La cobertura de seguridad social en otros Estados miembros de la Unión

La coordinación de los sistemas de seguridad social es necesaria para apoyar la libre circulación de personas en el territorio de la Unión. Desde mayo de 2010 está en vigor, en sustitución de la normativa de los años setenta, una reforma fundamental que moderniza todo el sistema legislativo, y otros actos jurídicos han asimismo mejorado la protección de los derechos de los trabajadores a la hora de gozar de su derecho a la libre circulación. A finales de 2016 se ha propuesto la revisión del sistema al objeto de adaptarlo a la realidad económica y social moderna de la Unión.

Base jurídica

Artículos 48 y 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

El principio básico consagrado en el Tratado de Roma es la eliminación de los obstáculos a la libre circulación de personas entre los Estados miembros (2.1.3 y 3.1.3). A tal fin, es necesario adoptar medidas en materia de seguridad social que eviten que los ciudadanos de la Unión que trabajen y residan en un Estado miembro distinto del suyo pierdan una parte o la totalidad de sus derechos en relación con la seguridad social.

Resultados

En 1958, el Consejo adoptó dos Reglamentos relativos a la seguridad social de los trabajadores migrantes, posteriormente sustituidos por el Reglamento (CEE) n.º 1408/71, completado a su vez por un Reglamento de aplicación [Reglamento (CEE) n.º 574/72 del Consejo]. Los ciudadanos de Islandia, Liechtenstein y Noruega también están incluidos en virtud del Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE) y los de Suiza en virtud del acuerdo entre la Unión y dicho país. En 2004 se aprobó el Reglamento (CE) n.º 883/2004 (Reglamento de coordinación) para sustituir y ampliar el Reglamento (CEE) n.º 1408/71. Posteriormente tuvo lugar su modificación por el Reglamento (CE) n.º 988/2009 y su desarrollo mediante el Reglamento (CE) n.º 987/2009 (Reglamento de aplicación), con el que se perseguía aclarar los derechos y obligaciones de las diversas partes interesadas, ya que define las medidas necesarias para que las personas cubiertas puedan viajar, permanecer o residir en otro Estado miembro sin perder sus derechos en materia de seguridad social. El «paquete de modernización de la coordinación» es el paquete legislativo en vigor desde mayo de 2010.

a.Los cuatro principios fundamentales del Reglamento (CEE) n.º 1408/71

Dado que cada Estado miembro sigue siendo libre de diseñar su sistema de seguridad social de forma independiente, el Reglamento de coordinación sirve para determinar en qué sistema nacional debe estar asegurado un ciudadano de la Unión en caso de que pueda tratarse de dos o más países. En general, la prestación de la cobertura de seguridad social corresponde al país en el que trabaje la persona o, en ausencia de empleo, al país de residencia. Así, el Reglamento de coordinación sustituyó a todos los acuerdos preexistentes en materia de seguridad social alcanzados entre Estados miembros y con el mismo ámbito de aplicación. El Reglamento de coordinación se basa en los cuatro principios fundamentales siguientes (los artículos mencionados pertenecen a dicho Reglamento):

1.Igualdad de trato (artículos 4 y 5)

Los trabajadores por cuenta ajena o propia de otros Estados miembros tienen los mismos derechos y obligaciones que los ciudadanos del país de acogida. El derecho a la igualdad de trato es aplicable incondicionalmente a todo trabajador por cuenta ajena o propia procedente de otro Estado miembro que haya residido en el Estado de acogida durante un determinado período de tiempo. Por otra parte, si en un Estado miembro se atribuyen efectos jurídicos a la concurrencia de determinados hechos (como estar casado) o acontecimientos (como sufrir un accidente), o al disfrute de prestaciones de seguridad social (por ejemplo, que aquellas personas que reciban una prestación de desempleo tengan derecho a pagar menos impuestos), dicho Estado ha de tener en cuenta hechos o acontecimientos semejantes, o el disfrute de prestaciones semejantes, que guarden relación y hayan ocurrido en otro Estado miembro como si hubieran ocurrido en su propio territorio.

