La lucha contra la pobreza, la exclusión social y la discriminación

Con su apoyo a los Estados miembros en la lucha contra la pobreza, la exclusión social y la discriminación, la Unión Europea se propone reforzar el carácter integrador y la cohesión de la sociedad europea y hacer posible que todos los ciudadanos tengan el mismo acceso a oportunidades y recursos.

Fundamentos jurídicos

Artículos 19, 145 a 150 y 151 a 161 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

La lucha contra la pobreza y la exclusión social constituye uno de los objetivos específicos de la Unión y de los Estados miembros en el ámbito de la política social. De conformidad con el artículo 153 del TFUE, la inclusión social debe conseguirse solamente sobre la base de la cooperación no jurídica —método abierto de coordinación (MAC)— mientras que el artículo 19 del TFUE permite que la UE adopte medidas para combatir la discriminación tanto ofreciendo protección jurídica a víctimas potenciales como creando incentivos.

Resultados

a.Lucha contra la pobreza y la exclusión social

Entre 1975 y 1994, la Comunidad Económica Europea llevó a cabo una serie de proyectos y programas piloto concebidos para combatir la pobreza y la exclusión. Sin embargo, la ausencia de un fundamento jurídico que respaldase la acción comunitaria en este ámbito propició su continuo cuestionamiento.

Esta situación cambió con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999, que consagraba la erradicación de la exclusión social como objetivo de la política social comunitaria. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 160 del TFUE, en el año 2000 se creó un Comité de Protección Social para fomentar la cooperación entre los Estados miembros y con la Comisión.

La Estrategia de Lisboa, inaugurada en el año 2000, creó un mecanismo de supervisión y coordinación que consistía en la definición de objetivos, la medición de la pobreza sobre la base de un conjunto de indicadores y referencias, directrices para los Estados miembros y planes de acción nacionales contra la pobreza. El MAC también fue aplicado en paralelo a otros sectores de la protección social.

En 2005, la Comisión Europea propuso racionalizar los procesos en marcha en un nuevo marco para el MAC sobre protección social y políticas de inclusión («MAC social»). Entre los objetivos fundamentales del MAC social figuran la cohesión social, la igualdad entre hombres y mujeres y la igualdad de oportunidades para todos mediante sistemas eficientes de protección social; la interacción eficaz y mutua entre los objetivos de Lisboa de mayor crecimiento económico, empleo y cohesión social; buena gobernanza y participación de las partes interesadas.

Con su Recomendación sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral, de octubre de 2008 (2008/867/CE), la Comisión actualizó la Recomendación 92/441/CEE del Consejo y pidió a los Estados miembros que concibiesen y aplicasen «una estrategia global integrada para la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral en la que se combinen un apoyo a la renta adecuado, unos mercados de trabajo inclusivos y acceso a unos servicios de calidad».

Una de las principales innovaciones de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, adoptada en 2010, fue un nuevo objetivo común en la lucha contra la pobreza y la exclusión social: reducir el número de europeos que viven por debajo del umbral de pobreza nacional en un 25 % y rescatar a más de 20 millones de personas de la pobreza.

A fin de lograr este objetivo, la Comisión puso en marcha, en diciembre de 2010, la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social, junto con una lista de iniciativas clave que era necesario completar, tales como una evaluación de las estrategias de inclusión activa a escala nacional y un Libro Blanco sobre las pensiones (COM(2010) 758). Desde 2011, una Convención Anual de la plataforma ha reunido a responsables políticos, partes interesadas clave y personas que han experimentado la pobreza.

Ante el creciente número de personas en riesgo de pobreza en Europa como resultado de la crisis, la Comisión adoptó dos nuevas iniciativas en 2013 para centrarse en el crecimiento económico y la cohesión social y en las repercusiones sociales de las reformas estructurales.

En su Comunicación titulada «Hacia la inversión social para el crecimiento y la cohesión (paquete sobre inversión social)», de febrero de 2013 (COM(2013) 83), la Comisión insta a los Estados miembros a dar prioridad a la inversión social en las personas. Este marco político proporciona directrices a los Estados miembros acerca de cuestiones tales como simplificar y mejorar la orientación de los sistemas sociales, reforzar la inclusión activa y garantizar una inversión en capital humano a lo largo de toda la vida de la persona. Se presta especial atención a invertir en la infancia con el fin de romper el ciclo de las desventajas.

