La política fiscal general

La soberanía fiscal es uno de los derechos soberanos fundamentales de los Estados miembros de la Unión Europea, que han cedido algunas competencias a la UE en este ámbito. La evolución de las disposiciones de la Unión en materia fiscal está orientada al buen funcionamiento del mercado único, y la armonización de los impuestos indirectos se ha abordado antes y en mayor profundidad que la de los impuestos directos. Junto a estos esfuerzos, la UE está acelerando la lucha contra la evasión y la elusión de impuestos, que constituyen una amenaza para la competencia leal y provocan una importante carencia de ingresos fiscales. De conformidad con el Tratado, los Estados miembros deben adoptar por unanimidad las medidas fiscales. Mientras que la política fiscal está notablemente influida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Parlamento Europeo solamente dispone del derecho a ser consultado en este ámbito, excepto en cuestiones presupuestarias en las que, como autoridad presupuestaria, comparte con el Consejo las competencias para tomar decisiones.

Fundamentos jurídicos

El capítulo sobre disposiciones fiscales (artículos 110 a 113) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), relativo a la armonización de la legislación en materia de impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos; el capítulo sobre la aproximación de las legislaciones (artículos 114 a 118 del TFUE), que cubre los impuestos que tienen efectos indirectos en la creación del mercado interior, según el cual las disposiciones fiscales no estarán sujetas al procedimiento legislativo ordinario; otras disposiciones relativas a la política fiscal, en referencia a la libre circulación de personas, servicios y capital (artículos 45 a 66 del TFUE), al medio ambiente (artículos 191 a 192 del TFUE) y a la competencia (artículos 107 a 109 del TFUE).

Puede aplicarse la cooperación reforzada (artículos 326 a 334 del TFUE) a los asuntos fiscales. La principal característica de las disposiciones fiscales de la UE en lo relativo a la adopción de actos legislativos es el hecho de que el Consejo decide por unanimidad a partir de una propuesta de la Comisión y solo se consulta con el Parlamento. Las disposiciones adoptadas en el ámbito fiscal incluyen directivas, que aproximan las disposiciones nacionales, y decisiones del Consejo.

Entre los impuestos directos figuran los impuestos sobre la renta, el patrimonio y el capital, ya sean personales o corporativos. El impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) no se incluye como tal en las disposiciones de la UE (en su lugar, la actividad de la Unión en este ámbito se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea). La acción de la UE en cuanto al impuesto de sociedades (IS) está más desarrollada, si bien se centra solo en medidas relacionadas con los principios del mercado único. Los impuestos indirectos son aquellos que no se aplican sobre la renta ni las propiedades. Incluyen el impuesto sobre el valor añadido (IVA), impuestos especiales, exacciones a la importación e impuestos sobre la energía y otras tasas medioambientales. Dado que la evolución de las disposiciones de la UE en materia fiscal está orientada al buen funcionamiento del mercado único, la armonización de los impuestos indirectos se ha abordado antes y en mayor profundidad que la de los impuestos directos.

Objetivos

La estrategia de la UE en materia de política fiscal se explica en la Comunicación de la Comisión titulada «Política fiscal en la Unión Europea — Prioridades para los próximos años» (COM(2001) 260). Siempre que los Estados miembros cumplan las normas de la UE, cada uno es libre de elegir el sistema fiscal que considere más adecuado. En este marco, las principales prioridades de la política fiscal de la UE son la eliminación de los obstáculos fiscales a la actividad económica transfronteriza, la lucha contra la competencia fiscal perjudicial[1] y el fomento de una mayor cooperación entre administraciones fiscales para garantizar el control y combatir el fraude. Una mayor coordinación de las políticas fiscales garantizaría que las políticas de los Estados miembros apoyan objetivos políticos más amplios de la UE, tal como se define recientemente en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Resultados

Los informes de actividad en materia fiscal[2] que publica la Comisión presentan los logros de la UE y las cuestiones sobre fiscalidad que aún es necesario abordar. El último informe (2013) se ocupa de los impuestos directos e indirectos, la elusión y la evasión de impuestos, la coordinación fiscal, las decisiones fiscales de ayuda estatal y los procedimientos de infracción.

