La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

La Carta de los Derechos Fundamentales enumera los derechos básicos que la Unión ha de respetar, así como los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión. Se trata de un instrumento jurídicamente vinculante, elaborado para reconocer formalmente y dar visibilidad al papel que desempeñan los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión.

Estatuto jurídico

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclamaron solemnemente la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en Niza en el año 2000. Tras ser revisada, fue proclamada de nuevo en 2007. No obstante, su proclamación solemne no confirió a la Carta un carácter jurídicamente vinculante. La Carta tiene efecto directo únicamente tras la aprobación del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009. Según el artículo 6, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea (TUE), «la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea […], la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados». Por consiguiente, la Carta forma parte del Derecho primario de la Unión y, como tal, sirve de parámetro de referencia a la hora de examinar la validez del Derecho derivado y de las medidas nacionales.

Antecedentes

Las Comunidades Europeas (hoy Unión Europea) se crearon en un principio como una organización internacional con un ámbito de acción esencialmente económico. Por ello, no se consideró necesario establecer normas relativas al respeto de los derechos fundamentales. Durante mucho tiempo los Tratados de la Unión no mencionaban dichos derechos y tan solo contenían una referencia al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH).

Sin embargo, una vez que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) afirmó los principios de efecto directo (1.2.1) y de primacía del Derecho europeo, algunos tribunales nacionales empezaron a mostrar su preocupación por los efectos que dicha jurisprudencia podría tener sobre la protección de los valores constitucionales. Si el Derecho europeo había de prevalecer incluso sobre el Derecho constitucional nacional, el primero podría llegar a violar los derechos fundamentales nacionales. Como respuesta a esta situación, los tribunales constitucionales alemán e italiano emitieron, en 1974, sendas sentencias en las que afirmaban estar facultados para revisar el Derecho europeo con vistas a garantizar su coherencia con los derechos constitucionales [Solange I; Frontini]. Con el tiempo, el TJUE también ha contribuido, mediante su jurisprudencia, al desarrollo y el respeto de los derechos fundamentales, al afirmar que los Tratados también protegen los derechos fundamentales que resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario [Stauder/Ciudad de Ulm, C-29/69; sentencia del asunto C-11/70].

Por ello, desde la creación de las Comunidades hasta los primeros decenios de la Unión, la protección de los derechos fundamentales correspondía al Tribunal de Justicia. Sin embargo, se presentaron dos propuestas, en repetidas ocasiones, con el objetivo de abordar esta laguna legislativa, es decir, la ausencia de un catálogo explícito y escrito de derechos fundamentales.

a.La primera abogaba por la adhesión de la Comunidad Europea al CEDH, instrumento regional ya existente destinado a la protección de los derechos humanos, cuya correcta aplicación por los Estados parte es supervisada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Este Convenio, adoptado en el marco del Consejo de Europa en 1950 y completado por varios protocolos, constituye un texto esencial en materia de derechos fundamentales. Se divide en dos partes: una sección sobre derechos y libertades que comprende 17 artículos, y una en la que se describen los procedimientos operativos y las competencias del TEDH, con sede en Estrasburgo. La Unión como tal no es parte del CEDH, pero sí lo son todos sus Estados miembros. En el artículo 6, apartado 2, del TUE se exige que la Unión se incorpore al CEDH, lo que comporta el sometimiento de la Unión —como ocurre actualmente con sus Estados miembros—, en materia de respeto de los derechos fundamentales, al control de una jurisdicción ajena a la Unión: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En particular, esta adhesión permitirá a los ciudadanos de la Unión, pero también a los ciudadanos de terceros países presentes en su territorio, recurrir directamente ante dicho Tribunal, sobre la base de las disposiciones del CEDH, los actos jurídicos adoptados por la Unión, en las mismas condiciones que los actos jurídicos de sus Estados miembros.

