La política de asilo

La política de la Unión en materia de asilo tiene por objeto armonizar los procedimientos de asilo de los Estados miembros mediante la instauración de un sistema común de asilo, con miras a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución.

Base jurídica

  • Artículo 67, apartado 2, y artículo 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
  • Artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Objetivos

Los objetivos consisten en desarrollar una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 1951 y a su Protocolo de 1967. Ni el Tratado ni la Carta proporcionan una definición de los términos «asilo» y «refugiado». Ambos instrumentos se refieren específicamente a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y a su Protocolo de 31 de enero de 1967.

Resultados

a.Avances en los Tratados de Ámsterdam y de Niza

En 1999, el Tratado de Ámsterdam concedió a las instituciones de la Unión nuevas competencias para elaborar legislación en materia de asilo por medio de un mecanismo institucional especial.

En 2001, el Tratado de Niza dispuso que, durante los cinco años siguientes a su entrada en vigor, el Consejo debía adoptar medidas en determinados ámbitos, en concreto criterios y mecanismos para determinar qué Estado miembro debía encargarse de examinar una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país, así como una serie de normas mínimas (en materia de acogida de los solicitantes de asilo, estatuto de los refugiados y procedimientos).

Asimismo, estipuló que el Consejo adoptase sus decisiones por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo, a la hora de definir las normas comunes y los principios fundamentales por los que se debían regir estas cuestiones. El Tratado estableció que, una vez finalizada esta primera fase, el Consejo podría decidir que se aplicase el procedimiento normal de codecisión y que, a partir de ahí, este adoptase sus decisiones por mayoría cualificada. Así lo decidió el Consejo a finales de 2004; el procedimiento de codecisión se aplica desde 2005.

b.Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa supone una innovación, ya que transforma en política común las medidas en materia de asilo. Su objetivo no es solo el establecimiento de normas mínimas, sino también la creación de un sistema común que incluya estatutos y procedimientos uniformes.

Este sistema debe comprender los siguientes elementos:

  • un estatuto uniforme de asilo;
  • un estatuto uniforme de protección subsidiaria;
  • un sistema común de protección temporal;
  • procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de asilo o de protección subsidiaria;
  • criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud;
  • normas relativas a las condiciones de acogida;
  • asociación y cooperación con terceros países.

El Tratado no introduce ningún cambio respecto al proceso de toma de decisiones en la Unión.

No obstante, se han introducido mejoras considerables en lo que respecta al control judicial que lleva a cabo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En lo sucesivo, podrán presentar una cuestión prejudicial todos los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro y no solo, como ocurría anteriormente, los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no puedan ser objeto de un recurso judicial de Derecho interno. Esta medida debería permitir el desarrollo de una jurisprudencia más importante del Tribunal de Justicia en materia de asilo.

c.Programas del Consejo Europeo

Los sucesivos programas adoptados por el Consejo Europeo han influido profundamente en la aplicación de la política europea en materia de asilo.

Con la adopción del Programa de Tampere, en octubre de 1999, el Consejo Europeo decidió que la aplicación de un sistema europeo común debería llevarse a cabo en dos fases. En noviembre de 2004, el Programa de La Haya exigió que se aprobasen antes de finales de 2010 los instrumentos y las medidas de la segunda fase.

En el marco del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, adoptado el 16 de octubre de 2008, el Consejo Europeo «recuerda formalmente que todo extranjero perseguido tiene derecho a obtener ayuda y protección en el territorio de la Unión Europea, en aplicación de la Convención de Ginebra». Asimismo, pide que se instaure «a ser posible en 2010 y a más tardar en 2012, un procedimiento de asilo único que implique garantías comunes, y [que se adopten] estatutos uniformes de refugiado por una parte y de beneficiario de protección subsidiaria por otra parte».

El Programa de Estocolmo, aprobado por el Consejo Europeo el 10 de diciembre de 2009 para el periodo 2010-2014, reafirma «el objetivo de establecer un espacio común de protección y solidaridad que se base en un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para las personas a las que se concede protección internacional». Destaca, en particular, la necesidad de promover una verdadera solidaridad con los Estados miembros sometidos a presiones específicas y el importante papel que debe desempeñar la nueva Oficina Europea de Apoyo al Asilo.

En junio de 2014, el Consejo Europeo definió las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia (artículo 68 del TFUE) para los años siguientes, partiendo de los avances conseguidos en el marco del Programa de Estocolmo. En estas se hace hincapié en que la transposición plena y la aplicación efectiva del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) son una prioridad absoluta.

d.Principales instrumentos jurídicos vigentes

  • Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia;
  • Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia;
  • Reglamento (UE) n.º 603/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) n.º 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1077/2011, por el que se crea una Agencia europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia;
  • Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional;
  • Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional;
  • Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida;
  • Reglamento (UE) n.º 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo;
  • Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida.

La Comisión anunció en su Agenda Europea de Migración de mayo de 2015[1] medidas complementarias para reformar el Sistema Europeo Común de Asilo, que posteriormente, en mayo y en julio de 2016, fueron presentadas en sendos paquetes de propuestas legislativas. Las principales propuestas pendientes son:

  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE [COM(2016)0467];
  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida y por el que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración [COM(2016)0466];
  • Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (texto refundido) [COM(2016)0465];
  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Marco de Reasentamiento de la Unión y se modifica el Reglamento (UE) n.º 516/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo [COM(2016)0468];
  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (texto refundido) [COM(2016)0270];
  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) n.º 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida y de la identificación de un nacional de un tercer país o un apátrida en situación ilegal, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley (refundición) [COM(2016)0272];
  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la Agencia de Asilo de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 439/2010 [COM(2016)0271];
  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un mecanismo de reubicación de crisis y se modifica el Reglamento (UE) nº 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida [COM(2015)0450];
  • Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece una lista común a la UE de países de origen seguros a efectos de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, y por el que se modifica la Directiva 2013/32/UE [COM(2015)0452].

Papel del Parlamento Europeo

Desde 2015, el Parlamento Europeo es colegislador, en pie de igualdad con el Consejo de la Unión Europea, en los procedimientos de adopción de legislación en materia de asilo. Las Resoluciones, de 12 de abril de 2016, sobre la situación en el mar Mediterráneo y necesidad de un enfoque integral de la Unión sobre la migración, de 11 de septiembre de 2012, sobre una mayor solidaridad en la UE en el ámbito del asilo, y de 10 de marzo de 2009, sobre el futuro del sistema europeo común de asilo proporcionan una visión de conjunto de las principales posiciones y preocupaciones expresadas por el Parlamento Europeo.

El Parlamento ha pedido procedimientos fiables y equitativos, ejecutados con eficacia y basados en el principio de no devolución, y ha destacado la necesidad de evitar una reducción de los niveles de protección y calidad de la acogida y de distribuir mejor la carga de los Estados miembros situados en las fronteras exteriores de la Unión.

También ha hecho hincapié en que el internamiento de solicitantes de asilo solo podrá practicarse en circunstancias excepcionales claramente definidas y en que debe existir una vía de recurso judicial, y ha respaldado la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo.

Además, el Parlamento puede presentar un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia[2], instrumento que se ha utilizado con éxito con el fin de obtener la anulación de las disposiciones relativas a las modalidades de adopción de la lista común de terceros países considerados como países de origen seguros y terceros países europeos seguros, prevista en la Directiva 2005/85/CE.

Más información sobre este tema:

[1]Véase la ficha 4.2.3.

[2]Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo, C-133/06, ECLI:EU:C:2008:257.

Sarah Sy

10/2017