Los ciudadanos de la Unión Europea y sus derechos

Consagrada por los Tratados (artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y artículo 9 del Tratado de la Unión Europea), la ciudadanía europea constituye la base de la formación de la identidad europea. Esta ciudadanía se diferencia de la ciudadanía de los Estados miembros, a la que complementa, fundamentalmente en que los derechos que confiere a los ciudadanos no vienen acompañados de obligaciones.

Fundamentos jurídicos

Artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

Inspirada en la libre circulación de personas prevista en el marco de los Tratados, ya en los años sesenta surgió la idea de crear una ciudadanía europea asociada a derechos y deberes precisos. Tras la labor preparatoria realizada desde mediados de los años setenta, el Tratado de la Unión Europea, adoptado en Maastricht en 1992, estableció como uno de los objetivos de la Unión «reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión». Una nueva parte del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (antiguos artículos 17 a 22) se dedicó a esta ciudadanía.

Tomando como ejemplo el concepto de ciudadanía nacional, la ciudadanía de la Unión Europea se caracteriza por un vínculo entre el ciudadano y la Unión definido por derechos, obligaciones y la participación de los ciudadanos en la vida política. De esta forma se consigue eliminar la discrepancia que se deriva del hecho de que los ciudadanos de la Unión se ven cada vez más afectados por medidas europeas en tanto que el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones, así como la participación en los procesos democráticos, se concentran casi exclusivamente en el plano nacional. Se trata de lograr que los ciudadanos se identifiquen más con la Unión Europea y que se desarrollen una opinión pública, una conciencia política y una identidad europeas.

Es necesario, asimismo, reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros/ciudadanos de la UE en las relaciones de la Unión con el resto del mundo (artículo 3 del TUE).

Resultados

a.Definición de la ciudadanía de la Unión

De conformidad con el artículo 9 del TUE y el artículo 20 del TFUE, será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro, la cual se deriva de la aplicación de las disposiciones nacionales de dicho Estado. La ciudadanía de la Unión complementa la ciudadanía nacional sin sustituirla, y está constituida por un conjunto de derechos y deberes que vienen a sumarse a los derechos y deberes vinculados a la ciudadanía de un Estado miembro.

b.Contenido de la ciudadanía (artículo 20 del TFUE)

La noción de ciudadanía de la Unión supone para todos los ciudadanos de la Unión:

  • — el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (artículo 21 del TFUE) (2.1.3);
  • — el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales (artículo 22, apartado 1, del TFUE) del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado (acerca de las normas relativas a la participación en las elecciones municipales y en las elecciones al Parlamento Europeo, véanse respectivamente la Directiva 94/80/CE, de 19 de diciembre de 1994, y la Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993) (1.3.4);
  • — el derecho a acogerse, en el territorio de un tercer país (Estado no perteneciente a la Unión Europea) en el que no está representado el Estado miembro del que sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
  • — el derecho a formular peticiones al Parlamento Europeo (artículo 24, párrafo segundo, del TFUE) y a dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo (artículo 24, párrafo tercero, del TFUE) designado por el Parlamento Europeo y facultado para tratar las reclamaciones relativas a casos de mala administración en la acción de las instituciones y órganos de la Unión; dichos procedimientos se rigen con arreglo a lo dispuesto en los artículos 227 y 228 del TFUE respectivamente (1.3.162.1.4);
  • — el derecho a dirigirse por escrito a cualquiera de las instituciones u organismos de la Unión en una de las lenguas de los Estados miembros y a recibir una contestación en esa misma lengua (artículo 24, párrafo cuarto, del TFUE);
  • — el derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a determinadas condiciones (artículo 15, apartado 3, del TFUE).

c.Ámbito de aplicación

Hasta la fecha, el contenido de la ciudadanía de la Unión, a excepción de los derechos electorales, no es esencialmente sino una sistematización de derechos ya reconocidos (en particular, la libre circulación, el derecho de residencia y el derecho de petición), aunque, ahora, estos derechos figuran, en nombre de un proyecto político, en el Derecho primario.

A diferencia de la orientación constitucionalista al uso en los Estados europeos desde la adopción en Francia, en 1789, de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la ciudadanía de la Unión no va acompañada de la garantía de los derechos fundamentales. El artículo 6 del TUE, en su versión modificada por el Tratado de Lisboa, reconoce los derechos enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y dispone que la Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de la Libertades Fundamentales, pero no precisa el estatuto jurídico de la ciudadanía de la Unión (sobre los derechos fundamentales de la Unión, 1.1.6).

