La gobernanza económica

La gobernanza económica hace referencia al sistema de instituciones y procedimientos establecido para lograr los objetivos de la Unión en el ámbito económico, es decir, la coordinación de las políticas económicas a fin de fomentar el progreso económico y social para la Unión Europea y sus ciudadanos.
La crisis financiera, presupuestaria y económica que se inició en 2008 reveló que la Unión necesitaba urgentemente un modelo de gobernanza económica más eficaz que la coordinación económica y presupuestaria o que las respuestas ad hoc vigentes hasta aquel momento. Los cambios recientes en el ámbito de la gobernanza económica incluyen tanto la actualización de las disposiciones existentes como la adopción de otras nuevas, una coordinación y una vigilancia reforzadas de las políticas presupuestarias y macroeconómicas, y la instauración de un marco sólido para la gestión de las crisis financieras.

Fundamentos jurídicos

  • Artículo 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE);
  • Artículos 2 a 5, 119 a 144 y 282 a 284 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE);
  • Protocolos anejos al TFUE: Protocolo n.o 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, Protocolo n.o 13 sobre los criterios de convergencia y Protocolo n.o 14 sobre el Eurogrupo.

Objetivos

a.Disposiciones del Tratado

En el preámbulo del TUE se afirma que los Estados miembros están «resueltos a lograr el refuerzo y la convergencia de sus economías y a crear una unión económica y monetaria».

El artículo 3 del TUE dispone que la Unión «obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social».

Los artículos 2, 5 y 119 del TFUE constituyen la base de la coordinación económica: en ellos se exige a los Estados miembros que consideren sus políticas económicas como una cuestión de interés común y que las coordinen estrechamente. Los ámbitos y las formas de coordinación se especifican en el artículo 121, en el que se describen los procedimientos relativos a las recomendaciones políticas, tanto generales (orientaciones generales de las políticas económicas) como específicas por país, y en el artículo 126, en el que se establece el procedimiento que debe seguirse en caso de déficit público excesivo (4.2.1).

En los artículos 136 a 138 se establecen disposiciones específicas para aquellos Estados miembros cuya moneda es el euro, y se les exige que refuercen su coordinación y la vigilancia de la disciplina presupuestaria y de las políticas económicas.

Asimismo, en el título IX sobre el empleo se exige que las políticas de este ámbito estén coordinadas y mantengan la coherencia con las políticas económicas definidas en las orientaciones generales (artículo 146) (5.10.3).

b.Ámbitos de la gobernanza económica

La crisis financiera, presupuestaria y económica que se inició en 2008 ha revelado que los desequilibrios financieros, presupuestarios y macroeconómicos están estrechamente interrelacionados, no solo dentro de las fronteras nacionales, sino también a escala de la Unión, y en mayor medida en el caso de los países de la zona del euro. Por lo tanto, el sistema de gobernanza económica reforzada, que se creó en 2011 y que sigue evolucionando, hace referencia a varios ámbitos económicos, entre ellos, las políticas presupuestarias, las cuestiones macroeconómicas, la gestión de crisis, la supervisión macrofinanciera y las inversiones.

Resultados

a.Coordinación económica hasta 2011

Hasta 2011, la coordinación de la política económica se basaba principalmente en el consenso, sin unas normas de obligado cumplimiento, salvo en el marco de la política presupuestaria definida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (4.2.1). El ámbito de aplicación de la coordinación económica era amplio y podían emplearse distintas modalidades de cooperación, dependiendo de en qué medida resultaba vinculante el acuerdo de cooperación:

  • cooperación mediante intercambio de información, por ejemplo el diálogo macroeconómico introducido por el Consejo Europeo de Colonia de 1999;
  • coordinación como herramienta de gestión de crisis, por ejemplo la instauración del Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera en mayo de 2010;
  • el método abierto de coordinación mediante el cual los Estados miembros definían objetivos comunes pero determinaban ellos mismos la manera de conseguirlos (un ejemplo es la Estrategia de Lisboa, fijada en marzo de 2000, cuando los dirigentes europeos animaron a los Estados miembros a establecer unos puntos de referencia, determinar mejores prácticas y aplicar las políticas pertinentes);
  • delegación de una política: podía cederse completamente la competencia sobre una política a una única institución; algunos ejemplos de ello son la política monetaria (4.1.3) y la política de competencia (3.2.1), delegadas al Banco Central Europeo (BCE) y a la Comisión respectivamente.

