La política fiscal general

La soberanía fiscal es uno de los derechos soberanos fundamentales de los Estados miembros de la Unión Europea, que han cedido algunas competencias a la Unión en este ámbito. La evolución de las disposiciones de la Unión en materia fiscal está orientada al buen funcionamiento del mercado único, y la armonización de los impuestos indirectos se ha abordado antes y en mayor profundidad que la de los impuestos directos. Junto a estos esfuerzos, la Unión está acelerando la lucha contra la evasión y la elusión de impuestos, que constituyen una amenaza para la competencia leal y provocan una importante carencia de ingresos fiscales. De conformidad con el Tratado, los Estados miembros deben adoptar por unanimidad las medidas fiscales. Mientras que la política fiscal está notablemente influida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Parlamento Europeo dispone del derecho a ser consultado en este ámbito, excepto en cuestiones presupuestarias en las que, como Autoridad Presupuestaria, comparte con el Consejo las competencias para tomar decisiones. Combatir la evasión fiscal y la planificación fiscal agresiva supone un reto clave. Aumentar la cooperación, la coordinación y la transparencia entre los Estados miembros de la Unión en materia de política tributaria contribuiría tanto a limitar importantes pérdidas de ingresos para los Estados miembros como a garantizar una mayor equidad en la Unión. Además de los progresos realizados y del trabajo en curso, la Comisión ha propuesto nuevas iniciativas en una Comunicación que publicó en junio de 2016. Entre estas se incluyen la propuesta de revisión de la Directiva sobre cooperación administrativa y enmiendas a la cuarta Directiva contra el blanqueo de capitales. Asimismo, en el presente año la Comisión intentará reactivar su propuesta relativa a una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades y preparar una lista de paraísos fiscales administrada por la Unión antes de finalizar 2017. En los últimos años, el Parlamento Europeo, junto con sus dos comisiones especiales sobre fiscalidad y la comisión de investigación sobre los Papeles de Panamá, ha desempeñado un papel muy importante a la hora de modelar la nueva política tributaria y de lanzar nuevas iniciativas de ámbito mundial y de la Unión, sobre todo en la lucha contra la elusión y la evasión de impuestos, la planificación fiscal agresiva y el blanqueo de capitales.

Fundamentos jurídicos

El capítulo sobre disposiciones fiscales (artículos 110 a 113) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), relativo a la armonización de la legislación en materia de impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos; el capítulo sobre la aproximación de las legislaciones (artículos 114 a 118 del TFUE), que cubre los impuestos que tienen efectos indirectos en la creación del mercado interior, según el cual las disposiciones fiscales no estarán sujetas al procedimiento legislativo ordinario; otras disposiciones relativas a la política fiscal, en referencia a la libre circulación de personas, servicios y capital (artículos 45 a 66 del TFUE), al medio ambiente (artículos 191 a 192 del TFUE) y a la competencia (artículos 107 a 109 del TFUE).

Puede aplicarse la cooperación reforzada (artículos 326 a 334 del TFUE) a los asuntos fiscales. La principal característica de las disposiciones fiscales de la Unión en lo relativo a la adopción de actos legislativos es el hecho de que el Consejo decide por unanimidad a partir de una propuesta de la Comisión, y se consulta con el Parlamento. Las disposiciones adoptadas en el ámbito fiscal incluyen directivas, que aproximan las disposiciones nacionales, y decisiones del Consejo.

Entre los impuestos directos figuran los impuestos sobre la renta, el patrimonio y el capital, ya sean personales o corporativos. El impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) no se incluye como tal en las disposiciones de la Unión (en su lugar, la actividad de la Unión en este ámbito se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea). La acción de la Unión en cuanto al impuesto sobre sociedades está más desarrollada, si bien se centra solo en medidas relacionadas con los principios del mercado único. Los impuestos indirectos son aquellos que no se aplican sobre la renta ni las propiedades. Incluyen el impuesto sobre el valor añadido (IVA), impuestos especiales, exacciones a la importación e impuestos sobre la energía y otras tasas medioambientales. Dado que la evolución de las disposiciones de la Unión en materia fiscal está orientada al buen funcionamiento del mercado único, la armonización de los impuestos indirectos se ha abordado antes y en mayor profundidad que la de los impuestos directos.

