Libre circulación de mercancías

La libre circulación de mercancías, la primera de las cuatro libertades fundamentales del mercado interior, se basa en la eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas, así como en la prohibición de las medidas de efecto equivalente. Para completar la realización del mercado interior, a ello se sumaron el principio de reconocimiento mutuo, la eliminación de las barreras físicas y técnicas y el fomento de la normalización. La adopción de un nuevo marco legislativo en 2008 reforzó notablemente las normas de comercialización de productos, la libre circulación de mercancías, el sistema de vigilancia del mercado de la Unión y el marcado CE. Además, se consolidó el principio de reconocimiento mutuo, pues ahora se aplica a un amplio abanico de productos que no están sujetos a la armonización de la Unión Europea.

Fundamentos jurídicos

Artículos 26 y 28 a 37 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

El derecho a la libre circulación de los productos originarios de los Estados miembros y los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros constituye uno de los principios fundamentales del Tratado (artículo 28 del TFUE). Inicialmente, la libre circulación de mercancías se concibió en el marco de una unión aduanera entre los Estados miembros con supresión de los derechos de aduana, las restricciones cuantitativas al comercio y las medidas de efecto equivalente, por una parte, y el establecimiento de un arancel aduanero común para la Comunidad, por otra. Posteriormente, se hizo hincapié en la eliminación de todos los obstáculos que todavía dificultaban la libre circulación con vistas a la realización del mercado interior, definido como un espacio sin fronteras interiores en el que las mercancías circulan con la misma libertad que en un mercado nacional.

Resultados

La eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas (contingentes) entre los Estados miembros se completó el 1 de julio de 1968, es decir, un año y medio antes de lo previsto. Los objetivos complementarios —la prohibición de las medidas de efecto equivalente y la armonización de las correspondientes legislaciones nacionales— no pudieron alcanzarse en ese plazo. Tales objetivos pasaron a ser el eje central de un esfuerzo permanente en pos de la libre circulación de mercancías.

a.Prohibición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana: artículo 28, apartado 1, y artículo 30 del TFUE

En ausencia de una definición en el Tratado, este concepto ha tenido que ser definido por la jurisprudencia. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera como exacción de efecto equivalente, cualquiera que sea su denominación y su técnica, un derecho «que al gravar específicamente un producto importado de un país miembro, con exclusión del producto nacional similar, tiene como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia sobre la libre circulación de los productos que un derecho de aduana», independientemente de su naturaleza o de su forma (asuntos acumulados 2/62 y 3/62, de 14 de diciembre de 1962, y asunto 232/78, de 25 de septiembre de 1979).

b.Prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas: artículos 34 y 35 del TFUE

En su sentencia Dassonville, el Tribunal de Justicia aclaró que toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario debe considerarse como una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas (asunto 8/74, de 11 de julio de 1974, y asunto C-320/03, de 15 de noviembre de 2005, apartados 63 a 67). El Tribunal desarrolló esta jurisprudencia en su sentencia «Cassis de Dijon» (asunto 120/78, de 20 de febrero de 1979) al establecer el principio de que todo producto legalmente fabricado y comercializado en un Estado miembro de conformidad con sus normas leales y tradicionales, así como siguiendo los procedimientos de fabricación de dicho país, debe ser admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro. Este fue el razonamiento de base que impulsó el debate sobre la definición del principio de reconocimiento mutuo, también en ausencia de armonización. Por consiguiente, los Estados miembros, aun cuando no existan medidas europeas de armonización (legislación secundaria de la UE), están obligados a permitir la libre circulación y comercialización en sus mercados de los productos legalmente producidos y comercializados en otro Estado miembro.

Cabe observar que el ámbito de aplicación del artículo 34 del TFUE está limitado por la jurisprudencia resultante del asunto Keck, que establece que determinados acuerdos de venta se encuentran fuera de su ámbito de aplicación siempre que no sean discriminatorios (es decir, se aplican a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional y afectan del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros) (asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, de 24 de noviembre de 1993).

c.Excepciones a la prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas

El artículo 36 del TFUE permite a los Estados miembros adoptar medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas cuando estén justificadas por un interés general no económico: moralidad pública, orden público o seguridad pública. Tal excepción al principio general debe interpretarse de forma estricta y las medidas nacionales no pueden constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. Una excepción ya no está justificada cuando se ha adoptado un acto legislativo de la UE en el mismo ámbito y dicho acto no contempla tal excepción. Además, las medidas deben tener un efecto directo sobre el interés general que se trata de proteger y no exceder del nivel necesario (principio de proporcionalidad).

