La libre circulación de personas

El derecho de las personas a circular y residir libremente dentro de la Unión Europea constituye la piedra angular de la ciudadanía de la Unión que creó el Tratado de Maastricht de 1992. No obstante, su aplicación práctica en el Derecho de la Unión no ha resultado fácil. En un primer momento supuso la supresión gradual de las fronteras interiores, inicialmente entre un pequeño grupo de Estados miembros, conforme a los acuerdos de Schengen. Hoy en día, las normas que rigen la libre circulación de personas se recogen principalmente en la Directiva 2004/38/CE, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, aunque subsisten importantes obstáculos a su aplicación.

Fundamento jurídico

Artículo 3, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea (TUE); artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE); y títulos IV y V del TFUE.

Objetivos

El concepto de la libre circulación de personas ha ido evolucionando desde su creación. Las primeras disposiciones en la materia, que se encontraban en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 1957 (1.1.1, 3.1.3 y 3.1.4), se referían únicamente a la libre circulación de trabajadores y a la libertad de establecimiento, es decir, a las personas en cuanto empleados o prestadores de servicios. El Tratado de Maastricht[1] introdujo el concepto de ciudadanía de la Unión Europea[2]. Todos los nacionales de un Estado miembro son automáticamente ciudadanos de la Unión. La ciudadanía de la UE es la que sustenta el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. El Tratado de Lisboa confirmó este derecho, que también se incluye en las disposiciones generales sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia.

Resultados

a.Espacio Schengen

El hito fundamental en la creación de un mercado interior con libre circulación de personas fue la celebración de los dos acuerdos de Schengen: el Acuerdo de Schengen propiamente dicho, de 14 de junio de 1985, y el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, que se firmó el 19 de junio de 1990 y entró en vigor el 26 de marzo de 1995. Inicialmente, el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen (firmado únicamente por Alemania, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos) se inscribía en el marco de la cooperación intergubernamental en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior. Un protocolo anejo al Tratado de Ámsterdam dispuso la transferencia del «acervo de Schengen» (5.12.4) a los Tratados. En la actualidad, con arreglo al Tratado de Lisboa, está sujeto a control parlamentario y judicial. Como la mayor parte de las normas de Schengen ya forman parte del acervo de la Unión, desde la ampliación de la Unión Europea del 1 de mayo de 2004, los Estados que se adhieren no pueden optar por acogerse a la cláusula de exclusión (artículo 8 del Protocolo de Schengen).

1.Países participantes

Actualmente 26 países participan plenamente en el sistema Schengen: 22 Estados miembros de la Unión Europea más Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein (en régimen de países asociados). Irlanda y el Reino Unido no son partes del Convenio, pero pueden optar por la aplicación de determinadas disposiciones del acervo de Schengen. Dinamarca, que forma parte de Schengen, puede optar por quedar excluida de cualquier nueva medida en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior, incluidas las relativas a Schengen, aunque está vinculada por determinadas medidas de la política común de visados. Bulgaria, Rumanía y Chipre se han de integrar en Schengen, aunque existen retrasos por diversos motivos. Croacia inició el procedimiento de solicitud de adhesión al espacio Schengen el 1 de julio de 2015.

2.Alcance

Entre los logros relacionados con el espacio Schengen se cuentan:

a.la supresión de los controles en las fronteras interiores para todas las personas;
b.la adopción de medidas de refuerzo y armonización de los controles en las fronteras exteriores: todos los ciudadanos de la Unión pueden acceder al espacio Schengen mediante la mera exhibición de un documento de identidad o pasaporte (5.12.4);
c.la política común de visados para estancias de corta duración: los nacionales de terceros países incluidos en la lista común de países no miembros cuyos ciudadanos necesitan un visado de entrada (véase el anexo II del Reglamento (CE) no 539/2001 del Consejo) pueden obtener un único visado válido para todo el espacio Schengen;
d.la cooperación policial y judicial: las fuerzas de policía colaboran entre sí para descubrir e impedir delitos y tienen derecho a adentrarse en el territorio de un Estado Schengen limítrofe para perseguir a delincuentes fugitivos; también se ha agilizado el sistema de extradición y el reconocimiento de resoluciones penales (5.12.6. y 5.12.7.);
e.el establecimiento y desarrollo del Sistema de Información Schengen (SIS) (5.12.4).
3.Retos

Aunque se suele considerar que el espacio Schengen es uno de los principales logros de la Unión Europea, recientemente ha sufrido tensiones considerables a causa de la llegada a la UE de refugiados y migrantes en un número sin precedentes. La cantidad de recién llegados ha llevado a varios Estados miembros a reintroducir temporalmente controles en las fronteras interiores de Schengen en los últimos meses, según lo previsto en el Código de fronteras Schengen[3]. Otro reto que se le plantea al espacio Schengen, donde no se requiere pasaporte para viajar, es el del agravamiento de la amenaza terrorista. Así, los atentados perpetrados en París en noviembre de 2015 pusieron de manifiesto la facilidad con que personas sospechosas e incluso acusadas de terrorismo habían entrado y se habían desplazado en el espacio Schengen. Los retos presentes han servido para subrayar el vínculo indisociable entre una rigurosa gestión de las fronteras exteriores y la libre circulación dentro ellas y han llevado a la Comisión a presentar propuestas para reforzar los controles de seguridad de las personas que entran en el espacio Schengen y para mejorar la gestión de las fronteras exteriores (5.12.4 y 5.12.7).