2.Totalización (artículo 6)

Este principio garantiza que en el cálculo de las prestaciones de los trabajadores se tengan en cuenta los períodos previos de seguro, empleo o residencia en otros países. Este principio es aplicable, por ejemplo, en los casos en que la legislación nacional exija que un trabajador haya estado asegurado o empleado durante un período de tiempo determinado antes de tener derecho a determinadas prestaciones. El principio de totalización de los períodos cotizados significa que el Estado miembro competente, a la hora de decidir si un trabajador cumple los requisitos establecidos con respecto a la duración del período de seguro o de empleo, debe tener en cuenta los períodos de seguro y de empleo completados de acuerdo con la legislación de otro Estado miembro.

3.Aplicación de una sola legislación

Con este principio se intenta evitar que alguien pueda obtener ventajas indebidas por ejercer el derecho a la libre circulación. Cada beneficiario está cubierto por la legislación de un solo país y paga sus cotizaciones únicamente en ese país (artículo 11, apartado 1). El hecho de cotizar a los sistemas de seguridad social obligatorios en dos o más Estados miembros durante el mismo período de seguro no da derecho a percibir varias prestaciones de la misma naturaleza (artículo 10).

4.Exportabilidad (artículo 7)

Este principio significa que las prestaciones de seguridad social pueden percibirse en todo el territorio de la Unión y prohíbe que los Estados miembros reserven el pago de prestaciones a las personas que residan en ellos; sin embargo, este principio no se aplica a todas las prestaciones sociales. Por ejemplo, existen normas especiales en el caso de los desempleados.

b.Personas contempladas

Inicialmente, el Reglamento (CEE) n.º 1408/71 solo era aplicable a los trabajadores por cuenta ajena, pero, desde el 1 de julio de 1982, su ámbito de aplicación se amplió a los trabajadores por cuenta propia. Dicho Reglamento es aplicable asimismo a las familias de ambos tipos de trabajadores y a las personas que estén a su cargo, así como a los apátridas y a los refugiados. Mediante el Reglamento (CE) n.º 1606/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998, el Consejo amplió el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n.º 1408/71 para equiparar a los funcionarios al resto de la población en cuanto al régimen general de pensiones previsto en cada Estado miembro. Con el Reglamento (CE) n.º 307/1999 del Consejo, de 8 de febrero de 1999, se amplió el ámbito de aplicación a todas las personas aseguradas, en particular a los estudiantes y a las personas sin empleo remunerado. El Reglamento (CE) n.º 859/2003 del Consejo, de 14 de mayo de 2003, amplió una vez más el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n.º 1408/71 a los nacionales de terceros países, siempre que residan legalmente en el territorio de la Unión.

El acto jurídico más reciente, el Reglamento (UE) n.º 1231/2010, en vigor desde enero de 2011, amplía las normas modernizadas de coordinación de la seguridad social en la Unión a los nacionales de terceros países que residan legalmente en la Unión y en situación transfronteriza (que, debido únicamente a su nacionalidad, no estaban cubiertos por los Reglamentos anteriores). La cobertura se aplica ahora también a los miembros de sus familias y a sus supervivientes, si se encuentran en la Unión.

Los trabajadores fronterizos, que trabajan por cuenta ajena o propia en un Estado miembro y residen en otro Estado miembro al que regresan normalmente a diario o al menos una vez por semana, entran asimismo en el ámbito de aplicación de la legislación vigente.

Los trabajadores desplazados suponen un caso excepcional, ya que no pasan a formar parte del mercado de trabajo del Estado miembro receptor, sino que es una empresa la que les asigna un destino temporal en dicho Estado. En lo que a la seguridad social respecta, siguen asegurados en su Estado miembro de origen por un máximo de veinticuatro meses, pudiendo obtener en el Estado miembro de residencia únicamente prestaciones en especie por enfermedad.

c.Prestaciones contempladas

En el artículo 3 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 se enumeran las prestaciones de seguridad social incluidas en él:

  • prestaciones de enfermedad, de maternidad y de paternidad asimiladas, lo que, sin embargo, no incluye la asistencia social y sanitaria con control de recursos por no depender esta de cotizaciones anteriores al sistema de seguridad social;
  • prestaciones de vejez, de supervivencia y de invalidez;
  • prestaciones de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional;
  • subsidios de defunción;
  • prestaciones de prejubilación;
  • prestaciones de desempleo;
  • prestaciones familiares;
  • prestaciones especiales en metálico no contributivas no exportables en virtud del artículo 70 del Reglamento de coordinación.