b.Gobernanza económica desde 2011

La crisis desveló problemas fundamentales y tendencias insostenibles en muchos países europeos, y dejó claro que las economías de la Unión son estrictamente interdependientes. Se consideró necesaria una mayor coordinación de las políticas económicas en la Unión a fin de abordar estos problemas e impulsar el crecimiento y la creación de empleo en el futuro. Con este objetivo se revisó y reforzó el sistema de organismos y procedimientos de coordinación económica de la Unión en 2011 (con la aprobación del «Six-Pack», paquete de seis medidas legislativas), en 2012 (con propuestas sobre la «unión bancaria» y la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad), en 2013 (con la aprobación del «Two-Pack», paquete de dos medidas legislativas), en 2014 (con la creación del Mecanismo Único de Supervisión o MUS y el Mecanismo Único de Resolución o MUR) y en 2015 (con la creación del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas —FEIE—).

1.Vigilancia económica y presupuestaria reforzadas y su coordinación en el Semestre Europeo

Una gobernanza reforzada implica: un nuevo método de trabajo sincronizado —el Semestre Europeo— para debatir y coordinar las prioridades económicas y presupuestarias; una vigilancia más estrecha por parte de la Unión de las políticas presupuestarias en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (4.2.1); nuevas herramientas para abordar los desequilibrios macroeconómicos (4.2.2); y nuevos instrumentos para ocuparse de los Estados miembros con dificultades financieras (4.2.3).

El Semestre Europeo es el periodo de seis meses del año en el que se coordinan las políticas presupuestarias, macroeconómicas y estructurales de los Estados miembros para permitirles tener en cuenta las consideraciones de la Unión en una fase temprana de sus decisiones presupuestarias nacionales, así como en relación con otros aspectos de la formulación de sus políticas económicas. El objetivo es garantizar que todas las políticas sean analizadas y valoradas juntas, y que se incluyan los ámbitos políticos que anteriormente no quedaban cubiertos sistemáticamente por la vigilancia económica (por ejemplo, los desequilibrios macroeconómicos y los problemas financieros). Las principales etapas del Semestre Europeo son las siguientes:

  • A finales de otoño, la Comisión presenta el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, en el que define las que considera las prioridades de la Unión para el año siguiente en cuanto a las políticas económicas, presupuestarias y laborales y a otras reformas necesarias para impulsar el crecimiento y el empleo. La Comisión propone recomendaciones específicas para la zona del euro en su conjunto, que a continuación son debatidas por el Consejo y aprobadas por el Consejo Europeo. La Comisión publica además el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que se señalan los países con posibles desequilibrios macroeconómicos.
  • En abril, los Estados miembros presentan sus planes para conseguir unas finanzas públicas saneadas (programas de estabilidad y convergencia), así como reformas y medidas para alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (programas nacionales de reforma). Esta presentación conjunta permite que se tengan en cuenta la complementariedad y los efectos indirectos entre las políticas presupuestarias y estructurales.
  • En mayo, la Comisión evalúa los programas nacionales de reforma y los programas de estabilidad y convergencia, así como los progresos alcanzados por los Estados miembros en el logro de los objetivos definidos en la Estrategia Europa 2020 y en la corrección de los desequilibrios macroeconómicos. Sobre la base de estas evaluaciones, la Comisión propone recomendaciones específicas para cada país, que son objeto de debate en las distintas formaciones del Consejo.
  • Entre junio y julio, el Consejo Europeo aprueba las recomendaciones específicas para cada país, que el Consejo adopta oficialmente en julio, momento en el que se cierra el ciclo anual del Semestre Europeo en el ámbito de la Unión.