Por añadidura, el Tribunal de Justicia ha reconocido en su jurisprudencia (asunto «Cassis de Dijon») que los Estados miembros pueden establecer excepciones a la prohibición de las medidas de efecto equivalente sobre la base de exigencias imperativas (relativas, entre otras cosas, a la eficacia de los controles fiscales, la lealtad de las transacciones comerciales, la protección de los consumidores y la protección del medio ambiente). Los Estados miembros han de notificar las medidas nacionales de excepción a la Comisión. En virtud de los artículos 114 y 117 del TFUE, la Decisión nº 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, y el Reglamento (CE) nº 2679/98 del Consejo, de 7 de diciembre de 1998, se establecieron procedimientos de información mutua y un mecanismo de vigilancia a fin de facilitar la supervisión de dichas medidas nacionales de excepción. Todo ello se formalizó aún más en el Reglamento (CE) nº 764/2008 sobre reconocimiento mutuo, adoptado en 2008 como parte del llamado «nuevo marco legislativo».

d.Armonización de las legislaciones nacionales

Desde finales de la década de 1970, se han hecho considerables esfuerzos para armonizar las legislaciones nacionales. La adopción de actos legislativos de armonización ha permitido suprimir los obstáculos creados por las disposiciones nacionales al declararlas inaplicables, así como establecer normas comunes destinadas a garantizar tanto la libre circulación de mercancías y productos como el respeto de los demás objetivos de los Tratados, en materia de medio ambiente, protección del consumidor, competencia, etc.

El proceso de armonización fue facilitado por la introducción del principio de la mayoría cualificada, aplicable a la mayor parte de las directivas relativas al establecimiento del mercado único (artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en su versión modificada por el Tratado de Maastricht), así como por la adopción de un nuevo enfoque propuesto en el Libro Blanco de la Comisión de junio de 1985 para evitar la onerosa y detallada armonización. En este nuevo enfoque, basado en la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1985 (y confirmado en la Resolución del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, y la Decisión del Consejo 93/465/CEE), el principio rector es el reconocimiento mutuo de las normas nacionales. La armonización debe limitarse a los requisitos esenciales y solo se justifica cuando las normas nacionales no pueden considerarse equivalentes y crean restricciones. Las directivas adoptadas siguiendo este nuevo enfoque tienen el doble propósito de garantizar la libre circulación de mercancías a través de la armonización técnica de sectores enteros y un elevado nivel de protección de los objetivos de interés público que recoge el artículo 114, apartado 3, del TFUE (por ejemplo, los juguetes, los materiales de construcción, las máquinas, los aparatos de gas y los equipos terminales de telecomunicación).

e.Realización del mercado interior

El establecimiento del mercado único requería la supresión de todos los obstáculos que aún impedían la libre circulación. El Libro Blanco de la Comisión de junio de 1985 enumeró las barreras físicas y técnicas que habían de eliminarse, así como las medidas que debía adoptar la Comunidad para ello. La mayoría de estas medidas ya se han adoptado. No obstante, el mercado único exige todavía reformas sustanciales si quiere afrontar con éxito los desafíos del progreso tecnológico, factor clave en la mejora de la competitividad de la Unión en el mercado mundial.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento ha respaldado la realización del mercado interior y siempre ha apoyado, en particular, el «nuevo enfoque» de la libre circulación de mercancías, aclarando su definición en un informe de 1987. Ha realizado asimismo una importante contribución legislativa a las directivas de armonización. El Parlamento contribuyó notablemente a la elaboración del nuevo marco legislativo adoptado en 2008. En sus negociaciones con el Consejo, el Parlamento se centró en las siguientes cuestiones: aumentar el grado de responsabilidad de todos los agentes económicos implicados a la hora de garantizar la seguridad de los productos comercializados en el mercado y su conformidad con los requisitos pertinentes y potenciar el marcado CE dándolo a conocer en mayor medida entre los consumidores. El Parlamento prosigue su labor en este ámbito con el denominado «paquete de adaptación» compuesto por nueve directivas relativas a diferentes productos, entre los que se incluyen los ascensores, los artículos pirotécnicos y los explosivos.