La Comunicación de la Comisión titulada «Eliminar las barreras fiscales transfronterizas en beneficio de los ciudadanos de la UE» (COM(2010) 769) describe los problemas fiscales más graves a que se enfrentan los ciudadanos de la UE en las operaciones transfronterizas (por ejemplo, discriminación, doble imposición, dificultades para obtener la devolución de impuestos y dificultades para conseguir información sobre legislación fiscal en el extranjero). Se ha conseguido emprender algunas acciones coordinadas para abordar los obstáculos y las ineficiencias fiscales en los ámbitos de la fiscalidad empresarial, el IVA, los impuestos especiales y los impuestos aplicables a los automóviles de turismo. También se han adoptado medidas para combatir la evasión fiscal a través de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro (2003/48/CE) y las directivas que prevén la asistencia mutua entre administraciones fiscales. La Comisión también ha adoptado un enfoque más activo a la hora de emprender acciones jurídicas cuando las normas o las prácticas nacionales de los Estados miembros en el ámbito fiscal no cumplen el Tratado.

Entre las iniciativas políticas importantes en el ámbito de los impuestos indirectos se incluyen: un Libro Verde sobre el Futuro del IVA (COM(2010) 695), seguido por una Comunicación sobre la reforma del sistema del IVA (COM(2011) 851); una propuesta de Directiva (COM(2011) 169), que modifica la Directiva 2003/96/CE de imposición de productos energéticos, con el objetivo de establecer una estructura más inteligente de imposición de los productos energéticos en la UE, junto con una Comunicación (COM(2011) 168); la Directiva 1999/62/CE sobre la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras; la propuesta de la Comisión de Directiva sobre los impuestos aplicables a los automóviles de turismo (COM(2005) 261); la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, y muchas normas específicas relativas a los impuestos especiales (por ejemplo, sobre el alcohol, el tabaco y los productos energéticos).

La actividad política en el ámbito de los impuestos directos se ha centrado principalmente en la armonización de los impuestos sobre sociedades a través de la Directiva 77/799/CEE relativa a la asistencia mutua, la Directiva 76/308/CEE referente al cobro, la Directiva 90/434/CEE sobre fusiones, la Directiva 90/435/CEE sobre sociedades matrices y filiales, el Convenio 90/436/CEE de arbitraje sobre la eliminación de la doble imposición, la Directiva 2003/49/CE sobre pagos de intereses y cánones, y la propuesta para una base imponible común del impuesto sobre sociedades (Biccis) en la que se fijan reglas uniformes que puedan aplicar las empresas que operan en la UE para calcular sus beneficios sujetos a tributación (COM(2011) 121). En cuanto a los impuestos sobre las personas físicas, vale la pena señalar medidas como la Directiva 2003/48/CE, sobre la fiscalidad de los rendimientos del ahorro, la Comunicación sobre la imposición de dividendos (COM(2003) 810) y la Comunicación sobre la eliminación de los obstáculos fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas (COM(2001) 214), una propuesta relativa a un impuesto sobre las transacciones financieras (COM(2011) 594) y la Directiva 2008/7/CE relativa a los impuestos indirectos que gravan la concentración de capitales. El Tribunal de Justicia de la UE ha dictado numerosas sentencias sobre la tributación directa de los ciudadanos de la Unión.

