La política común de seguridad y defensa

La política común de seguridad y defensa (PCSD) ofrece un marco para las estructuras políticas y militares de la Unión y para sus misiones y operaciones militares y civiles fuera de su territorio. La Estrategia Global de la UE de 2016 define la estrategia de la PCSD y el Tratado de Lisboa aclara los aspectos institucionales y refuerza el papel desempeñado por el Parlamento Europeo. La PCSD ha experimentado estos últimos tiempos importantes cambios de carácter tanto operativo como estratégico, y sigue evolucionando para hacer frente a los desafíos en materia de seguridad y atender a la exigencia ciudadana de una mayor respuesta de la Unión en este ámbito.

Base jurídica

La política común de seguridad y defensa (PCSD) forma parte integral de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión[1]. La PCSD se inscribe en el Tratado de la Unión Europea (TUE). En el artículo 41 se detalla la financiación de la PESC y de la PCSD, y esta política se describe con más detalle en el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común»), capítulo 2, sección 2, artículos 42 a 46, así como en los Protocolos n.os 1, 10 y 11 y en las Declaraciones 13 y 14. El papel concreto del Parlamento Europeo en la PESC y la PCSD se describe en el artículo 36 del TUE.

Disposiciones de los Tratados relativas a la PCSD

El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptan las decisiones relativas a la PCSD (artículo 42 del TUE). Se adoptan por unanimidad, con algunas destacadas excepciones relativas a la Agencia Europea de Defensa (AED, artículo 45 del TUE) y a la cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), para las que se aplica la votación por mayoría. Normalmente es el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que también actúa como vicepresidente de la Comisión Europea (el AR/VP, en la actualidad Federica Mogherini), quien elabora las propuestas de decisiones.

En el Tratado de Lisboa se introduce el concepto de una política europea de capacidades y de armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), si bien su definición sigue pendiente. También se establece un vínculo entre la PCSD y otras políticas de la Unión al requerir que la AED y la Comisión se mantengan en contacto en caso necesario (artículo 45, apartado 2, del TUE). Esto afecta en especial a las políticas de la Unión en materia de investigación, industria y espacio, en las que el Parlamento está ahora facultado para desempeñar una papel mucho más importante que antes por lo que respecta a la PCSD.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento tiene derecho a supervisar la PCSD y a tomar la iniciativa de dirigirse al AR/VP y al Consejo en este ámbito (artículo 36 del TUE). También ejerce su autoridad sobre el presupuesto de esta política (artículo 41 del TUE). Dos veces al año, el Parlamento celebra un debate sobre los avances en la ejecución de la PESC y de la PCSD, y aprueba dos informes: uno sobre la PESC, elaborado por la Comisión de Asuntos Exteriores, que incluye elementos relativos a la PCSD, si procede, y otro sobre la PCSD, elaborado por la Subcomisión de Seguridad y Defensa.

Desde 2012, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros han organizado dos conferencias interparlamentarias al año para debatir cuestiones relativas a la PESC. La cooperación interparlamentaria en estos ámbitos está prevista en el Protocolo 1 del Tratado de Lisboa, en el que se describe el papel de los Parlamentos nacionales en la Unión.

Dichas innovaciones del Tratado de Lisboa ofrecen la posibilidad de mejorar la coherencia política de la PCSD. El AR/VP desempeña el papel institucional central: preside el Consejo de Asuntos Exteriores en su configuración de ministros de Defensa (el organismo de toma de decisiones de la Unión en materia de PCSD) y dirige la AED. El marco político de consulta y diálogo con el Parlamento sigue evolucionando para permitirle desempeñar una función plena en el desarrollo de la PCSD. En virtud del Tratado de Lisboa, el Parlamento participa en el desarrollo de las relaciones exteriores de la Unión y en la superación del reto que se describe en el Informe de 2008 sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad. Dicho informe establece lo siguiente: «Es esencial seguir manteniendo el apoyo de la opinión pública a nuestro compromiso mundial. En las democracias modernas, en que los medios de comunicación y la opinión pública tienen una influencia determinante en la definición de las políticas, es indispensable la implicación de la opinión pública para mantener nuestros compromisos en el extranjero. Nosotros desplegamos expertos policiales y judiciales y soldados en zonas inestables de todo el mundo. Ello implica para los gobiernos, los parlamentos y las instituciones de la UE la obligación de comunicar acerca del modo en que esto contribuye a la seguridad de nuestro territorio».