Objetivos

La estrategia de la Unión en materia de política fiscal se explica en la Comunicación de la Comisión titulada «Política fiscal en la Unión Europea — Prioridades para los próximos años» (COM(2001)0260). Siempre que los Estados miembros cumplan las normas de la Unión, cada uno es libre de elegir el sistema fiscal que considere más adecuado. En este marco, las principales prioridades de la política fiscal de la Unión son la eliminación de los obstáculos fiscales a la actividad económica transfronteriza, la lucha contra la competencia fiscal perjudicial, la evasión y la elusión de impuestos y el fomento de una mayor cooperación entre administraciones fiscales para garantizar el control y combatir el fraude. Una mayor coordinación de las políticas fiscales garantizaría que las políticas de los Estados miembros apoyan objetivos políticos más amplios de la Unión, tal como se define recientemente en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Resultados

Los informes de actividad en materia fiscal[1] que publica la Comisión presentan los logros de la Unión y las cuestiones sobre fiscalidad que aún es necesario abordar.

Una cuestión relativa a la política fiscal que la Unión considera prioritaria es la lucha contra la evasión y la elusión fiscales. La lucha contra el fraude y la evasión de impuestos tiene que ver tanto con la fiscalidad directa como con la indirecta, y se basa principalmente en el intercambio de información. En la Unión, cada año se pierde casi un billón de euros de ingresos fiscales debido a la evasión y la elusión de impuestos, que suponen una amenaza a la competencia leal y una enorme pérdida de ingresos estatales. Para combatir el fraude fiscal, la Comisión ha adoptado un Plan de Acción (COM(2012)0722) y dos recomendaciones, una sobre la planificación fiscal agresiva (C(2012)8806) y una sobre el fomento de la buena gobernanza en el ámbito fiscal (C(2012)8805). Es el resultado de una Comunicación de junio de 2012 sobre formas concretas de reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal (COM(2012)0351).

En mayo de 2013, el Consejo adoptó conclusiones sobre la evasión fiscal y el fraude fiscal (documento del Consejo 9405/13), en las que destacaba la necesidad de combinar esfuerzos a escala nacional, de la Unión y mundial, y confirmaba su apoyo a la labor, en el seno del G-8, el G-20 y la OCDE, sobre el intercambio automático de información. En esta misma ocasión, el Consejo debatió además una revisión de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro encaminada a ampliar su ámbito de aplicación a fin de incluir todos los tipos de rendimientos del ahorro, así como los productos que generan intereses. El 24 de marzo de 2014, el Consejo adoptó la Directiva 2014/48/UE por la que modificaba la Directiva 2003/48/CE sobre la fiscalidad del ahorro. La directiva modificada amplía el ámbito de las normas actuales a fin de colmar algunas lagunas, reforzando las normas de la Unión en materia de intercambio de información sobre los rendimientos del ahorro y permitiendo que los Estados miembros puedan adoptar medidas más eficaces contra el fraude y la evasión fiscales.

Hacer más estrictas las normas de la Unión sobre el impuesto de sociedades en cuanto a la planificación fiscal agresiva (transacciones de precios de transferencia, pagos intragrupales), prevenir la competencia fiscal perjudicial y mejorar el cumplimiento tributario del IVA pueden contribuir a eliminar lagunas tributarias, que son objeto de análisis como parte del proceso legislativo de la Unión. Se registran avances, por ejemplo, en el trato fiscal de los pagos intragrupales y en el trato de las transacciones de precios de transferencia. La introducción de una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (Biccis) podría eliminar varias oportunidades de planificación fiscal junto con algunos de los obstáculos fiscales que perjudican a la eficiencia económica del mercado único. La propuesta ha estado sobre la mesa de negociación sin que se registraran avances significativos, pero ha sido relanzada mediante la Comunicación de la Comisión titulada «Un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la Unión Europea: cinco ámbitos de actuación fundamentales» (COM(2015)0302).

