Un espacio de libertad, seguridad y justicia: aspectos generales

El Tratado de Lisboa otorga una gran importancia a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, y aporta varias novedades importantes: un procedimiento de toma de decisiones más eficaz y democrático en respuesta a la supresión de la antigua estructura de pilares, mayores competencias para el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y un nuevo cometido para los Parlamentos nacionales. Los derechos básicos se ven fortalecidos por la Carta de los Derechos Fundamentales, que pasa a ser jurídicamente vinculante en la Unión Europea.

Base jurídica

El artículo 3, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea (TUE) dispone: «La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia». Cabe señalar que este artículo, cuyo fin es enunciar los grandes objetivos que persigue la Unión, concede ahora mayor importancia a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ) respecto al anterior Tratado de Niza, ya que, en lo sucesivo, este objetivo se menciona incluso por delante de la realización de un mercado interior.

El título V del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (artículos 67 a 89) está dedicado al ELSJ. Además de disposiciones generales, este título incluye capítulos específicos sobre:

  • las políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración,
  • la cooperación judicial en materia civil,
  • la cooperación judicial en materia penal y
  • la cooperación policial[1].

Dinamarca no participa en la adopción en el Consejo de medidas en virtud del título V del TFUE, mientras que el Reino Unido e Irlanda solo participan en la adopción y aplicación de estas medidas si así lo deciden respecto de cada medida concreta («opt in») (Protocolos n.º 21 y n.º 22).

Más allá de estas disposiciones, cabe mencionar otros artículos ligados indisociablemente a la creación de un ELSJ. Entre ellos se cabe citar el artículo 6 del TUE, relativo a la Carta de los Derechos Fundamentales y al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el artículo 8 del TFUE, relativo a la lucha contra las desigualdades, el artículo 15, apartado 3, del TFUE, relativo al derecho a acceder a los documentos de las instituciones, el artículo 16 del TFUE, relativo a la protección de los datos de carácter personal, y los artículos 18 a 25 del TFUE, relativos a la no discriminación y la ciudadanía de la Unión.

Objetivos

Los objetivos del ELSJ se detallan en el artículo 67 del TFUE:

  • «La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicos de los Estados miembros.
  • Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países. A efectos del presente título, los apátridas se asimilarán a los nacionales de terceros países.
  • La Unión se esforzará por garantizar un nivel elevado de seguridad mediante medidas de prevención de la delincuencia, el racismo y la xenofobia y de lucha en contra de ellos, medidas de coordinación y cooperación entre autoridades policiales y judiciales y otras autoridades competentes, así como mediante el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal y, si es necesario, mediante la aproximación de las legislaciones penales.
  • La Unión facilitará la tutela judicial, garantizando en especial el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales en materia civil.»

Resultados

a.Principales novedades introducidas por el Tratado de Lisboa

1.Un procedimiento de toma de decisiones más eficaz y democrático

El Tratado de Lisboa elimina el tercer pilar, basado en la cooperación intergubernamental, y generaliza así el método comunitario en el marco del ELSJ. Por regla general, las propuestas legislativas se adoptan con arreglo al procedimiento legislativo ordinario establecido en el artículo 294 del TFUE. El Consejo decide por mayoría cualificada y el Parlamento Europeo, en calidad de colegislador, se pronuncia en codecisión.

2.Un nuevo cometido de los Parlamentos nacionales

El artículo 12 del TUE y los Protocolos n.º 1 y n.º 2 definen el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea. Los Parlamentos nacionales disponen ahora de un plazo de ocho semanas para analizar cualquier propuesta legislativa a la luz del principio de subsidiariedad; hasta que expire dicho plazo no puede adoptarse ninguna decisión relativa a dicha propuesta a escala de la Unión. En el ámbito del ELSJ, si un cuarta parte de los Parlamentos nacionales así lo solicita, el proyecto deberá volverse a estudiar (artículo 7, apartado 2, del Protocolo n.º 2).

Si un acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad, cabe interponer recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Los Parlamentos nacionales participan en la evaluación de las actividades de Eurojust y Europol (artículos 85 y 88 del TFUE).

3.Mayores competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Ahora se puede recurrir sin restricciones ante el Tribunal de Justicia para que se pronuncie con carácter prejudicial sobre la totalidad del ámbito del ELSJ. Una vez concluido un periodo transitorio de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (es decir, desde el 1 de diciembre de 2014), los actos adoptados en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal al amparo del Tratado anterior también pueden ser objeto de este procedimiento. Con respecto a los recursos por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, se aplica el mismo sistema (Protocolo n.º 36).

4.Refuerzo del papel de la Comisión

La posibilidad de que la Comisión presente recursos por incumplimiento contra los Estados miembros que no respeten las disposiciones establecidas en el marco del ELSJ constituye una novedad significativa que le otorga una nueva facultad de supervisar la aplicación de la legislación.