Cuestiones de interés para el Parlamento Europeo

El Parlamento examina el progreso de la PCSD en lo relativo a instituciones, capacidades y operaciones y vela por que los asuntos de seguridad y defensa respondan a las preocupaciones expresadas por los ciudadanos de la Unión. Se organizan regularmente debates, audiencias y seminarios dedicados a temas como las misiones civiles y militares de la PCSD, las crisis internacionales con repercusiones para la seguridad y la defensa, los marcos multilaterales en materia de seguridad, las cuestiones relativas al control del armamento y la no proliferación, la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, las buenas prácticas para mejorar la eficacia de la seguridad y la defensa, y los cambios jurídicos e institucionales en la Unión en estos ámbitos.

A raíz de la declaración de la AR/VP sobre responsabilidad política en 2010, el Parlamento participa en las reuniones de consulta conjuntas celebradas periódicamente con el Consejo, el SEAE y la Comisión. Teniendo en cuenta el papel determinante de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para garantizar la seguridad europea, el Parlamento participa en la Asamblea Parlamentaria de la OTAN con vistas a desarrollar la relación entre la Unión y la OTAN respetando al mismo tiempo el carácter independiente de ambas organizaciones.

PCSD: una política en constante evolución

Si bien la PCSD no cambió sustancialmente durante los primeros años tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, presenta un importante potencial de evolución, tanto política como institucionalmente. Los principales logros de la PCSD hasta 2014 son la consolidación de las estructuras relacionadas de la Unión bajo la égida del SEAE y la definición, por parte del Consejo, del estatuto, la sede y la forma de funcionamiento de la AED, tal como se prevé en el artículo 45, apartado 2, del TUE.

El Parlamento, que ha tomado la iniciativa en el control del progreso de la PCSD y en el análisis de los retrocesos en este ámbito, ha estado asimismo instando al Consejo y a los Estados miembros a que mejoren la eficacia de esta política.

Consciente de la necesidad de dar un impulso estratégico a los jefes de Estado o de Gobierno, el Consejo Europeo fijó una serie de objetivos iniciales en diciembre de 2013 para hacer avanzar la PCSD. Se centró en tres ámbitos: incrementar la eficacia y el impacto de la PCSD; mejorar el desarrollo de las capacidades de defensa; y fortalecer la industria europea de la defensa. También encargó a la AR/VP y a la Comisión la evaluación del impacto de los cambios acaecidos en el entorno global en el que se enmarca la Unión, con miras a informar sobre los retos y las oportunidades que surgen para la Unión, en especial en cuanto a los cambios en materia de seguridad.

Para que no ceje el impulso en torno a estas cuestiones, el Consejo Europeo pidió a la AR/VP que informara sobre el estado de aplicación de los objetivos recogidos en las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2013 y presentara propuestas iniciales para seguir avanzando. En el Consejo Europeo de los días 25 y 26 de junio de 2015, la AR/VP recibió el encargo de elaborar una Estrategia Global de la Unión en materia de política exterior y de seguridad en preparación del Consejo Europeo de junio de 2016, al tiempo que el Consejo se reafirmó en los tres objetivos principales de la PCSD determinados en 2013. En junio de 2016, la AR/VP Federica Mogherini presentó la Estrategia Global al Consejo Europeo. La Estrategia Global determina cinco prioridades para la política exterior de la Unión: la seguridad de la Unión; la resiliencia estatal y social de los vecinos orientales y meridionales de la Unión; la concepción de un enfoque integrado en relación con los conflictos; órdenes regionales de cooperación; y una gobernanza mundial para el siglo XXI. En julio, los Estados miembros acogieron con satisfacción la Estrategia Global y acordaron avanzar hacia la fase de aplicación. A fin de garantizar un sólido seguimiento de la aplicación de la Estrategia Global, esta se revisará cada año en cooperación con el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo.