Actualmente, la Unión Europea y el Consejo de Europa mantienen negociaciones sobre la adhesión de la Unión al Convenio. En julio de 2013, la Comisión pidió al TJUE que se pronunciara acerca de la compatibilidad del proyecto de acuerdo de adhesión con los Tratados. El 18 de diciembre de 2014, el Tribunal de Justicia consideró que el proyecto de acuerdo de adhesión de la Unión al CEDH no era compatible con el Derecho de la UE (dictamen 2/13).

b.La otra propuesta propugnaba la adopción por parte de la Comunidad de su propia Carta de los Derechos Fundamentales, confiriendo al TJUE la facultad de garantizar su correcta aplicación. Este planteamiento fue objeto de debate en repetidas ocasiones con el paso de los años y volvió a ponerse sobre la mesa en la reunión del Consejo Europeo celebrada en Colonia en 1999.

El proceso de elaboración

Las principales fuentes de inspiración para la redacción de la Carta habrían de ser el CEDH y las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, como principios generales del Derecho comunitario. Además, la Carta Social Europea (un tratado del Consejo de Europa) y la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores también habrían de tenerse en cuenta, en cuanto no se limitaban a fundamentar los objetivos de la actuación de la Unión.

Dicho órgano que debía redactar la Carta, denominado «Convención», se compuso de 15 representantes de los jefes de Estado o de Gobierno de los entonces 15 Estados miembros, un representante del presidente de la Comisión, 16 diputados al Parlamento Europeo y 30 diputados de los Parlamentos nacionales (dos por cada Parlamento), todos ellos miembros de pleno derecho. La composición y los métodos de trabajo de la Convención sirvieron de modelo para la Convención sobre el futuro de Europa (1.1.4).

Contenido

La Carta de los Derechos Fundamentales se divide en siete títulos, seis de los cuales enumeran tipos específicos de derechos, mientras que el último define el ámbito de aplicación de la Carta y los principios que rigen su interpretación. Una característica significativa de la Carta es su innovador método de agrupación de los derechos, que abandona la tradicional distinción entre derechos civiles y políticos, por una parte, y derechos económicos y sociales, por otra. Al mismo tiempo, la Carta distingue claramente los derechos de los principios. Estos últimos, con arreglo al artículo 52, apartado 5, de la Carta, deben aplicarse mediante actos legislativos adicionales y solo podrán alegarse ante los tribunales en los casos relativos a la interpretación y legalidad de dichos actos.

La parte dispositiva de la Carta presenta la siguiente división:

  • Título I (Dignidad): confirma los derechos a la dignidad humana, la vida y la integridad de la persona, y reafirma la prohibición de la tortura y la esclavitud.
  • Título II (Libertades): confirma los derechos a la libertad y el respeto de la vida privada y familiar, el derecho a contraer matrimonio y a fundar una familia, y los derechos a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, expresión y reunión; afirma asimismo los derechos a la educación, a trabajar, a la propiedad y de asilo.
  • Título III (Igualdad): reafirma el principio de igualdad y no discriminación, así como el respeto de la diversidad cultural, religiosa y lingüística; también protege concretamente los derechos del niño, las personas mayores y las personas discapacitadas.
  • Título IV (Solidaridad): garantiza la protección de los derechos de los trabajadores, incluidos el derecho de negociación y acción colectiva y el derecho a unas condiciones de trabajo justas y equitativas; reconoce asimismo derechos y principios adicionales, como el derecho a la seguridad social y a la protección de la salud y los principios de protección del medio ambiente y de los consumidores.
  • Título V (Ciudadanía): enumera los derechos de los ciudadanos de la Unión, a saber, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales, el derecho a una buena administración y los derechos de petición, acceso a los documentos, protección diplomática y libertad de circulación y residencia (4.1.1).
  • Título VI (Justicia): reafirma los derechos a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, el derecho de defensa, los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas y el derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción.