d.Modernización del sistema

Desde 1971, el Reglamento (CEE) n.º 1408/71 ha sido modificado en numerosas ocasiones para tener en cuenta la evolución a escala de la Unión, los cambios en las legislaciones nacionales y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

1.Hacia una mejor coordinación de los sistemas de seguridad social

En abril de 2004, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el Reglamento (CE) n.º 883/2004, por el que se sustituía el Reglamento (CEE) n.º 1408/71. Aunque el nuevo Reglamento de coordinación se basa en los mismos cuatro principios del Reglamento (CEE) n.º 1408/71, su objetivo consiste en simplificar las normas vigentes de la Unión en materia de coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros reforzando la cooperación entre las instituciones de seguridad social y mejorando los métodos de intercambio de datos entre estas.

El Reglamento (CE) n.º 883/2004 y su Reglamento de aplicación abarcan los siguientes elementos:

  • mejora de los derechos de los asegurados, mediante la ampliación de la cobertura personal y material con respecto a los ámbitos de la seguridad social cubiertos;
  • ampliación de los ámbitos de la seguridad social objeto del Reglamento a los regímenes legales de prejubilación;
  • refuerzo del principio general de igualdad de trato y del principio de exportabilidad de las prestaciones;
  • introducción del principio de buena administración: las instituciones de los Estados miembros están obligadas a cooperar entre sí y a prestarse asistencia mutua en beneficio de los ciudadanos;
  • creación de un sistema especial (intercambio electrónico de información sobre seguridad social, EESSI por sus siglas en inglés) que permita el intercambio seguro de datos entre instituciones nacionales, cuya plena aplicación se prevé para mediados de 2019.
2.Tarjeta sanitaria europea

Los ciudadanos europeos que viajen dentro del (EEE) pueden utilizar la tarjeta sanitaria europea, que es expedida por las entidades de seguro médico del país de la persona asegurada. Esta tarjeta facilita el acceso a la asistencia sanitaria en caso de necesidades médicas imprevistas durante una estancia temporal en otro país del EEE, por motivos tanto personales como profesionales, en las mismas condiciones y al mismo coste que para las personas aseguradas en ese país, siempre que dicha estancia no tenga por objeto el acceso a servicios sanitarios. A continuación, los costes son reembolsados por el sistema de seguridad social del país de la persona asegurada.

3.Derechos complementarios de pensión

El 16 de abril de 2014, tras años de negociaciones, se aprobó la Directiva 2014/50/UE relativa a los requisitos mínimos para reforzar la movilidad de los trabajadores entre Estados miembros mediante la mejora de la adquisición y el mantenimiento de los derechos complementarios de pensión. Solo se aplica a los regímenes de pensión del mercado de trabajo y, por lo tanto, no se aplica a las contribuciones voluntarias a los regímenes individuales de pensión ni a las pensiones estatales, que se rigen por el Reglamento de coordinación. La Directiva establece que los períodos de carencia o de espera no deben ser superiores a tres años y que los derechos de pensión consolidados de los trabajadores salientes pueden permanecer en el régimen en que se hayan consolidado («derechos de pensión latentes») o abonarse al trabajador en forma de capital. Los derechos de pensión latentes deben tratarse conforme al valor de los derechos de los afiliados activos o las prestaciones que se paguen en ese momento. En caso de que un trabajador saliente no haya adquirido aún derechos de pensión consolidados cuando haya finalizado la relación laboral, el régimen complementario de pensión reembolsará las contribuciones abonadas por el trabajador saliente.

4.Perspectivas de reforma

La Comisión Europea financia una red de expertos independientes sobre seguridad social europea (conocida como trESS entre 2004 y 2013 y como FreSsco desde 2014) que ha presentado varios informes útiles sobre esta cuestión.

