La cobertura de seguridad social en otros Estados miembros de la Unión

La coordinación de los sistemas de seguridad social es necesaria para apoyar la libre circulación de personas en el territorio de la Unión. El régimen aplicable a los trabajadores por cuenta ajena y otras categorías de personas que residen legalmente en el territorio de un Estado miembro estaba regulado por dos Reglamentos aprobados en 1971 y 1972, pero desde mayo de 2010 está en vigor una reforma fundamental que moderniza todo el sistema legislativo; asimismo, otros actos jurídicos han mejorado la protección de los derechos de los trabajadores a la hora de gozar de su derecho a la libre circulación.

Fundamentos jurídicos

Artículos 48 y 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

El principio básico consagrado en el Tratado de Roma es la eliminación de los obstáculos a la libre circulación de personas entre los Estados miembros (2.1.3, 3.1.3). A tal fin, es necesario adoptar medidas en materia de seguridad social que eviten que los ciudadanos de la Unión que trabajen y residan en un Estado miembro distinto del suyo pierdan una parte o la totalidad de sus derechos en relación con la seguridad social.

Resultados

En 1958, el Consejo adoptó dos Reglamentos relativos a la seguridad social de los trabajadores migrantes, posteriormente sustituidos por el Reglamento (CEE) n.º 1408/71, completado a su vez por un Reglamento de aplicación (Reglamento (CEE) n.º 574/72 del Consejo). Los ciudadanos de Islandia, Liechtenstein y Noruega también están incluidos en virtud del Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE) y los de Suiza en virtud del acuerdo entre la Unión y dicho país. En 2004 se aprobó el Reglamento de coordinación (Reglamento (CE) n.º 883/2004) para sustituir y ampliar el Reglamento (CEE) n.º 1408/71. Dicho Reglamento fue completado por un Reglamento de aplicación (Reglamento (CE) n.º 987/2009).

a.Los cuatro principios fundamentales del Reglamento (CEE) n.º 1408/71

Dado que cada Estado miembro sigue siendo libre de diseñar su sistema de seguridad social de forma independiente, el Reglamento de coordinación sirve para determinar en qué sistema nacional debe estar asegurado un ciudadano de la Unión en caso de que pueda tratarse de dos o más países. En general, la prestación de la cobertura de seguridad social corresponde al país en el que trabaje la persona o, en ausencia de empleo, al país de residencia. Así, el Reglamento de coordinación sustituyó a todos los acuerdos preexistentes en materia de seguridad social alcanzados entre Estados miembros y con el mismo ámbito de aplicación. El Reglamento de coordinación se basa en los cuatro principios fundamentales siguientes:

1.Igualdad de trato

Los trabajadores por cuenta ajena o propia de otros Estados miembros tienen los mismos derechos y obligaciones que los ciudadanos del país de acogida. El derecho a la igualdad de trato es aplicable incondicionalmente a todo trabajador por cuenta ajena o propia procedente de otro Estado miembro que haya residido en el Estado de acogida durante un determinado período de tiempo.

2.Totalización

Este principio garantiza que en el cálculo de las prestaciones de los trabajadores se tengan en cuenta los períodos previos de seguro, empleo o residencia en otros países. Este principio es aplicable, por ejemplo, en los casos en que la legislación nacional exija que un trabajador haya estado asegurado o empleado durante un período de tiempo determinado antes de tener derecho a determinadas prestaciones. El principio de totalización de los períodos cotizados significa que el Estado miembro competente, a la hora de decidir si un trabajador cumple los requisitos establecidos con respecto a la duración del período de seguro o de empleo, debe tener en cuenta los períodos de seguro y de empleo completados de acuerdo con la legislación de otro Estado miembro.

3.Aplicación de una sola legislación

Con este principio se intenta evitar que alguien pueda obtener ventajas indebidas por ejercer el derecho a la libre circulación. Cada beneficiario está cubierto por la legislación de un solo país y paga sus cotizaciones únicamente en ese país. El hecho de cotizar a los sistemas de seguridad social obligatorios en dos o más Estados miembros durante el mismo período de seguro no da derecho a percibir varias prestaciones de la misma naturaleza.

