-Luc Dehaene), quince representantes de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, treinta diputados de los Parlamentos nacionales (dos por Estado miembro), dieciséis diputados al Parlamento Europeo y dos representantes de la Comisión Europea. Los países candidatos a la adhesión también participaron en los debates en las mismas condiciones, pero sin la posibilidad de impedir un posible consenso que pudiera surgir entre los Estados miembros. La Convención contó, por lo tanto, con un total de 105 miembros.

Además del presidente y los vicepresidentes, el Praesidium incluía a nueve miembros de la Convención y a un representante invitado designado por los países candidatos a la adhesión. El Praesidium tenía la misión de dar impulso a la Convención y de proporcionarle una base de trabajo.

c.Resultados

Los trabajos de la Convención incluyeron una «fase de escucha» en la se determinaron las expectativas y necesidades de los Estados miembros y de los ciudadanos europeos; una fase de análisis de las distintas ideas presentadas; y una fase de formulación de recomendaciones basadas en el contenido esencial de los debates celebrados. A finales de 2002, los once grupos de trabajo presentaron sus conclusiones a la Convención. Durante el primer semestre de 2003, la Convención elaboró y debatió un texto que se convirtió en el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.

La parte I (principios e instituciones, 59 artículos) y la parte II (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, 54 artículos) de dicho Tratado se presentaron al Consejo Europeo de Salónica el 20 de junio de 2003. La parte III (políticas, 338 artículos) y la parte IV (disposiciones finales, 10 artículos) se presentaron a la Presidencia italiana el 18 de julio de 2003. El 18 de junio de 2004, una CIG posterior aprobó el texto, que, si bien había sido objeto de una modificación considerable, conservaba la estructura esencial del proyecto de la Convención. Sin embargo, a raíz del resultado negativo de dos referendos celebrados en Francia y los Países Bajos, no se pudo concluir con éxito el procedimiento de ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (véase la ficha 1.1.5).

d.Papel del Parlamento Europeo

La mayoría de los observadores estimaron que la influencia de los diputados al Parlamento Europeo durante los trabajos de la Convención fue decisiva. Varios aspectos, por ejemplo su experiencia en las negociaciones en un entorno internacional y el hecho de que la Convención se reuniera en edificios del Parlamento, permitieron a los diputados influir notablemente en los debates y en los resultados de la Convención. Por otra parte, contribuyeron activamente a la formación de familias políticas, compuestas por diputados al Parlamento Europeo y diputados de los Parlamentos nacionales. El Parlamento alcanzó un gran número de sus objetivos iniciales; la mayor parte de estos objetivos ha quedado consagrada en el Tratado de Lisboa.

Petr Novak

05/2018