El primer Semestre Europeo se puso en práctica en 2011. El diálogo en el ámbito de la Unión sobre política presupuestaria, desequilibrios macroeconómicos, problemas del sector financiero y reformas estructurales que impulsen el crecimiento se celebra de forma conjunta durante el Semestre Europeo y antes de que los Gobiernos elaboren sus proyectos de planes presupuestarios para el ejercicio siguiente y los presenten para su debate en los Parlamentos nacionales durante la segunda mitad del año (el semestre nacional). Antes de finalizar los presupuestos, los Estados miembros de la zona del euro presentan sus proyectos de planes presupuestarios a la Comisión, que se pronuncia al respecto, y al Eurogrupo, encargado de evaluarlos.

2.Con objeto de sanear el sector financiero, la Unión ha establecido nuevas normas y ha creado las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) a fin de evitar crisis y asegurarse de que se regula y supervisa correctamente la actividad de los agentes financieros. Estas autoridades se han integrado recientemente en el marco más completo de la unión bancaria (4.2.4).

c.Participantes

El Consejo Europeo establece unas prioridades políticas coordinadas y publica unas orientaciones al máximo nivel. El Consejo adopta recomendaciones y decisiones, a partir de propuestas de la Comisión, que es responsable de elaborar proyectos de recomendaciones y decisiones, y de evaluar su aplicación. Los Estados miembros se encargan de transmitir informes nacionales, intercambiar información y poner en práctica las recomendaciones y las decisiones adoptadas por el Consejo. El Eurogrupo (compuesto por los ministros de Economía y Hacienda de los Estados miembros que han adoptado el euro) debate temas relacionados con la unión económica y monetaria (UEM), normalmente antes de las reuniones del Consejo Ecofin, y gestiona el Mecanismo Europeo de Estabilidad. El BCE participa en los debates del Eurogrupo en cuestiones relativas a la política monetaria o los tipos de cambio. El Comité Económico y Financiero (CEF) emite dictámenes y prepara el trabajo del Consejo, al igual que el Comité de Política Económica (CPE) y el Grupo de Trabajo del Eurogrupo.

Papel del Parlamento Europeo

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento se convierte en colegislador por lo que respecta a la adopción de normas relativas al procedimiento de supervisión multilateral (artículo 121, apartado 6, del TFUE).

Mediante los actos legislativos relativos a la gobernanza económica se ha establecido el Diálogo Económico. A fin de reforzar el diálogo entre las instituciones de la Unión, en particular el Parlamento, el Consejo y la Comisión, así como para garantizar una mayor transparencia y responsabilidad, la comisión competente del Parlamento podrá invitar al presidente del Consejo, a la Comisión, al presidente del Consejo Europeo o al presidente del Eurogrupo a que comparezcan para debatir sus respectivas decisiones o presentar sus actividades en el contexto del Semestre Europeo. En el marco de este diálogo, el Parlamento puede ofrecer también a un Estado miembro la oportunidad de participar en un intercambio de puntos de vista cuando dicho Estado miembro sea objeto de una decisión del Consejo dentro del procedimiento de déficit excesivo o el procedimiento de desequilibrio excesivo.

En el marco del Semestre Europeo, el Parlamento emite su dictamen acerca del proyecto de Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento mediante resoluciones específicas, en las que también tiene en cuenta las aportaciones recopiladas en una semana de reuniones parlamentarias sobre el Semestre Europeo que se celebra a principios de año con los Parlamentos nacionales. A finales de otoño, el Parlamento emite su dictamen acerca del ciclo del Semestre Europeo en curso (incluidas las recomendaciones específicas para cada país, adoptadas por el Consejo), tomando asimismo en consideración los resultados de una reunión conjunta con los presidentes de las comisiones competentes de los Parlamentos nacionales.

El Parlamento fomenta la implicación de los Parlamentos nacionales a través de reuniones anuales con miembros de las comisiones pertinentes de los mismos. Asimismo, en consonancia con las disposiciones jurídicas y políticas de cada Estado miembro, los Parlamentos nacionales deben tener una adecuada participación en el Semestre Europeo y en la preparación de los programas de estabilidad o convergencia y los programas nacionales de reforma, con el fin de reforzar la transparencia, la implicación y la responsabilidad en relación con las decisiones que se adopten.

Alice Zoppè

09/2016