Una cuestión relativa a la política fiscal que la UE considera importante es la lucha contra la evasión y la elusión fiscales, que la Comisión ha convertido en prioridad[3]. La lucha contra el fraude y la evasión de impuestos tiene que ver tanto con la fiscalidad directa (en especial, medidas para combatir las prácticas fiscales perjudiciales) como con la indirecta (IVA no pagado). Se basa principalmente en el intercambio de información. En la UE, cada año se pierde casi un billón de euros de ingresos fiscales debido a la evasión y la elusión de impuestos, que suponen una amenaza a la competencia leal y una enorme pérdida de ingresos estatales. Para combatir el fraude fiscal, la Comisión ha adoptado un plan de acción (COM(2012) 722) y dos recomendaciones, una sobre la planificación fiscal agresiva (C(2012) 8806) y una sobre el fomento de la buena gobernanza en el ámbito fiscal (C(2012) 8805). Es el resultado de una Comunicación de junio de 2012 sobre formas concretas de reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal (COM(2012) 351).

En mayo de 2013, el Consejo adoptó conclusiones sobre la evasión fiscal y el fraude fiscal[4], en las que destacaba la necesidad de combinar esfuerzos a escala nacional, de la UE y mundial, y confirmaba su apoyo a la labor, en el seno del G-8, el G-20 y la OCDE, sobre el intercambio automático de información. En esta misma ocasión, el Consejo debatió además una revisión de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro encaminada a ampliar su ámbito de aplicación a fin de incluir todos los tipos de rendimientos del ahorro, así como los productos que generan intereses. El 24 de marzo de 2014, el Consejo adoptó una directiva que modificaba la Directiva 2003/48/CE sobre la fiscalidad del ahorro. La directiva modificada ampliará el ámbito de las normas actuales a fin de colmar algunas lagunas, reforzando las reglas de la UE en materia de intercambio de información sobre los rendimientos del ahorro y permitiendo que los Estados miembros puedan adoptar medidas más eficaces contra el fraude y la evasión fiscales. Los Estados miembros tendrán tiempo hasta el 1 de enero de 2016 para adoptar la legislación nacional necesaria a fin de cumplir dicha directiva.

Hacer más estrictas las normas de la UE sobre el impuesto de sociedades en cuanto a la planificación fiscal agresiva (transacciones de precios de transferencia, pagos intragrupales), prevenir la competencia fiscal perjudicial y mejorar el cumplimiento tributario del IVA pueden contribuir a eliminar lagunas tributarias, que son objeto de análisis como parte del proceso legislativo de la UE. Se registran avances, por ejemplo, en el trato fiscal de los pagos intragrupales y en el trato de las transacciones de precios de transferencia[5]. La introducción de una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (Biccis) podría eliminar varias oportunidades de planificación fiscal junto con algunos de los obstáculos fiscales que perjudican a la eficiencia económica del mercado único. La propuesta ha estado sobre la mesa de negociación durante tres años, sin avanzar. No obstante, se espera que se relance como respuesta a las preocupaciones que surgen por el uso de acuerdos fiscales en beneficio de empresas multinacionales.

A escala internacional, ha progresado el intercambio de información. El acuerdo del 29 de octubre de 2014 sobre la aplicación temprana de la nueva norma mundial de la OCDE para el intercambio automático de información permite que la información que recopilen los firmantes (50 países, incluidos los 28 Estados miembros de la UE) a partir del 31 de diciembre de 2015 se empezará a intercambiar en 2017, y no en 2018. La ley de lucha contra la evasión fiscal de los Estados Unidos (FATCA, por sus siglas en inglés), de 2010, incluye elementos similares a los de la norma de la OCDE. Los Estados miembros aplicarán el intercambio automático de información sobre la base de la directiva revisada en materia de cooperación administrativa, que tiene el objetivo de transponer la norma mundial de la OCDE sobre dicho intercambio en la legislación de la UE, tal como acordó el Consejo el 14 de octubre de 2014. Las disposiciones de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro de la UE son más limitadas y se suspenderán en cuanto se aplique el intercambio automático de información.