En octubre de 2013, la Comisión presentó una propuesta para reforzar la dimensión social de la gobernanza de la unión económica y monetaria, como respuesta a los llamamientos del Consejo Europeo en diciembre de 2012 y en junio de 2013 (COM(2013) 690). Un elemento clave es el cuadro de indicadores sociales, un instrumento analítico para detectar procesos en toda la UE que es necesario seguir más de cerca. Incluye cinco indicadores clave (desempleo, desempleo juvenil y proporción de jóvenes sin estudios, trabajo ni formación –«ni-ni»–, renta disponible de los hogares, tasa de riesgo de pobreza, y desigualdad en la renta). Completa, de esta manera, el conjunto de indicadores que se definen en otros dos instrumentos: el indicador de resultados en materia de empleo y el indicador de rendimiento de la protección social. A partir del ejercicio 2014 del Semestre Europeo, el cuadro de indicadores se ha incluido en el informe conjunto sobre el empleo del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, que define las prioridades políticas estratégicas. Asimismo, el informe sobre el mecanismo de alerta del procedimiento de desequilibrio macroeconómico incluye ahora algunos indicadores auxiliares laborales y sociales (tasa de participación, ratio de desempleo de larga duración, tasa de desempleo juvenil, tasa de riesgo de pobreza o exclusión social) y, en caso de revisiones en profundidad, estas incluyen una sección sobre la evolución social y en el empleo. Sin embargo, ni este informe ni el cuadro de indicadores sociales tienen consecuencias políticas vinculantes.

b.Legislación antidiscriminación

El año 1997 puede considerarse un punto de inflexión, cuando se añadió un artículo nuevo, el artículo 13, en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) –hoy artículo 19 del TFUE– que permitía al Consejo adoptar medidas para luchar contra la discriminación por nuevas razones que incluían el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la edad, la discapacidad y la orientación sexual. En 2003, este artículo fue modificado por el Tratado de Niza para hacer posible la adopción de medidas incentivadoras.

En consecuencia, se adoptaron una serie de directivas:

  • Directiva sobre la igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial (2000/43/CE),
  • Directiva sobre la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (2000/78/CE),
  • Directiva sobre la igualdad de trato (2006/54/CE), que fusionaba varias directivas anteriores relativas a la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres.

Otras propuestas de directivas que mejoran la igualdad presentadas por la Comisión esperan alcanzar el consenso en el Consejo: la directiva sobre el permiso de maternidad (2008) y la directiva sobre el equilibrio de género en los consejos de administración de las empresas (2012). Para la primera, la Comisión ha decidido dar al Consejo seis meses en 2015 para superar este bloqueo; de no ser así, será sustituida por otra iniciativa. El Parlamento ya votó a favor de la directiva en 2010. En julio de 2008, la Comisión adoptó la propuesta de Directiva del Consejo por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual fuera del ámbito del empleo (COM(2008) 426), pendiente ante el Consejo. El 2 de abril de 2009, el Parlamento adoptó una resolución legislativa en la que celebraba la propuesta de directiva de la Comisión.

c.Medidas incentivadoras

En diciembre de 2002, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Decisión nº 50/2002/CE por la que se aprueba un programa de acción comunitario a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social. Se creó un programa de acción comunitario específico para luchar contra la discriminación sobre la base del artículo 13, apartado 2, del TCE (actual artículo 19, apartado 2, del TFUE), abarcando todos los ámbitos previstos en el artículo 13, a excepción del sexo, que fue abordado por separado por el programa de igualdad de género de la Comunidad Europea.

En 2007, todos los programas de financiación comunitarios existentes en materia de empleo y asuntos sociales fueron integrados en un único marco con la adopción del nuevo programa Progress: por un periodo de siete años, tenía como objetivo racionalizar el gasto y mejorar el impacto de las acciones apoyadas por la Comunidad Europea (hoy Unión Europea). En el marco del nuevo programa para el Empleo y la Innovación Social (EIS), adoptado en 2013 (5.10.2), se han asignado 550 millones de euros al eje Progress (61 % del presupuesto total del EIS) para medidas que fomentan un nivel elevado de empleo de calidad y sostenible, garantizan una protección social adecuada y digna, combaten la exclusión social y la pobreza, y mejoran las condiciones de trabajo.

El Fondo Social Europeo (FSE) proporciona también fondos de la UE para cofinanciar acciones destinadas a luchar contra la discriminación y a ayudar a los más desfavorecidos a acceder al mercado laboral. Una de las mayores innovaciones del próximo periodo de programación (2014-2020) es la atención especial prestada a los jóvenes, a través de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, financiada por el FSE y con una línea específica en el presupuesto de la UE (5.10.2).

En marzo de 2014, el Parlamento y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) nº 223/2014 relativo al Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas, a partir de una propuesta de la Comisión de noviembre de 2012. Este fondo brinda apoyo a las acciones de los países de la UE destinadas a facilitar asistencia material, combinada con medidas de inclusión social, a los más desfavorecidos. El presupuesto asignado para 2014-2020 asciende a 3 800 millones de euros en términos reales, más un 15 % adicional en cofinanciación nacional por parte de los Estados miembros con arreglo a sus programas nacionales.

d.Estrategias europeas para grupos específicos

En noviembre de 2010, la Comisión adoptó una «Estrategia Europea sobre Discapacidad 2010-2020» (COM(2010) 636), sobre la base del plan de acción en materia de discapacidad 2004-2010. En cuanto a la igualdad de género, la Estrategia para la igualdad entre mujeres y hombres 2010-2015, revisada en 2013, define prioridades clave. Ante el número creciente de jóvenes desempleados, la Comisión propuso un paquete de empleo juvenil que comprendía una garantía juvenil europea (Recomendación del Consejo de 2013), una Alianza para la Formación de Aprendices (puesta en marcha en julio de 2013) y un marco de calidad para los periodos de prácticas (Recomendación del Consejo de 2014, 5.10.3).