A escala internacional, ha progresado el intercambio de información. El acuerdo del 29 de octubre de 2014 sobre la aplicación temprana de la nueva norma mundial de la OCDE para el intercambio automático de información permite que la información que recopilen los firmantes (50 países, incluidos los 28 Estados miembros de la Unión) a partir del 31 de diciembre de 2015 se empezará a intercambiar en 2017, y no en 2018. La ley de lucha contra la evasión fiscal de los Estados Unidos (FATCA, por sus siglas en inglés), de 2010, incluye elementos similares a los de la norma de la OCDE. Los Estados miembros aplicarán en 2017 el intercambio automático de información sobre la base de la directiva revisada en materia de cooperación administrativa, que tiene el objetivo de transponer la norma mundial de la OCDE sobre dicho intercambio en la legislación de la Unión, tal como acordó el Consejo el 14 de octubre de 2014. Las disposiciones de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro de la Unión son más limitadas y se suspenderán en cuanto se aplique el intercambio automático de información.

El plan de acción del G-20 y la OCDE contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios aborda las lagunas en los sistemas fiscales nacionales que aprovechan las multinacionales para evitar pagar impuestos o reducir sus ingresos imponibles. El 5 de octubre de 2015, la OCDE presentó el paquete definitivo contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios para la reforma del sistema fiscal internacional a fin de combatir la elusión fiscal. El 10 de octubre de 2015, los ministros de Finanzas del G-20 apoyaron las reformas en el sistema fiscal internacional a fin de frenar la elusión de las empresas multinacionales. El 28 de enero de 2016, la Comisión propuso un marco para una nueva Estrategia exterior de la Unión para una imposición efectiva (COM(2016)0024).

Entre las iniciativas políticas en el ámbito de la fiscalidad directa figuran una propuesta de impuesto sobre las transacciones financieras (COM(2011)0594); la Directiva 2008/7/CE relativa a los impuestos indirectos que gravan la concentración de capitales; negociaciones sobre acuerdos relativos a la fiscalidad del ahorro con terceros países a fin de mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y el intercambio automático de información, con vistas a aplicar la nueva norma internacional única elaborada por la OCDE y respaldada por el G-20; una cooperación reforzada en el ámbito del impuesto sobre las transacciones financieras (COM(2013)0071); la fiscalidad del ahorro (Conclusiones del Consejo Ecofin, de 10 de noviembre de 2015, sobre la derogación de la Directiva 2003/48/CE en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro.

La actividad política en el ámbito de la fiscalidad indirecta incluye un Libro Verde sobre el Futuro del IVA (COM(2010)0695), seguido por una Comunicación sobre la reforma del sistema del IVA (COM(2011)0851); una propuesta de Directiva (COM(2011)0169), que modifica la Directiva 2003/96/CE de imposición de productos energéticos, con el objetivo de establecer una estructura más inteligente de imposición de los productos energéticos en la Unión, junto con una Comunicación (COM(2011)0168); muchas normas específicas relativas a los impuestos especiales (por ejemplo, sobre el alcohol, el tabaco y los productos energéticos); la publicación por parte de la Comisión de un Plan de Acción sobre el IVA (COM(2016)0148) dirigido a la creación de un territorio único de IVA modernizado y resistente al fraude y que responda a los retos en materia de fiscalidad en la economía digital.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo ha aprobado generalmente las líneas maestras de los programas de la Comisión relativos a la fiscalidad.

En los últimos tiempos, la lucha contra el fraude fiscal, la evasión y la elusión de impuestos, y el blanqueo de capitales ha constituido una prioridad política para el Parlamento Europeo. Los hallazgos relacionados con los Papeles de Panamá y el caso LuxLeaks hicieron patente la necesidad urgente de que la Unión y sus Estados miembros combatan la evasión y la elusión de impuestos, y la planificación fiscal agresiva, y busquen una mayor cooperación y transparencia, en especial garantizando que los impuestos sobre sociedades se abonan donde se crea el valor, no solo entre Estados miembros sino a escala mundial.