El plan de acción del G-20 y la OCDE contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios aborda las lagunas en los sistemas fiscales nacionales que aprovechan las multinacionales para evitar pagar impuestos o reducir sus ingresos imponibles.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo ha aprobado generalmente las líneas maestras de los programas de la Comisión relativos a la fiscalidad. En varios informes, ha reconocido que la competencia fiscal puede «ser por sí misma un instrumento efectivo para rebajar una alta presión fiscal» y contribuir a reducir las cargas administrativas, a aumentar la competitividad y a modernizar el modelo social europeo. Se han determinado una serie de ámbitos en los que es necesario emprender acciones a escala de la Unión: la eliminación de las discriminaciones, la doble imposición y los obstáculos burocráticos; el paso a un sistema definitivo del IVA que aplique íntegramente el principio del país de origen; y la defensa del principio «quien contamina paga» en la imposición de los productos energéticos.

El hecho de conservar la unanimidad en todas las decisiones relativas a la fiscalidad dificulta conseguir el nivel de coordinación fiscal necesaria para la UE y la Comisión ha presentado propuestas para pasar a la votación por mayoría cualificada en determinados aspectos de la fiscalidad. Sin embargo, los Estados miembros no aceptaron estas propuestas.

El 2 de febrero de 2010, el Parlamento aprobó un informe sobre el fomento de la buena gobernanza en el ámbito fiscal[6], en el que defendía una política fiscal responsable, la transparencia y el intercambio de información en todos los ámbitos (nacional, europeo e internacional) y una competencia leal en materia fiscal.

El 12 de diciembre de 2013, el Parlamento adoptó una Resolución sobre la necesidad de asumir un compromiso mensurable y vinculante contra la evasión y la elusión fiscales en la UE[7], basada en el plan de acción de la Comisión para combatir el fraude fiscal. En ella, celebra los esfuerzos de la Comisión por intensificar la lucha contra el fraude fiscal, la evasión fiscal y la planificación fiscal agresiva con vistas a reducir la brecha fiscal.

El 25 de marzo de 2015, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el informe anual sobre la fiscalidad[8], elaborado por la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios. En ella se determinan tres sectores prioritarios para la política fiscal de la UE: i) el refuerzo de los beneficios del mercado interior a través de la política fiscal; ii) la lucha contra el fraude y la evasión fiscal, la planificación fiscal agresiva y los paraísos fiscales, y iii) el fomento de una coordinación fiscal viable en favor de una política económica orientada al crecimiento a largo plazo.

En dicha resolución, acoge con satisfacción el acuerdo sobre el intercambio automático de información y pide la abolición definitiva del secreto bancario dentro de la UE a partir de junio de 2015. Pide asimismo la celebración de acuerdos fiscales también con terceros países antes del 30 de junio de 2015 y una acción coordinada a escala de la UE para seguir aplicando las normas de transparencia en relación con terceros países incorporando estas normas en futuros acuerdos comerciales.

[1]Véase el informe del Grupo del Código de Conducta del Consejo, de 23 de noviembre de 1999, al Consejo Ecofin sobre el «Código de Conducta (fiscalidad de las empresas)» (SN 4901/99).

[2]http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/gen_info/info_docs/tax_reports/index_en.htm

[3]Véase la carta, de 12 de noviembre de 2014, del presidente de la Comisión Juncker y de su vicepresidente Timmermans a los presidentes respectivos del Consejo y del Parlamento.

[4]Documento del Consejo 9405/13.

[5]Por ejemplo, en la Directiva 2014/86/UE del Consejo, de 8 de julio de 2014, por la que se modifica la Directiva 2011/96/UE, relativa al régimen fiscal común aplicable a las sociedades matrices y filiales de Estados miembros diferentes (trato fiscal de los pagos intragrupales).

[6]DO C 341 de 16.12.2010, p. 29.

[7]Textos aprobados, P7_TA(2013)0593.

[8]Textos aprobados, P8_TA(2015)0089.

Dario Paternoster

08/2015