Las políticas sociales y de empleo: principios generales

La dimensión social de la integración europea se ha desarrollado notablemente a lo largo de los años. Constituye un aspecto clave de la Estrategia Europa 2020, que tiene por objeto asegurar un «crecimiento integrador» con elevados niveles de empleo y una reducción del número de personas que viven en la pobreza o que están expuestas al riesgo de exclusión social.

Fundamentos jurídicos

Artículo 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y artículos 9, 10, 19, 45 a 48, 145 a 150 y 151 a 161 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

El fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones son los objetivos comunes de la Unión Europea y sus Estados miembros en materia social y laboral, tal y como se describe en el artículo 151 del TFUE.

Resultados

a.Del Tratado de Roma al Tratado de Maastricht

Para permitir a los trabajadores y a sus familias aprovechar al máximo el derecho a la movilidad y a buscar un empleo libremente en todo el mercado común, el Tratado de Roma preveía la coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros. Consagró asimismo el principio de igualdad de retribución para hombres y mujeres, cuya aplicabilidad directa fue reconocida por el Tribunal de Justicia, y previó la creación del Fondo Social Europeo (FSE) (5.10.2).

La preocupación relativa a los desequilibrios estructurales y a las desigualdades de crecimiento en Europa condujo posteriormente a una política social más anticipativa a escala comunitaria. En 1974, el Consejo adoptó el primer programa de acción social.

El Acta Única Europea (AUE) dispuso la armonización de las condiciones de salud y seguridad en el trabajo. El Consejo, en cooperación con el Parlamento, adoptó por mayoría cualificada una serie de directivas por las que se fijaban requisitos mínimos en este ámbito. El AUE también introdujo la posibilidad de que los interlocutores sociales de ámbito europeo negociaran convenios colectivos, y estableció una política comunitaria para la cohesión económica y social.

Se forjó el consenso sobre la necesidad de prestar más atención a los aspectos sociales relacionados con la realización del mercado interior. En diciembre de 1989, tras largos debates, los Jefes de Estado o de Gobierno de once Estados miembros (todos excepto el Reino Unido) aprobaron en la Cumbre de Estrasburgo la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (Carta Social).

Con la firma del Tratado de Maastricht, el fomento de un nivel elevado de empleo y protección social se incluyó oficialmente como uno de los objetivos asignados a la Comunidad Europea. Sin embargo, no habiendo sido posible llegar a un acuerdo unánime durante la conferencia intergubernamental, once Estados Miembros decidieron seguir adelante mediante la celebración de un Acuerdo sobre Política Social, que contenía importantes novedades (5.10.6 y 5.10.8). El Protocolo nº 14 del Tratado, al que se adjuntó el acuerdo, indicaba que once Estados miembros deseaban «proseguir en la vía trazada por la Carta social de 1989», eximiendo así al Reino Unido de participar en el acuerdo.

Se facultó al Consejo para adoptar directivas que establecieran requisitos mínimos en varios sectores nuevos, vinculantes para todos los Estados miembros salvo el Reino Unido.

b.Del Tratado de Ámsterdam al Trabado de Lisboa

La incómoda situación que implicaba la existencia de un fundamento jurídico doble, creada por la decisión del Reino Unido de excluirse, se solucionó finalmente con la firma del Tratado de Ámsterdam, cuando todos los Estados Miembros, incluido el Reino Unido (a raíz de un cambio en el Gobierno), aceptaron la integración del Acuerdo sobre Política Social en el texto del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea con ligeros cambios (artículos 151 a 161 del TFUE). En el artículo 153, el procedimiento de codecisión sustituyó al de cooperación y también se amplió a las disposiciones relativas al Fondo Social Europeo (5.10.2), la libre circulación de los trabajadores y la seguridad social de los trabajadores migrantes de la Comunidad (5.10.4). Se añadió un párrafo nuevo a fin de adoptar medidas diseñadas para fomentar la cooperación entre los Estados miembros en la lucha contra la exclusión social. El nuevo artículo 19 otorgó a la Comunidad la competencia de «adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual». Sobre esta base, pronto se adoptaron dos Directivas: Directiva 2000/43/CE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico, y Directiva 2000/78/CE relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.

El Tratado de Ámsterdam añadió el fomento de un nivel de empleo elevado a los objetivos de la Unión y otorgó a la Comunidad la responsabilidad de apoyar y completar la acción de los Estados miembros en este ámbito, fomentar la cooperación entre ellos y elaborar una «estrategia coordinada», es decir, la Estrategia Europea de Empleo (artículos 145 a 150 del TFUE), basada en el método abierto de coordinación (MAC) (5.10.3). Durante la Cumbre de Ámsterdam, en junio de 1997, se decidió que las disposiciones de este nuevo título del Tratado serían aplicadas inmediatamente.