5.Posible intervención de los Estados miembros en la evaluación de la aplicación de las políticas en el ámbito del ELSJ

El artículo 70 del TFUE dispone que el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, medidas que establezcan los procedimientos que seguirán los Estados miembros para efectuar, en colaboración con la Comisión, una evaluación objetiva e imparcial de la aplicación, por las autoridades de los Estados miembros, de las políticas en el marco del ELSJ.

b.Función programática del Consejo Europeo

Paralelamente a los cambios introducidos por los Tratados sucesivos, debe subrayarse el importante papel que ha desempeñado el Consejo Europeo en lo que respecta a la evolución y los progresos registrados en los distintos ámbitos del ELSJ.

En octubre de 1999, el Consejo Europeo de Tampere celebró una reunión especial dedicada a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia explotando al máximo las posibilidades que ofrecía el Tratado de Ámsterdam.

En noviembre de 2004, el Consejo Europeo adoptó un nuevo programa de acción quinquenal: el Programa de La Haya.

Los días 10 y 11 de diciembre de 2009, el Consejo Europeo adoptó el Programa de Estocolmo. Este programa plurianual para el periodo 2010-2014 se centró en los intereses y las necesidades de los ciudadanos y otras personas respecto de las cuales la Unión tenga alguna responsabilidad.

«El Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia» (artículo 68 del TFUE). En junio de 2014, el Consejo Europeo definió estas orientaciones para los años sucesivos, que están en consonancia con las prioridades establecidas en la Agenda Estratégica para la UE, que también se aprobó en junio de 2014. Las orientaciones estratégicas se basan en los logros alcanzados por el Programa de Estocolmo. En 2017 se realizará una revisión intermedia de estas orientaciones.

c.Creación de organismos especializados para la gestión del ELSJ: las agencias

Se han creado distintas agencias para contribuir a la supervisión de las políticas relativas a una serie de ámbitos importantes del ELSJ: Europol, en materia de cooperación policial; la Escuela Europea de Policía (CEPOL); Eurojust, en materia de cooperación judicial penal; la Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE, en materia de derechos fundamentales y lucha contra la discriminación; el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías; Frontex, para la coordinación del control de las fronteras exteriores de la Unión; la Oficina Europea de Apoyo al Asilo; y, muy recientemente, la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA).

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo dispone de una serie de instrumentos y competencias para ejercer plenamente su cometido:

  • competencia en materia legislativa, dado que, incluso antes del Tratado de Lisboa, el Parlamento actuaba en calidad de colegislador en el marco del procedimiento de codecisión; su intervención en las cuestiones pertenecientes al tercer pilar se limitaba a la emisión de dictámenes consultivos;
  • competencia presupuestaria, ya que el Parlamento establece, junto con el Consejo, el presupuesto de la Unión;
  • facultad para presentar ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación, competencia que el Parlamento ha ejercido, por ejemplo, para solicitar y obtener la anulación de determinados artículos de la Directiva 2005/85/CE sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado[2];
  • poder de iniciativa política mediante la adopción de los denominados informes de propia iniciativa y de resoluciones sobre temas que el propio Parlamento decide tratar[3];
  • posibilidad de enviar delegaciones a los Estados miembros para detectar posibles problemas y, en particular, verificar los modos de aplicación de la legislación adoptada a escala de la Unión; así se hizo en relación con las modalidades de acogida de los solicitantes de asilo aplicadas en una serie de Estados miembros[4].

Las principales prioridades que el Parlamento ha subrayado en repetidas ocasiones en los últimos años pueden resumirse del siguiente modo:

  • reconocimiento y consideración de la importancia creciente del ELSJ en el desarrollo de la Unión Europea;
  • eliminación del tercer pilar e integración de los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal en los procedimientos y la legislación de la Unión con vistas a permitir que el Parlamento ejerza plenamente su función democrática en el proceso legislativo;
  • supresión de la regla de unanimidad en el Consejo a fin de facilitar la toma de decisiones;
  • mantenimiento de un equilibrio adecuado entre la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos y los imperativos vinculados a la seguridad y a la lucha contra el terrorismo;
  • refuerzo de la protección y de la promoción de los derechos fundamentales, en particular mediante la adopción de una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con fuerza jurídica vinculante, y la creación de una Agencia de los Derechos Fundamentales, para contar con una fuente eficaz de ayuda y conocimientos en materia de derechos fundamentales.

[1]Véanse las fichas 4.2.2, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.6 y 4.2.7.

[2]Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo (C-133/06, ECLI:EU:C:2008:257).

[3]Por ejemplo, su Resolución, de 18 de enero de 2006, sobre la homofobia en Europa.

[4]Resolución de 5 de febrero de 2009.

Sarah Sy

03/2018