La Carta reafirma, en su mayor parte, los derechos que ya existían en los Estados miembros y que han sido reconocidos como parte de los principios generales del Derecho de la Unión, pero innova en algunos aspectos. Por ejemplo, se prohíbe explícitamente la discriminación por razón de discapacidad, edad y orientación sexual. No obstante, el mayor valor de la Carta no reside en su carácter innovador, sino en el reconocimiento expreso del papel capital que los derechos fundamentales desempeñan en el ordenamiento jurídico de la Unión.

Ámbito de aplicación e interpretación

El título VII de la Carta contiene algunas disposiciones generales que rigen su interpretación y aplicación. Su ámbito de aplicación es potencialmente muy amplio: la mayoría de los derechos que reconoce se conceden a «toda persona», independientemente de su nacionalidad o estatuto. Sin embargo, algunos derechos solo se conceden a los ciudadanos (en particular, la mayoría de los derechos enumerados en el título V), mientras que otros se refieren a nacionales de terceros países (por ejemplo, el derecho de asilo) o a categorías específicas de personas (como los trabajadores).

La aplicación de la Carta se define de forma expresa en el artículo 51, que establece que sus disposiciones están dirigidas únicamente a las instituciones y órganos de la Unión, así como a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión. Esta disposición permite definir la frontera entre el ámbito de aplicación de la Carta y el de las constituciones nacionales: la Carta solo vincula a los Estados cuando estos actúan en aplicación del Derecho de la Unión. Además, la Carta no amplía los poderes o competencias de la Unión, garantizando así que la adopción de la Carta no implica, por sí misma, un incremento de las competencias de la Unión en detrimento de las de los Estados miembros.

En los artículos 52 y 53 se definen otra serie de normas que confirman la importancia de las tradiciones constitucionales y las legislaciones nacionales. El primero de estos dos artículos prevé que los derechos fundamentales se interpreten en armonía con las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, así como con el CEDH, y teniendo plenamente en cuenta las legislaciones y prácticas nacionales. El artículo 53 dispone claramente que la Carta no puede limitar ni menoscabar el nivel de protección de los derechos fundamentales ya reconocido por el Derecho de la Unión, la legislación internacional (en particular, el CEDH) y las constituciones de los Estados miembros.

Si bien la Carta enumera una serie de derechos, estos no gozan de una protección ilimitada. El artículo 52 permite limitaciones del ejercicio de los derechos siempre que estas sean establecidas por la ley y respeten el contenido esencial de los derechos de que se trate, así como que sean proporcionales y necesarias para proteger los derechos de los demás o el interés general. Asimismo, mientras que algunos derechos se reconocen en términos absolutos, otros solo se confieren «de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales», lo que significa que el ámbito de aplicación de dichos derechos puede estar sujeto a limitaciones adicionales.

Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

La Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se creó mediante un Reglamento del Consejo de febrero de 2007[1]. Con sede en Viena, comenzó a funcionar en marzo de 2007. El objetivo de la Agencia es proporcionar a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros ayuda y conocimientos especializados en materia de derechos fundamentales. La Agencia no está facultada para tratar reclamaciones individuales ni tomar decisiones en materia de regulación, ni para supervisar la situación de los derechos fundamentales en los Estados miembros según lo dispuesto en el artículo 7 del TUE. Un marco plurianual de cinco años define los ámbitos de acción de la Agencia. Entre sus funciones se cuentan la recogida, el análisis, la difusión y la evaluación de información y datos pertinentes, la realización de investigaciones y exámenes científicos, así como de estudios preparatorios y de viabilidad, y la publicación de informes temáticos y de un informe anual sobre derechos fundamentales.

Papel del Parlamento Europeo

a.Enfoque general

En 1977, el Parlamento, el Consejo y la Comisión adoptaron una Declaración conjunta sobre los derechos fundamentales, en la que se comprometían a respetar estos derechos en el ejercicio de sus competencias. Por su parte, en 1979 el Parlamento también adoptó una resolución en la que recomendaba la adhesión de la Comunidad Europea al CEDH.