El Parlamento, por su parte, ha demostrado su constante voluntad de actuar y promover iniciativas políticas en este ámbito. Como primer resultado práctico, el Parlamento propuso la financiación de un proyecto piloto de investigación en el marco de la PCSD con cargo al presupuesto de la Unión para 2015, lo que significa que, por primera vez, se transferirán fondos de la Unión a la AED para la investigación en materia de requisitos militares. Continua a través de una acción preparatoria sobre investigación en materia de defensa, con un presupuesto de 90 millones de euros para el periodo 2017-2019, y las últimas propuestas de la Comisión sobre la financiación de una iniciativa de apoyo a la investigación y la tecnología para la defensa para el periodo posterior a 2020 indican que la iniciativa del Parlamento contó y se colocó a la vanguardia de un proceso importante.

A raíz de la presentación de la Estrategia Global a cargo de la AR/VP Mogherini, se presentaron varios planes y medidas de ejecución a finales de 2016.

El 16 de septiembre de 2016 en Bratislava, los Estados miembros de la Unión reiteraron su intención de fortalecer la cooperación de la UE en materia de seguridad exterior y defensa. Los acontecimientos de los doce meses siguientes demostraron la capacidad de todas las instituciones pertinentes de la Unión de responder de manera rápida y coherente a las peticiones de los Estados miembros, y las repetidas manifestaciones de la voluntad política de los Estados miembros de continuar adelante con el proceso sobre la base de las propuestas presentadas.

En noviembre de 2016 se presentó al Consejo un plan de aplicación en el ámbito de la seguridad y la defensa, destinado a traducir en términos operativos la visión definida en la Estrategia Global sobre seguridad y defensa. A fin de alcanzar el nuevo nivel de ambición establecido, el plan formula trece propuestas, entre ellas: una revisión anual coordinada del gasto en defensa, una mejor respuesta rápida de la Unión también recurriendo a las agrupaciones tácticas de la Unión, y una nueva cooperación estructurada permanente única para aquellos Estados miembros que deseen asumir un compromiso mayor en materia de defensa y seguridad. La AR/VP Mogherini también presentó un Plan de Acción Europeo de Defensa a los Estados miembros de la Unión el 30 de noviembre de 2016 que contenía propuestas clave en relación con un Fondo Europeo de Defensa centrado en la investigación en el ámbito de la defensa y el desarrollo de capacidades. El Consejo adoptó también conclusiones en las que aprobaba un plan para aplicar las decisiones relativas a la cooperación entre la Unión y la OTAN, adoptadas en Varsovia (42 propuestas).

Estos tres planes en conjunto (que algunos denominan el «paquete de invierno sobre defensa») representan un paso importante hacia la aplicación del Tratado de Lisboa en los ámbitos de la seguridad y la defensa.

En diciembre de 2016, el Consejo Europeo respaldó el plan de aplicación de la Estrategia Global, elogió el nuevo nivel de ambición y pidió a la AR/VP que presentase propuestas concretas sobre el desarrollo de capacidades civiles y militares, la revisión anual coordinada del gasto en defensa, el establecimiento de una capacidad permanente de planificación y ejecución operativas a escala estratégica, la cooperación estructurada permanente y los instrumentos de respuesta rápida de la Unión (por ejemplo, las agrupaciones tácticas).

2017: ¿un año clave para la aplicación de la PCSD?