El 27 de octubre de 2015, el Parlamento adoptó una Resolución legislativa sobre el intercambio automático y obligatorio de información en el ámbito de la fiscalidad[2]. El escándalo LuxLeaks reveló hasta qué punto se utilizaban acuerdos secretos que incluían estructuras financieras complejas concebidas para obtener importantes reducciones fiscales. El Parlamento expresó su firme determinación de no tolerar el fraude fiscal ni la evasión fiscal, y de defender una distribución justa de la carga fiscal entre ciudadanos y empresas.

El 25 de noviembre de 2015, el Parlamento aprobó una resolución sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares[3]. La labor desempeñada por el Parlamento demostró que adoptar medidas fiscales para reducir la deuda tributaria global de algunas grandes sociedades a expensas de otros países era una práctica generalizada en Europa y más allá de sus fronteras. El Parlamento pidió a la Comisión que aborde con mayor detenimiento las cuestiones relativas a la fiscalidad de las empresas, sin olvidar la armonización de definiciones; prácticas fiscales perniciosas y regímenes de planificación fiscal agresiva; cooperación y coordinación sobre resoluciones fiscales previas; ayuda estatal; código de conducta; protección de los informadores; casillas de patentes, conocimientos e I+D; un intercambio automático de información fiscal, exhaustivo, transparente y eficaz, y una base imponible consolidada común obligatoria del impuesto sobre sociedades; paraísos fiscales; y propuestas de un número de identificación fiscal de la Unión.

El 16 de diciembre de 2015, el Parlamento adoptó una resolución con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el aumento de la transparencia, la coordinación y la convergencia en las políticas de tributación de las sociedades en la Unión[4]. Respetando la soberanía de los Estados miembros en relación con la política fiscal, el Parlamento afirmó que son necesarias medidas legislativas de la Unión para mejorar la transparencia, la coordinación y la convergencia de las políticas en materia del impuesto sobre sociedades en la Unión. En la resolución se enumeran una serie de medidas y el Parlamento pide a la Comisión que le remita, a más tardar en junio de 2016, una o más propuestas legislativas que las engloben.

El 6 de julio de 2016, el Parlamento aprobó una resolución sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares[5]. Recordando que la OCDE calcula que la pérdida de ingresos a escala mundial se sitúa entre el 4 % y el 10 % del total de ingresos derivados del impuesto sobre sociedades, el Parlamento reiteró las conclusiones de sus resoluciones de 25 de noviembre de 2015 y 16 de diciembre de 2015.

A raíz de estas peticiones, la Comisión formuló una serie de propuestas, algunas de las cuales ya había aceptado el Consejo.

El 8 de marzo de 2016, el Consejo acordó una directiva actualizada sobre el intercambio automático de información entre administraciones fiscales nacionales, siguiendo una propuesta de la Comisión (COM(2016)0025). En virtud de la cuarta Directiva en materia de cooperación administrativa (DAC4), se exigirá a las multinacionales que informen, entre otros, de sus ingresos, beneficios, impuestos abonados y número de empleados en todos los países en los que operan.

El 12 de abril de 2016, la Comisión presentó una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2013/34/UE en lo que respecta a la divulgación de información del impuesto de sociedades por parte de determinadas empresas y filiales (COM(2016)0198). El 5 de julio de 2016, la Comisión adoptó: i) una Comunicación relativa a las medidas adicionales encaminadas al refuerzo de la transparencia y a la lucha contra la evasión y la elusión fiscales (COM(2016)0451); ii) una propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2011/16/UE en lo que se refiere al acceso a la información por parte de las autoridades tributarias contra el blanqueo de capitales (COM(2016)0452); y iii) una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo y por la que se modifica la Directiva 2009/101/CE (COM(2016)0450).

El 12 de julio de 2016, el Consejo adoptó la Directiva 2016/1164/UE por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que afectan directamente al funcionamiento del mercado interior[6]. Dicha directiva colma una serie de lagunas que se pusieron de manifiesto a raíz del escándalo LuxLeaks.

[1] http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/taxud_aar_2015.pdf

[2]Textos Aprobados, P8_TA(2015)0369.

[3]Textos Aprobados, P8_TA(2015)0408.

[4]Textos Aprobados, P8_TA(2015)0457.

[5]Textos Aprobados, P8_TA(2016)0310.

[6]DO L 193 de 19.7.2016, p. 1.

Dario Paternoster

12/2016