4.Exportabilidad

Este principio significa que las prestaciones de seguridad social pueden percibirse en todo el territorio de la Unión y prohíbe que los Estados miembros reserven el pago de prestaciones a las personas que residan en ellos; sin embargo, este principio no se aplica a todas las prestaciones sociales. Por ejemplo, existen normas especiales en el caso de los desempleados.

b.Personas contempladas

Inicialmente, el Reglamento (CEE) n.º 1408/71 solo era aplicable a los trabajadores por cuenta ajena, pero, desde el 1 de julio de 1982, su ámbito de aplicación se amplió a los trabajadores por cuenta propia. Dicho Reglamento es aplicable asimismo a las familias de ambos tipos de trabajadores y a las personas que estén a su cargo, así como a los apátridas y a los refugiados. Mediante el Reglamento (CE) n.º 1606/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998, el Consejo amplió el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n.º 1408/71 para equiparar a los funcionarios al resto de la población en cuanto al régimen general de pensiones previsto en cada Estado miembro. Con el Reglamento (CE) n.º 307/1999 del Consejo, de 8 de febrero de 1999, se amplió el ámbito de aplicación a todas las personas aseguradas, en particular a los estudiantes y a las personas sin empleo remunerado. El Reglamento (CE) n.º 859/2003 del Consejo, de 14 de mayo de 2003, amplió una vez más el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n.º 1408/71 a los nacionales de terceros países, siempre que residan legalmente en el territorio de la Unión.

El acto jurídico más reciente, el Reglamento (UE) n.º 1231/2010, en vigor desde enero de 2011, amplía las normas modernizadas de coordinación de la seguridad social en la Unión a los nacionales de terceros países que residan legalmente en la Unión y en situación transfronteriza (que, debido únicamente a su nacionalidad, no estaban cubiertos por los Reglamentos anteriores). La cobertura se aplica ahora también a los miembros de sus familias y a sus supervivientes, si se encuentran en la Unión.

c.Prestaciones contempladas

En el artículo 3 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 se enumeran las prestaciones de seguridad social incluidas en él:

  • prestaciones de enfermedad, de maternidad y de paternidad asimiladas;
  • prestaciones de vejez, de supervivencia y de invalidez;
  • prestaciones de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional;
  • subsidios de defunción;
  • prestaciones de prejubilación;
  • prestaciones de desempleo;
  • prestaciones familiares;
  • prestaciones especiales en metálico no contributivas, no exportables en virtud del artículo 70 del Reglamento de coordinación.

d.Modernización del sistema

Desde 1971, el Reglamento (CEE) n.º 1408/71 ha sido modificado en numerosas ocasiones para tener en cuenta la evolución a escala de la Unión, los cambios en las legislaciones nacionales y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

1.Hacia una mejor coordinación de los sistemas de seguridad social

En abril de 2004, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el Reglamento (CE) n.º 883/2004, por el que se sustituía el Reglamento (CEE) n.º 1408/71. Aunque el nuevo Reglamento de coordinación se basa en los mismos cuatro principios del Reglamento (CEE) n.º 1408/71, su objetivo consiste en simplificar las normas vigentes de la Unión en materia de coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros, reforzando la cooperación entre las instituciones de seguridad social y mejorando los métodos de intercambio de datos entre estas. También se reforzó el requisito de cooperación entre las distintas administraciones en el ámbito de la seguridad social, y se facilitó el desplazamiento de un Estado miembro a otro, ya sea con fines profesionales o personales, sin que ello suponga una pérdida de derechos en materia de seguridad social.

El «paquete de modernización de la coordinación», que incluye el Reglamento (CE) n.º 883/2004, modificado por el Reglamento (CE) n.º 988/2009, y el Reglamento de aplicación (Reglamento (CE) n.º 987/2009), es el nuevo paquete legislativo en vigor desde mayo de 2010. Como punto final de la labor de modernización realizada mediante el Reglamento (CE) n.º 883/2004, el Reglamento de aplicación persigue aclarar los derechos y obligaciones de las diversas partes interesadas, ya que define las medidas necesarias para que las personas cubiertas puedan viajar, permanecer o residir en otro Estado miembro sin perder sus derechos en materia de seguridad social. El Reglamento (CE) n.º 883/2004 y su Reglamento de aplicación abarcan los siguientes elementos:

  • mejora de los derechos de los asegurados, mediante la ampliación de la cobertura personal y material con respecto a los ámbitos de la seguridad social cubiertos;
  • ampliación de los ámbitos de la seguridad social objeto del Reglamento a los regímenes legales de prejubilación;
  • modificación de algunas disposiciones relativas al desempleo;
  • refuerzo del principio general de igualdad de trato y del principio de exportabilidad de las prestaciones;
  • introducción del principio de buena administración: las instituciones de los Estados miembros están obligadas a cooperar entre sí y a prestarse asistencia mutua en beneficio de los ciudadanos;
  • creación de un sistema especial (intercambio electrónico de información sobre seguridad social — EESSI) que permita el intercambio seguro de datos entre instituciones nacionales.
2.Tarjeta sanitaria europea

Los ciudadanos europeos que viajen dentro del Espacio Económico Europeo (EEE) pueden utilizar la tarjeta sanitaria europea, que es expedida por las entidades de seguro médico del país de la persona asegurada. Esta tarjeta facilita el acceso a la asistencia médica durante una estancia temporal en otro país del EEE, por motivos tanto personales como profesionales, en las mismas condiciones y al mismo coste que para las personas aseguradas en ese país. A continuación, los costes son reembolsados por el sistema de seguridad social del país de la persona asegurada.