El proyecto de Tratado constitutivo de la Unión Europea de 1984 (1.1.2) especificaba que la Unión había de proteger la dignidad del individuo y otorgar a toda persona que se hallara en su territorio los derechos y libertades fundamentales que se derivan de los principios comunes de las constituciones nacionales y del CEDH. También preveía la adhesión de la Unión al CEDH.

En abril de 1989, el Parlamento proclamó la Declaración de derechos y libertades fundamentales. Sin embargo, los intentos posteriores de conferir a esta declaración un estatuto jurídicamente vinculante resultaron infructuosos.

Cada año desde 1993 el Parlamento celebra un debate y adopta una resolución sobre este asunto, basada en un informe elaborado por su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior. Además ha aprobado varias resoluciones sobre cuestiones específicas relativas a la protección de los derechos fundamentales en los Estados miembros.

En 1997, tras la aprobación del Tratado de Ámsterdam, el Parlamento volvió a solicitar la adopción de una Carta de los Derechos Fundamentales vinculante. Durante el proceso de elaboración que condujo a la adopción de la Carta, el Parlamento aprobó varias resoluciones en las que insistía en que este instrumento debía incorporarse a los Tratados para otorgarle un carácter jurídicamente vinculante. Tras la proclamación solemne de la Carta, el Parlamento manifestó su decepción por su naturaleza no vinculante y pidió de nuevo que se incluyera en los Tratados de forma jurídicamente vinculante.

b.Acciones específicas

El Parlamento hizo especial hincapié en la codificación de los derechos fundamentales en un documento jurídicamente vinculante. El 5 de abril de 1977 firmó una declaración conjunta con la Comisión y el Consejo en la que se comprometía a respetar los derechos fundamentales, y adoptó su propia declaración en la materia en 1989. En 1994 elaboró una relación de los derechos fundamentales garantizados por la Unión. Hacía especial hincapié en la elaboración de la Carta, considerada «una de sus prioridades de carácter constitucional»[2], y establece los requisitos que deben cumplirse, entre ellos:

  • la Carta debía ser dotada de carácter jurídico plenamente vinculante incorporándola al TUE («una Carta [...] que se redujera a una proclamación no vinculante y que, además, se limitara a una enumeración de derechos vigentes defraudaría las legítimas expectativas de los ciudadanos»[3]); por ello, el Parlamento pidió que la Carta se incorporase al Tratado de Niza y al nuevo Tratado constitucional;
  • debía reconocerse la indivisibilidad de los derechos fundamentales, extendiendo el ámbito de aplicación de la Carta a todas las instituciones y órganos de la Unión, así como a todas sus políticas, incluidas las del segundo y tercer pilar, en el marco de las funciones y competencias que le atribuían los Tratados.

Por último, el Parlamento solicitó con regularidad la adhesión de la Unión al CEDH, insistiendo en que dicha adhesión no duplicaría la función de la Carta, ahora vinculante. También ha pedido en varias ocasiones la creación de una agencia europea de derechos fundamentales.

En dos resoluciones de 2014, el Parlamento también solicitó la creación de un «mecanismo de Copenhague», que constituiría un instrumento más eficaz para garantizar que los Estados miembros respetan plenamente los valores fundamentales de la Unión, así como los requisitos de democracia y Estado de Derecho. El 25 de octubre de 2016, el Parlamento adoptó una Resolución con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el establecimiento de un mecanismo de la Unión para la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales[4].

[1]Reglamento (CE) n.º 168/2007 del Consejo, de 15 de febrero de 2007, por el que se crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; DO L 53 de 22.2.2007, p. 1.

[2] http://www.europarl.europa.eu/charter/docs/pdf/b5_0110_1999_es_es.pdf

[3] http://www.europarl.europa.eu/charter/docs/pdf/a5_0064_00_es_es.pdf

[4]Textos Aprobados, P8_TA(2016)0409.

Ottavio Marzocchi

05/2018