Hasta el momento, la ciudadanía de la Unión no impone, pese a la fórmula que figura en el artículo 20, apartado 2, del TFUE, deberes a los ciudadanos de la Unión, lo que supone una diferencia fundamental respecto de la ciudadanía nacional.

d.Iniciativa ciudadana europea (2.1.5)

El antiguo artículo 22, párrafo segundo, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea ya ofrecía perspectivas para el desarrollo progresivo de la ciudadanía de la Unión y la mejora del estatuto jurídico, a escala europea, de los ciudadanos de la Unión. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su versión modificada por el Tratado de Lisboa, conserva las mismas disposiciones (artículo 25 del TFUE) y el artículo 11, apartado 4, del TUE, establece un nuevo derecho para los ciudadanos de la Unión, según el cual «un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados». Las condiciones de presentación y admisión de iniciativas ciudadanas de este tipo son objeto del Reglamento (UE) nº 211/2011 del Parlamento y del Consejo sobre la iniciativa ciudadana (2.1.5). El texto votado establece principalmente que:

  • — los firmantes de una iniciativa ciudadana han de proceder de, al menos, un cuarto de los Estados miembros y, para cada Estado miembro representado, se exige un número mínimo de firmantes correspondiente al número de diputados al Parlamento Europeo elegido en dicho Estado miembro multiplicado por 750;
  • — los organizadores deben ser, como mínimo, siete ciudadanos de la Unión, tener edad suficiente para poder votar en las elecciones al Parlamento Europeo y ser residentes en, al menos, siete Estados miembros diferentes; asimismo, el comité formado deberá designar a un representante y a un sustituto encargados de las relaciones con la Comisión Europea;
  • — para que una iniciativa ciudadana sea admisible se han de cumplir las siguientes condiciones: la constitución de un comité de ciudadanos y el nombramiento de personas de contacto; una propuesta que no esté manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para proponer un acto jurídico de la Unión, que no sea manifiestamente contraria a los valores de la Unión (véase el artículo 2 del TUE) y que no sea abusiva, frívola o temeraria;
  • — la Comisión Europea deberá registrar toda iniciativa ciudadana que cumpla con los criterios de admisibilidad establecidos en un plazo de dos meses a partir de su recepción.

Se prevé que, tras la recepción de una iniciativa ciudadana, la Comisión la publique en su sitio web, reciba a los organizadores para que expliquen las cuestiones que plantean y, en un plazo de tres meses, presente sus conclusiones de carácter jurídico y político.

A fin de facilitar y aclarar el procedimiento, el texto del Reglamento incluye también un formulario de declaración de apoyo (con los datos requeridos para su verificación por los Estados miembros) y define los procedimientos y condiciones para la recogida de dichos formularios. Los organizadores deben cumplir con las obligaciones que garantizan la protección de los datos de carácter personal y serán también responsables de los posibles daños que causen con motivo de la organización de una iniciativa ciudadana y sancionados en caso de violación del Reglamento.

Papel del Parlamento Europeo

Al elegir a los diputados al Parlamento Europeo mediante sufragio directo, los ciudadanos de la Unión ejercen uno de sus derechos esenciales en la UE: la participación democrática en el proceso europeo de toma de decisiones políticas. El Parlamento Europeo siempre ha solicitado, en relación con las modalidades de elección de sus miembros, el establecimiento de un sistema electoral uniforme en todos los Estados miembros. El artículo 223 del TFUE establece que el Parlamento Europeo elaborará un proyecto en ese sentido («las disposiciones necesarias para hacer posible la elección de sus miembros por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros»). El Consejo establecerá a continuación las disposiciones necesarias (por unanimidad y previa aprobación de la mayoría de los miembros que componen el Parlamento Europeo), que entrarán en vigor una vez que hayan sido aprobadas por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales (1.3.4).

Desde sus comienzos, el Parlamento Europeo ha deseado que el concepto de ciudadanía de la Unión esté asociado a derechos amplios. Además, ha abogado por que la Unión defina la ciudadanía de la Unión de forma autónoma, de manera que los ciudadanos de la UE se beneficien de un estatuto específico. Asimismo, solicitó muy pronto que los derechos humanos y los derechos fundamentales se incluyeran en el Derecho primario y que los ciudadanos de la Unión pudiesen recurrir al Tribunal de Justicia en caso de violación de dichos derechos por parte de las instituciones de la Unión o de un Estado miembro (Resolución de 21 de noviembre de 1991).

En el marco de las negociaciones del Tratado de Ámsterdam, el Parlamento Europeo reclamó de nuevo que se ampliasen los derechos vinculados a la ciudadanía de la UE y criticó que con el Tratado de Ámsterdam no se realizara ningún progreso significativo en cuanto al contenido de la ciudadanía de la Unión, ni en lo referente a los derechos individuales ni a los colectivos. Procede señalar, no obstante, que, desde el Tratado de Ámsterdam, se aplica el procedimiento de codecisión a las medidas destinadas a facilitar el ejercicio de los derechos vinculados a la ciudadanía de la Unión (artículo 18, apartado 2, del TFUE).

De acuerdo con las exigencias del Parlamento Europeo, el TFUE (artículo 263, párrafo cuarto) establece que toda persona física o jurídica podrá interponer recurso contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.

En lo que respecta al derecho de acceso a los documentos, el Parlamento Europeo aprobó, el 17 de diciembre de 2009, una Resolución sobre las mejoras necesarias en relación con el marco jurídico de acceso a los documentos a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en la que insiste especialmente en la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 1049/2001 a todas las instituciones u órganos no cubiertos en su redacción original.

Por lo que respecta a la iniciativa ciudadana, tres meses después de la presentación de una iniciativa que haya recibido el número necesario de declaraciones de apoyo, los representantes de la Comisión se reúnen con los organizadores para que estos puedan explicar en detalle las cuestiones que plantea la iniciativa, y los organizadores también tienen la posibilidad de presentar su iniciativa en una audiencia pública en el Parlamento Europeo (Reglamento (UE) nº 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana).

Udo Bux

05/2016