3.Derechos complementarios de pensión

El 16 de abril de 2014, tras años de negociaciones, se aprobó la Directiva 2014/50/UE relativa a los requisitos mínimos para reforzar la movilidad de los trabajadores entre Estados miembros mediante la mejora de la adquisición y el mantenimiento de los derechos complementarios de pensión. Solo se aplica a los regímenes de pensión del mercado de trabajo y, por lo tanto, no se aplica a las contribuciones voluntarias a los regímenes individuales de pensión ni a las pensiones estatales, que se rigen por el Reglamento de coordinación. Tampoco están cubiertos los regímenes de garantía en caso de insolvencia y otros regímenes no relacionados con la jubilación. La Directiva establece que los períodos de carencia o de espera no deben ser superiores a tres años y que los derechos de pensión consolidados de los trabajadores salientes pueden permanecer en el régimen en que se hayan consolidado («derechos de pensión latentes») o abonarse al trabajador en forma de capital. Los derechos de pensión latentes deben tratarse conforme al valor de los derechos de los afiliados activos o las prestaciones que se paguen en ese momento. En caso de que un trabajador saliente no haya adquirido aún derechos de pensión consolidados cuando haya finalizado la relación laboral, el régimen complementario de pensión reembolsará las contribuciones abonadas por el trabajador saliente.

4.Perspectivas de reforma

La Comisión Europea financia una red de expertos independientes sobre seguridad social europea (conocida como trESS entre 2004 y 2013 y como FreSsco desde 2014) que ha presentado varios informes útiles sobre esta cuestión. Tras una consulta específica sobre la coordinación de las prestaciones de asistencia de larga duración y las prestaciones de desempleo llevada a cabo en 2013 y una consulta general sobre la coordinación de la seguridad social en la Unión efectuada en 2015, la Comisión propondrá próximamente, como parte de su paquete de movilidad laboral, una revisión del Reglamento (CE) n.º 883/2004 y del Reglamento de aplicación (CE) n.º 987/2009. La nueva propuesta se centrará en ámbitos como el desempleo, las prestaciones de asistencia de larga duración y las prestaciones familiares. Habida cuenta de la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia sobre el acceso a las prestaciones sociales por parte de los ciudadanos que no ejercen una actividad económica (3.1.3), la propuesta también armonizará las normas jurídicas vigentes con las sentencias del Tribunal.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento siempre ha mostrado un gran interés por los problemas que sufren los trabajadores migrantes, los trabajadores transfronterizos, los trabajadores autónomos y los ciudadanos de terceros países que trabajan en otros Estados miembros, y ha aprobado varias resoluciones para mejorar su situación. El Parlamento ha lamentado, en varias ocasiones, la persistencia de obstáculos que impiden la plena libertad de circulación y ha hecho un llamamiento al Consejo para que adopte propuestas pendientes, como las que pretenden incluir las pensiones de jubilación anticipada dentro del ámbito del Reglamento (CEE) n.º 1408/71, ampliar el derecho de las personas desempleadas a recibir subsidio de desempleo en otro Estado miembro y ampliar el ámbito de la legislación para incluir a todas las personas aseguradas. Algunas de estas demandas se vieron satisfechas con la adopción definitiva del Reglamento modernizado (CE) n.º 883/2004.

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se ha aplicado el procedimiento legislativo ordinario y el Consejo ha votado por mayoría cualificada en lo relativo a los derechos de seguridad social de los trabajadores (artículo 48). Sin embargo, un Estado miembro puede pedir que se devuelva un proyecto legislativo al Consejo Europeo, cuando el Estado miembro «declare que un proyecto de acto legislativo [...] perjudica a aspectos importantes de su sistema de seguridad social, como su ámbito de aplicación, coste o estructura financiera, o afecta al equilibrio financiero de dicho sistema».

En su Resolución, de 14 de enero de 2014, sobre la protección social para todos, incluidos los trabajadores autónomos, el Parlamento pidió a la Comisión que examinara la legislación y vigilara la aplicación y coordinación de los sistemas de seguridad social para salvaguardar los derechos a prestaciones de los trabajadores migrantes de la Unión.

Marion Schmid-Drüner

10/2016