Tras una consulta específica sobre la coordinación de las prestaciones de asistencia de larga duración y las prestaciones de desempleo llevada a cabo en 2013 y una consulta general sobre la coordinación de la seguridad social en la Unión efectuada en 2015, la Comisión propuso en diciembre de 2016, como parte de su Paquete de movilidad laboral, una revisión del Reglamento (CE) n.º 883/2004 y del Reglamento de aplicación (CE) n.º 987/2009 al objeto de responder a la nueva realidad social y económica de los Estados miembros. La revisión se centra en establecer una relación más estrecha entre el pago de las prestaciones y el Estado miembro que ha recaudado las cotizaciones a la seguridad social de modo que el sistema resulte más justo y equitativo.

Esta propuesta, además de brindar a las autoridades nacionales mejores herramientas para verificar la situación en cuanto a seguridad social de los trabajadores desplazados al objeto de responder mejor a las prácticas que pueden ser injustas y los abusos, hace especial hincapié en lo siguiente:

  • prestaciones por desempleo: además de una nueva norma de tres meses para la totalización de prestaciones por desempleo, se pretende que los trabajadores puedan exportar dichas prestaciones durante seis meses, en vez de tres, al objeto de buscar trabajo en otro Estado miembro; los trabajadores fronterizos tienen la posibilidad de, tras un año de empleo en un Estado miembro, solicitar prestaciones por desempleo en dicho Estado en lugar de en el de residencia;
  • prestaciones por cuidados de larga duración: la propuesta define las prestaciones por cuidados de larga duración y aquellos casos en que los ciudadanos móviles pueden solicitarlas;
  • prestaciones familiares destinadas a sustituir a los ingresos durante los períodos de educación de los hijos: las prestaciones familiares se plantean como derechos individuales y personales, con lo que se concede al Estado miembro con competencias secundarias el derecho a pagar al segundo progenitor la prestación en su totalidad, lo que evita la acumulación de conformidad con la normativa vigente y elimina posibles factores financieros que desincentiven que ambos progenitores se beneficien de un permiso parental durante el mismo período.

Por otra parte, la propuesta armoniza las normas jurídicas vigentes con la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia sobre el acceso a las prestaciones sociales por parte de los ciudadanos que no ejercen una actividad económica (3.1.3).

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento siempre ha mostrado un gran interés por los problemas que sufren los trabajadores migrantes, los trabajadores transfronterizos, los trabajadores autónomos y los ciudadanos de terceros países que trabajan en otros Estados miembros, y ha aprobado varias resoluciones para mejorar su situación. El Parlamento ha lamentado, en varias ocasiones, la persistencia de obstáculos que impiden la plena libertad de circulación y ha hecho un llamamiento al Consejo para que adopte propuestas pendientes, como las que pretenden incluir las pensiones de jubilación anticipada dentro del ámbito del Reglamento (CEE) n.º 1408/71, ampliar el derecho de las personas desempleadas a recibir subsidio de desempleo en otro Estado miembro y ampliar el ámbito de la legislación para incluir a todas las personas aseguradas. Algunas de estas demandas se vieron satisfechas con la adopción definitiva del Reglamento modernizado (CE) n.º 883/2004.

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se ha aplicado el procedimiento legislativo ordinario y el Consejo ha votado por mayoría cualificada en lo relativo a los derechos de seguridad social de los trabajadores (artículo 48). Sin embargo, un Estado miembro puede pedir que se devuelva un proyecto legislativo al Consejo Europeo cuando dicho Estado «declare que un proyecto de acto legislativo […] perjudica a aspectos importantes de su sistema de seguridad social, como su ámbito de aplicación, coste o estructura financiera, o afecta al equilibrio financiero de dicho sistema».

En su Resolución, de 14 de enero de 2014, sobre la protección social para todos, incluidos los trabajadores autónomos, el Parlamento pidió a la Comisión que examinara la legislación y vigilara la aplicación y coordinación de los sistemas de seguridad social, en particular en lo que se refiere a proporcionar una cobertura adecuada a las personas en transición o empleadas a tiempo parcial o con contratos temporales.

En su Resolución, de 14 de septiembre de 2016, sobre el dumping social en la Unión Europea, el Parlamento puso de relieve los cambios provocados por la economía digital y colaborativa y pidió que se adaptara la legislación europea al objeto de garantizar una competencia leal y la protección de los derechos de los trabajadores.

Marion Schmid-Drüner

06/2017