Al lanzar la Estrategia de Lisboa en marzo del año 2000, destinada a convertir la Unión Europea en la economía más competitiva del mundo, los Jefes de Estado o de Gobierno también reconocieron que el crecimiento económico en sí mismo no era suficiente para luchar contra la pobreza o contra el peligro de exclusión social, y se comprometieron a mejorar la cooperación en este ámbito sobre la base de un método abierto de coordinación (que más tarde se extendería a las pensiones, la salud y los cuidados a largo plazo como parte del llamado «MAC social»).

El año 2000 también fue testigo de la adopción, en la Cumbre de Niza, de una agenda de política social europea hasta 2005, así como de una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, redactada por una Convención de carácter especial. Sin embargo, la firma del Tratado de Niza defraudó bastante a quienes esperaban un mayor progreso en el sector social. Se creó un Comité de Protección Social para fomentar la cooperación en este ámbito entre los Estados miembros y la Comisión, pero se rechazaron todas las propuestas de ampliación del procedimiento de codecisión.

A la luz de la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa en 2005, se incorporaron las orientaciones para las políticas de empleo adoptadas en el marco de la Estrategia Europea de Empleo dentro de las directrices integradas para el crecimiento y el empleo, y se sincronizó el proceso de reforma de Lisboa con el «MAC social» sobre la base de ciclos de tres años.

En el año 2005 se adoptó una nueva Agenda Social para el periodo 2006-2010, con vistas a acompañar el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. Se estableció asimismo, para el periodo 2007-2013, un programa de la Unión para el empleo y la solidaridad social, denominado Progress, con el fin de apoyar la ejecución de los objetivos de la Unión en el ámbito social (5.10.9). En 2007 se creó un Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) destinado a ayudar a los trabajadores despedidos como consecuencia de los cambios en los patrones del comercio mundial (5.10.2).

El Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, permitió seguir progresando en la consolidación de la dimensión social de la integración europea. El Tratado de la Unión Europea destaca ahora los objetivos sociales de la Unión, entre otros, el pleno empleo y la solidaridad entre las generaciones (artículo 3); el artículo 6 reconoce que la Carta de los Derechos Fundamentales tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. La propia Carta reconoce los llamados «derechos de solidaridad», tales como los derechos de los trabajadores a ser informados y consultados, el derecho a negociaciones colectivas y a unas condiciones de trabajo justas y adecuadas, así como a seguridad y asistencia de carácter social. En el TFUE se introdujo una cláusula horizontal social, con el siguiente texto: «En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana» (artículo 9).

c.Evolución desde el Tratado de Lisboa

En julio de 2008, la Comisión publicó una propuesta de agenda social renovada con el título «Oportunidades, acceso y solidaridad en la Europa del siglo XXI», en respuesta al aumento del desempleo como consecuencia de la crisis económica y financiera. Se introdujeron nuevas medidas para reforzar los efectos de los instrumentos financieros en vigor (FSE y FEAG). Asimismo, en 2010 se estableció un nuevo instrumento europeo de microfinanciación Progress, que ofrecía microcréditos a las pequeñas empresas y a las personas sin empleo que deseaban crear o desarrollar su propia empresa.

El crecimiento integrador (fomentar una economía con elevados niveles de empleo que ofrezca cohesión social y territorial) es uno de los ámbitos prioritarios de la Estrategia Europa 2020, sucesora de la Estrategia de Lisboa. La nueva agenda estratégica de la Unión menciona por primera vez objetivos claros para su pilar social (el objetivo de rescatar del riesgo de pobreza a veinte millones de personas para 2020) junto con un compromiso renovado en pos de una meta ambiciosa en el ámbito del empleo (tasa de empleo del 75 % para el grupo de edad entre 20 y 64 años). De las siete iniciativas emblemáticas seleccionadas para contribuir a alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020, tres se enmarcan en el ámbito del empleo y los asuntos sociales: la Agenda para nuevas calificaciones y empleos busca modernizar las políticas de flexiseguridad para mejorar el funcionamiento del mercado laboral, ayudar a las personas a desarrollar las habilidades del mañana y mejorar la calidad del trabajo y las condiciones laborales; Juventud en movimiento contribuirá a una mejor educación y formación, ayudará a los jóvenes a estudiar en el extranjero y les facilitará la búsqueda de empleo; y la Plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social ayuda a divulgar las mejores prácticas y ofrece financiación para apoyar la inclusión social y combatir la discriminación. Desde 2010, el objetivo principal en materia de empleo y asuntos sociales de la Estrategia Europa 2020 ha servido como referencia para la evaluación comparativa de la Estrategia Europea de Empleo. Esta se ha incluido en el contexto del Semestre Europeo, herramienta destinada a mejorar la coherencia temporal de la coordinación de las políticas de la Unión en materia macroeconómica, presupuestaria, laboral y social sobre la base de ciclos anuales recurrentes.