b.Libre circulación de los ciudadanos de la UE y de los miembros de sus familias

1.Primeros pasos

A fin de transformar la Comunidad en un auténtico espacio de libertad y movilidad para todos sus ciudadanos, en 1990 se adoptaron las siguientes directivas para que se pudiera conceder el derecho de residencia a personas que no fueran trabajadores: Directiva 90/365/CEE del Consejo relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, Directiva 90/366/CEE del Consejo relativa al derecho de residencia de los estudiantes, y Directiva 90/364/CEE del Consejo relativa al derecho de residencia (para los nacionales de los Estados miembros que no disfruten de dicho derecho en virtud de otras disposiciones del Derecho comunitario, así como para los miembros de sus familias).

2.Directiva 2004/38/CE

Al objeto de incorporar la extensa jurisprudencia en materia de libre circulación de personas, en 2004 se adoptó una nueva directiva de carácter global: la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. La nueva Directiva derogó varias directivas anteriores, incluidas las tres mencionadas anteriormente, y reunió las disposiciones dispersas en diferentes actos legislativos y las contribuciones de la jurisprudencia. Con ella se pretende alentar a los ciudadanos de la Unión Europea a ejercer su derecho a la libre circulación y residencia en los Estados miembros, reducir al máximo la burocracia y definir mejor la situación de los miembros de las familias, así como limitar los supuestos en que se puede denegar la entrada o poner fin al derecho de residencia. En virtud de la Directiva 2004/38/CE, se consideran miembros de la familia a: el cónyuge; la pareja registrada, si la legislación del Estado miembro de acogida equipara la relación de pareja registrada al matrimonio[4]; los descendientes directos menores de 21 años o a cargo, incluidos los del cónyuge o de la pareja registrada; y los ascendientes directos a cargo, incluidos los del cónyuge o la pareja registrada.

a.Derechos y obligaciones:
  • Para estancias inferiores a tres meses: el único requisito aplicable a los ciudadanos de la Unión es la posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos. El Estado miembro de acogida puede pedir a los interesados que dejen constancia de su presencia en el país en un plazo de tiempo razonable y no discriminatorio.
  • Para estancias superiores a tres meses: el derecho de residencia está sujeto a determinadas condiciones: el ciudadano de la UE y los miembros de su familia, si no trabajan, deben disponer de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad de manera que no representen una carga para los servicios sociales del Estado miembro de acogida durante su estancia. Aunque los ciudadanos de la Unión no necesiten permiso de residencia, los Estados miembros pueden solicitarles que se registren ante las autoridades. Los familiares de ciudadanos de la Unión que no sean nacionales de un Estado miembro deben solicitar un permiso de residencia, válido para la duración de su estancia o para un período de cinco años.
  • Derecho de residencia permanente: la Directiva otorga a los ciudadanos de la Unión el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida después de haber residido en él legalmente durante un periodo ininterrumpido de cinco años, siempre que no se haya dictado ninguna decisión de expulsión contra ellos. Este derecho de residencia permanente ya no se encuentra sujeto a ninguna condición. La misma norma se aplica a los miembros de la familia que no son ciudadanos de un Estado miembro y que han residido durante cinco años con un ciudadano de la Unión. El derecho de residencia permanente únicamente se pierde en caso de ausencia del Estado miembro de acogida durante un periodo superior a dos años consecutivos.
  • Limitación del derecho de entrada y residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública: los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias pueden ser expulsados del Estado miembro de acogida por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Bajo ningún concepto se podrá adoptar una decisión de expulsión por motivos económicos. Las medidas que afecten a la libertad de circulación y de residencia deben cumplir con el principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del individuo al que se apliquen. Dicha conducta deberá representar una amenaza real y suficientemente grave para los intereses fundamentales del Estado. La existencia de condenas penales previas no justifica de forma automática la expulsión. La mera caducidad del documento de identidad utilizado por la persona en cuestión al entrar en el Estado tampoco constituye motivo suficiente para su expulsión. Si un ciudadano de la Unión Europea ha residido en el país de acogida durante diez años o si es menor de edad, solo podrá adoptarse una decisión de expulsión contra él en circunstancias excepcionales, por motivos imperiosos de seguridad pública. En ningún caso se podrá denegar de por vida la entrada en el territorio y las personas objeto de una prohibición de entrada pueden solicitar una revisión al cabo de tres años. También pueden recurrir ante los tribunales, así como, si procede, presentar un recurso administrativo en el Estado miembro de acogida.