Papel del Parlamento Europeo

En virtud del artículo 19, apartado 1, del TFUE, el Tratado de Lisboa confiere al Parlamento la facultad de aprobar legislación sobre no discriminación. El Parlamento tuvo una participación activa en el debate que propició la inclusión de dicho artículo y ha instado a menudo a la Comisión y a los Estados miembros a que garanticen la aplicación correcta, plena y oportuna de las Directivas de 2000. En numerosas ocasiones, el Parlamento ha aprobado resoluciones orientadas a reforzar la actuación de la UE en relación con la mejora de las condiciones y perspectivas de las personas socialmente desfavorecidas y reducir la pobreza. Asimismo, varios de sus informes subrayan el papel del empleo de calidad en la prevención de la pobreza. Otras resoluciones celebran la estrategia de la Comisión para la inclusión activa y la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social (resoluciones de 6 de mayo de 2009 y de 15 de noviembre de 2011).

En su Resolución, de 20 de octubre de 2010, sobre el papel de la renta mínima en la lucha contra la pobreza y la promoción de una sociedad integradora en Europa, el Parlamento respalda una renta mínima (en un nivel equivalente al 60 % de la renta media en el Estado miembro en cuestión) y la definición de un salario mínimo en un nivel digno (es decir, por encima de los umbrales de pobreza).

Además, el Parlamento presionó activamente a favor de la continuación y la adecuada financiación del programa de distribución de alimentos de la UE para los más desfavorecidos (por ejemplo en su Resolución de 7 de julio de 2011, sobre el Programa de distribución de alimentos a las personas más necesitadas de la Unión) y acordó un plan de rescate con el Consejo en febrero de 2012. Tras las negociaciones de 2013, el Consejo accedió a la petición del Parlamento de aumentar el presupuesto de este fondo hasta los 3 500 millones de euros.

En varias resoluciones aprobadas a partir de 2012, el Parlamento critica que siga sin aprovecharse todo el potencial del Tratado de Lisboa en materia de empleo y políticas sociales. Aboga por la introducción de criterios de referencia sociales y económicos que traigan aparejadas normas mínimas que deben aplicarse. El Parlamento acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión de reforzar la dimensión social y apoya la creación de un cuadro de indicadores que se utilizará en el informe conjunto sobre el empleo de la Comisión. Pide a la Comisión que defina criterios de referencia concretos en forma de una protección social mínima (resoluciones de 20 de noviembre de 2012 sobre la Comunicación «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria», y de 21 de noviembre de 2013 sobre la Comunicación «Reforzar la dimensión social de la Unión Económica y Monetaria»).

En resoluciones recientes, el Parlamento expresa su preocupación por que la UE está muy lejos de lograr sus objetivos sociales y de empleo, en especial en lo relativo a la pobreza. Esta institución defiende un saneamiento presupuestario diferenciado y favorable al crecimiento que permita a los Estados miembros combatir el desempleo. En cuanto al cuadro de indicadores sociales, aboga por la inclusión de indicadores adicionales, tales como los niveles de pobreza infantil y personas sin hogar. El cuadro de indicadores debería tener una influencia real en el conjunto del proceso del Semestre Europeo (resoluciones de 22 de octubre de 2014, sobre el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas: aplicación de las prioridades para 2014, y de 25 de noviembre de 2014 sobre el empleo y los aspectos sociales de la Estrategia Europa 2020).

En su Resolución, de 11 de marzo de 2015, sobre el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas: aspectos sociales y relativos al empleo del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2015, el Parlamento pide a la Comisión que continúe desarrollando la dimensión social y que haga un mayor uso del cuadro de indicadores sociales para la elaboración de políticas. En general, las consideraciones sociales y en materia de empleo deben colocarse al mismo nivel que las macroeconómicas en el proceso del Semestre Europeo. Además, el Parlamento pide reformas que amplíen el potencial de crecimiento con un énfasis en la creación de empleo para los desempleados de larga duración, los ciudadanos de mayor edad y otros grupos a los que la crisis ha afectado con especial virulencia. Los Estados miembros deben elaborar un plan nacional para la creación de empleo, tal como se acordó en el Consejo de primavera de 2012. La Estrategia Europa 2020 debe tener en cuenta la urgente necesidad de avanzar más en la reducción de la pobreza y en otros objetivos sociales.

Susanne Kraatz

04/2015