Además, tres programas ya existentes de la Unión (entre ellos, Progress y el instrumento de microfinanciación Progress), destinados a evaluar las ideas de reforma sobre el terreno, con vistas a extender la aplicación de las mejores por todos los Estados miembros, se han fusionado en un único programa denominado Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social (EaSI).

Papel del Parlamento Europeo

A pesar de que el papel del Parlamento se ha limitado durante mucho tiempo a la consulta y la supervisión, esta institución siempre se ha mostrado activa en el desarrollo de la actividad de la Unión en los ámbitos del empleo y la política social, con miras a reforzar la capacidad de la Unión para combatir el desempleo y mejorar las condiciones de trabajo y de vida para todos. Desde las primeras fases de la integración europea, el Parlamento ha abogado a menudo por aplicar una política más activa en la esfera social para reflejar la importancia creciente de la Unión en el ámbito económico, y ha apoyado las distintas propuestas de la Comisión en este sentido. El Parlamento se implicó más estrechamente en la preparación del Tratado de Ámsterdam que en anteriores revisiones de los Tratados y algunas novedades importantes son reflejo de sus recomendaciones, por ejemplo la incorporación del acuerdo social y la inclusión de un capítulo sobre empleo.

Con motivo de la Estrategia de Lisboa, el Parlamento insistió en el papel que deben desempeñar el empleo y los aspectos sociales en la concepción de las estrategias de crecimiento que han de aplicarse a escala nacional y de la Unión. Recordó que un nivel elevado de protección social constituía uno de los ejes centrales de la Estrategia de Lisboa y que era inaceptable que las personas siguieran viviendo bajo el umbral de la pobreza y en una posición de exclusión social. El Parlamento consideró asimismo que la Estrategia de Lisboa no establecía objetivos suficientemente vinculantes en el ámbito social, y pidió a los Estados miembros que supervisaran de cerca los efectos sociales y laborales de las reformas aplicadas como parte de la Estrategia Europa 2020. En este mismo sentido, uno de los mensajes que envió el Parlamento durante el debate sobre la crisis económica fue un firme llamamiento a favor de un compromiso de la Unión con los modelos sociales europeos y una Europa social fuerte.

Desde que los objetivos principales de la Estrategia Europa 2020 se supervisan y aplican como parte del proceso del Semestre Europeo, el Parlamento ha insistido en repetidas ocasiones en que los objetivos laborales y sociales han de incorporarse de forma más eficaz en el Semestre Europeo, entre otras cosas, confiriendo a los indicadores sociales carácter vinculante y ampliando el ámbito de aplicación de dichos indicadores para que también cubran la pobreza infantil y el trabajo digno, por ejemplo. También lamenta profundamente que su papel en el marco del Semestre Europeo sea de carácter limitado, y pide que se celebre un acuerdo interinstitucional que refuerce su participación en el proceso.

Por último, el Parlamento se ha mostrado muy crítico con medidas como los programas de ajuste económico, adoptadas fuera del marco supranacional. En marzo de 2014, el Parlamento declaró que únicamente unas instituciones sometidas a un genuino control democrático deben estar al frente del proceso político de diseño y aplicación de los programas de ajuste para países con dificultades financieras graves.

El Parlamento ha confirmado asimismo su compromiso con los valores sociales al decidir sobre el uso de los recursos financieros procedentes del presupuesto de la Unión. Más recientemente, el Parlamento ha logrado garantizar que el Fondo Social Europeo, principal instrumento europeo en la lucha contra el desempleo y la exclusión social, reciba un 23,1 % de la financiación total de la Unión para las políticas de cohesión, y que el 20 % de la asignación destinada a cada Estado miembro con cargo a dicho Fondo se destine a medidas de inclusión social.

Desde 2010, el Parlamento ha apoyado firmemente la idea de introducir una Garantía Juvenil. Este programa, adoptado finalmente por el Consejo en abril de 2013, persigue garantizar que todos los ciudadanos y residentes legales de la Unión de hasta 25 años, así como los jóvenes menores de 30 años que se hayan graduado recientemente, reciban una buena oferta de empleo, educación continua o formación de aprendiz en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal.

Marion Schmid-Drüner

05/2016