Por último, la Directiva permite a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por la Directiva en caso de abuso de derecho o de fraude, como los matrimonios de conveniencia.

b.Aplicación de la Directiva 2004/38/CE

La Directiva ha sido objeto de numerosos problemas y controversias, y se han constatado graves deficiencias en su aplicación y la persistencia de obstáculos a la libre circulación. Tenía que haberse transpuesto en las correspondientes legislaciones nacionales y aplicarse en todos los Estados miembros a partir del 30 de abril de 2006. El 10 de diciembre de 2008, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo un informe sobre la aplicación de la Directiva, en el que se señalaban una serie de importantes problemas en las disposiciones de transposición[5] y, en 2009, la Comisión publicó una comunicación con orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva[6]. Desde entonces, la Comisión ha iniciado procedimientos por incumplimiento contra varios Estados miembros por transposición incorrecta o incompleta de la Directiva, pero subsisten los problemas, como demuestra, por ejemplo, el gran número de peticiones presentadas al Parlamento Europeo en la materia y la considerable cantidad de asuntos pendientes ante el Tribunal de Justicia que tratan de arrojar luz sobre algunas de las zonas grises de la Directiva. Sin embargo, no solo son los obstáculos a la libre circulación los que han suscitado controversias, sino también la percepción de que hay ciudadanos de la UE que abusan de las normas sobre libre circulación con fines de «turismo de prestaciones sociales». Aunque toda la información disponible indica que el número de migrantes que acceden a la seguridad social en otro Estado miembro distinto del suyo es muy reducido, esta cuestión tiene una gran carga política y ha llevado a algunos Estados miembros a pedir una reforma de la Directiva de 2004 o de los propios Tratados.

c.Periodo transitorio para los trabajadores de los nuevos Estados miembros de la UE

El Tratado de Adhesión firmado el 16 de abril de 2003 permitió a los «antiguos» 15 Estados miembros de la UE aplicar «disposiciones transitorias» a los ciudadanos de los Estados miembros que se adhirieron a la Unión en 2004, pudiendo mantener determinadas restricciones a la libre circulación de los ciudadanos de los «nuevos» Estados miembros durante un periodo de hasta siete años a partir de la fecha de adhesión. En el caso de Bulgaria y Rumanía, este período iba del 1 de enero de 2007 al 1 de enero de 2014, y en el de Croacia, está vigente desde el 1 de julio de 2013.

d.Nacionales de terceros países

Para obtener más información sobre las disposiciones aplicables a los nacionales de terceros países que no sean miembros de la familia de un ciudadano de la UE, véase la ficha 5.12.3.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento lleva mucho tiempo luchando denodadamente para defender el derecho a la libre circulación, al que considera un principio esencial de la Unión Europea. En su Resolución, de 16 de enero de 2014, sobre el respeto del derecho fundamental a la libre circulación en la UE[7], el Parlamento pide a los Estados miembros que cumplan las disposiciones del Tratado relativas a las normas de la UE sobre la libertad de circulación y que garanticen el respeto del principio de igualdad y el derecho fundamental a la libre circulación respecto de todos los Estados miembros. En respuesta al actual debate sobre el turismo de prestaciones sociales, se opone con firmeza a los llamamientos de algunos dirigentes europeos a favor de cambios y restricciones a la libre circulación de ciudadanos con ocasión de la expiración, el 1 de enero de 2014, de la normativa transitoria sobre la libre circulación de los trabajadores de Bulgaria y Rumanía. El Parlamento también rechaza cualquier propuesta de limitar el número de migrantes de la UE por ser contrario al principio de libertad de circulación de las personas consagrado en el Tratado de la UE. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que garanticen el estricto cumplimiento de la legislación de la Unión de modo que todos los trabajadores de la UE reciban el mismo trato y no sean discriminados en el acceso al empleo, las condiciones de trabajo y empleo, la remuneración, el despido y las ventajas sociales y fiscales. Por último, recuerda a los Estados miembros que es responsabilidad suya luchar contra los abusos de los sistemas de asistencia social, con independencia de que sean cometidos por sus propios nacionales o por otros ciudadanos de la UE.

En relación con la presión sufrida por el espacio Schengen debido a la llegada masiva de refugiados y migrantes durante 2015, el Parlamento reiteró, en su Resolución, de 10 de septiembre de 2015, sobre migración y refugiados, «su compromiso con la apertura de las fronteras dentro del espacio Schengen, al tiempo que se garantiza una gestión eficaz de las fronteras exteriores», y subrayó que «la libre circulación de personas en el espacio Schengen ha sido uno de los mayores logros de la integración europea».

[1]Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.

[2]Véase la segunda parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, titulada «No discriminación y ciudadanía de la Unión».

[3]Véase el Reglamento (CE) no 562/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen).

[4]Se incluye a las parejas registradas o matrimonios del mismo sexo, si la legislación del Estado miembro de acogida equipara la relación de pareja registrada homosexual o el matrimonio homosexual al matrimonio.

[5] COM(2008) 0840.

[6] COM(2009) 0313.

[7]Textos aprobados, P7_TA(2014)0037.

Darren Neville

02/2016