El Consejo Europeo estimó los avances en mayo de 2017 y destacó el establecimiento de la capacidad militar de planificación y ejecución, una nueva estructura para mejorar la capacidad de reacción de la Unión de forma que sea más rápida, eficaz y fluida en la planificación y ejecución de misiones militares no ejecutivas. Además, tomó nota de los progresos en ámbitos como los siguientes: la posibilidad de una cooperación estructurada permanente concebida como un sistema inclusivo y modular que permita a los Estados miembros reforzar su cooperación de forma voluntaria en el ámbito de la seguridad y la defensa; la posibilidad de una revisión anual coordinada de la defensa impulsada por los Estados miembros, que establezca un proceso que proporcione una mejor visión de conjunto a escala europea de cuestiones como el gasto y la inversión nacional en defensa o los esfuerzos de investigación en materia de defensa, lo que permitirá detectar y subsanar mejor las posibles deficiencias; y los trabajos en curso en otros ámbitos, como el refuerzo de los instrumentos de respuesta rápida de la Unión, en particular las agrupaciones tácticas de la Unión y las capacidades civiles, el desarrollo de capacidades que favorezcan la seguridad y el desarrollo, el conocimiento de la situación y el desarrollo de capacidades de defensa.

El 7 de junio la Comisión presentó una Comunicación titulada «Poner en marcha el Fondo Europeo de Defensa» en la que detallaba sus propuestas para estimular y estructurar las inversiones para la defensa en la Unión. Propone el apoyo directo a la investigación, la cofinanciación del desarrollo y apoyo para la adquisición de productos de defensa por parte de los Estados miembros. El apoyo a la industria se expresa a través de un proyecto de reglamento sobre un Programa Europeo de Desarrollo Industrial en materia de Defensa. Para el primer aniversario de la Estrategia Global, la AR/VP Mogherini publicó un informe sobre su aplicación en el que elogia los rápidos avances, en especial en lo relativo a la capacidad militar de planificación y ejecución, la cooperación estructurada permanente, la revisión anual coordinada de la defensa, la cooperación con la OTAN y la puesta en marcha del Fondo Europeo de Defensa de la Comisión. En cuanto a las relaciones UE-OTAN, en julio de 2017 la AR/VP informó de avances en los ámbitos siguientes: la lucha contra las amenazas híbridas; la trata de seres humanos; las capacidades de defensa; la industria de la defensa y la investigación sobre defensa; y las asociaciones.

En todas estas cuestiones, el Parlamento ha seguido pidiendo que se refuerce la cooperación entre los Estados miembros de la Unión en materia de defensa, así como la plena aplicación del Tratado de Lisboa en lo que respecta a la seguridad y la defensa. Más concretamente, en su resolución de noviembre de 2016 sobre la aplicación de la política común de seguridad y defensa, el Parlamento señaló «las iniciativas en curso, a las que debe seguir la adopción de medidas concretas en el Consejo Europeo sobre defensa» y pidió que se dispusiera una financiación adecuada en el ámbito de la seguridad y la defensa y se coordinaran las inversiones en este sentido.

Por último, en otra resolución de noviembre de 2016 sobre la Unión Europea de Defensa, el Parlamento exigió que se adoptase una decisión política respecto al aprovechamiento del potencial del Tratado de Lisboa, señalando la cooperación estructurada permanente y la capacidad de gestión de crisis como elementos específicos de importancia fundamental para avanzar en este sentido, y animó al Consejo Europeo «a asumir un papel protagonista en la progresiva definición de una política común de defensa de la Unión y a proporcionar recursos financieros adicionales que garanticen su aplicación».

Sobre el desarrollo de capacidades dentro del Fondo Europeo de Defensa, la Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE) revisará el Programa Europeo de Desarrollo Industrial en materia de Defensa, la propuesta de reglamento presentada por la Comisión en junio de 2017, en colaboración con la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET) y la Subcomisión de Seguridad y Defensa (SEDE) asociadas en virtud del artículo 54 del Reglamento interno del Parlamento. Si se respetan los ajustados plazos, podría celebrarse una votación en el seno de la comisión ITRE en marzo o abril de 2018 y en el Pleno antes del verano del mismo año.

El Parlamento seguirá actuando a su nivel y dentro de sus competencias como catalizador para contribuir al logro de los objetivos de la Unión como garante de la seguridad de una manera eficaz y visible, tal como piden los ciudadanos de la Unión.

[1]Véase el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común») del Tratado de la Unión Europea; véase asimismo la ficha temática 5.1.1 sobre la política exterior de la Unión.

Jérôme Legrand

09/2017