En su Resolución de 8 de marzo de 2011[1], el Parlamento pide a la Comisión que establezca un solo sistema de vigilancia del mercado para todos los productos (armonizados y no armonizados) basándose en un acto legislativo único que cubra tanto la Directiva relativa a la seguridad general de los productos como el Reglamento (CE) nº 765/2008 sobre vigilancia del mercado, pues ello permitiría alcanzar un nivel elevado de seguridad de los productos y de vigilancia del mercado, así como aclarar el fundamento jurídico. El 13 de febrero de 2013, a petición del Parlamento, la Comisión presentó un paquete de medidas sobre la seguridad de los productos y la vigilancia del mercado destinado a mejorar los sistemas de vigilancia del mercado de los Estados miembros. Este paquete consiste en nuevas normas de conformidad en el mercado interior de los productos, que permitirán a las autoridades nacionales de vigilancia del mercado garantizar la aplicación de la ley y mejorar los medios de protección del consumidor, así como ampliar su alcance. En particular, las autoridades podrán hacer un mejor seguimiento de los productos no seguros, al tiempo que se simplifican las normas relativas a la seguridad de los productos de consumo fusionándolas en un único acto legislativo.

Los tres elementos más relevantes de este paquete de medidas son:

  1. una propuesta de un nuevo Reglamento relativo a la seguridad de los productos de consumo;
  2. una propuesta de un Reglamento único relativo a la vigilancia del mercado de los productos, en el que se fusionan y simplifican los diferentes actos legislativos existentes;
  3. un plan de acción plurianual para la vigilancia de los productos compuesto por veinte acciones individuales que la Comisión ha de llevar a cabo a lo largo de los próximos tres años.

Junto con el principio de reconocimiento mutuo, la normalización desempeña un papel central en el correcto funcionamiento del mercado interior. La armonización de las normas europeas contribuye a garantizar la libre circulación de mercancías en el mercado interior y permite mejorar la competitividad de las empresas de la Unión. Estas normas ayudan a proteger la salud y la seguridad de los consumidores europeos y contribuyen asimismo a la protección del medio ambiente. A fin de reforzar el contenido de la reforma en materia de normalización, el Parlamento aprobó el 21 de octubre de 2010[2] una Resolución en la que pedía que se mantuvieran los muchos elementos positivos del sistema europeo de normalización, mejorándolo y logrando el justo equilibrio entre las dimensiones europea, nacional e internacional. Por otra parte, el Parlamento consideró que la inclusión del principio de «representación apropiada» es vital, pues la incorporación adecuada de las posiciones de todas las partes interesadas es de la máxima importancia siempre que el interés público se vea afectado, en particular en lo referente a la elaboración de normas destinadas a apoyar las políticas y la legislación de la Unión.

El 25 de octubre de 2012 se adoptó el Reglamento (UE) nº 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la normalización europea, con vistas a modernizar y mejorar el mecanismo de elaboración de normas europeas.

La séptima legislatura concluyó la revisión legislativa de nueve directivas del paquete de adaptación, en ámbitos tales como material de baja tensión, compatibilidad electromagnética, instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático, instrumentos de medida, explosivos con fines civiles, aparatos y sistemas de protección para uso en atmósferas potencialmente explosivas, artículos pirotécnicos y recipientes a presión simples, además de directivas sobre equipos a presión y equipos radioeléctricos. Por otra parte, el Parlamento también concluyó el trabajo legislativo en relación con: el reglamento por el que se establecen condiciones armonizadas para la comercialización de los productos de construcción; el etiquetado y marcado de la composición en fibras de los productos textiles; la seguridad y la eficacia medioambiental de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos; y la directiva relativa a las embarcaciones de recreo y a las motos acuáticas (que mejora la seguridad gracias a una mejor categorización de las motos acuáticas). La octava legislatura continúa esta labor con su trabajo sobre los reglamentos relativos a las instalaciones de transporte por cable, los aparatos de gas, los productos sanitarios y los equipos de protección individual.

Asimismo, el Parlamento aboga por reforzar la cooperación entre las autoridades europeas y nacionales para mejorar la calidad de la legislación de la Unión y determinar aquella que ha de ser objeto de simplificación o codificación, en aras de una mejor reglamentación, una rápida transposición y una correcta aplicación. El Parlamento también invita a las otras instituciones a apoyar, siempre que sea posible, la corregulación y los acuerdos voluntarios, de conformidad con el principio de «legislar mejor».

[1]DO C 199 E de 7.7.2012, p. 1.

[2]DO C 70 E de 8.3.2012, p. 56.

Mariusz Maciejewski

05/2016