La cooperación judicial en materia penal

En la actualidad, cada vez más gente viaja, trabaja, estudia y reside fuera de su país. La delincuencia se ha convertido en un fenómeno cada vez más sofisticado e internacional. En la Unión, hemos desarrollado un espacio común de justicia penal en el que impera la confianza y el respaldo entre las autoridades responsables de la aplicación de la ley. El punto de partida es el cumplimiento de uno de nuestros principios más importantes: el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en todos los Estados miembros de la Unión. El Tratado de Lisboa ha proporcionado una base más sólida para el desarrollo de un espacio de justicia penal, a la vez que ha otorgado nuevas competencias al Parlamento Europeo.

Fundamentos jurídicos

Artículos 82 a 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

La eliminación progresiva de los controles fronterizos en la Unión ha facilitado considerablemente la libre circulación de los ciudadanos europeos, pero también ha permitido a los delincuentes actuar con mayor libertad a escala transnacional. A fin de abordar el desafío que supone la delincuencia internacional, la Unión está avanzando hacia un espacio único de justicia penal. El punto de partida es el respeto del principio de reconocimiento mutuo. Combatir la delincuencia y garantizar la protección, dentro de la Unión, de los derechos de las víctimas, los sospechosos y los detenidos, aunque estos crucen las fronteras nacionales, constituye la base de una auténtica ciudadanía.

Resultados

a.Marco institucional

1.El Tratado de Lisboa

El papel del Parlamento Europeo, que era meramente consultivo en el marco del antiguo tercer pilar (cooperación policial y judicial en materia penal), se ha visto reforzado gracias al Tratado de Lisboa, que introduce más efectividad, responsabilidad y legitimidad en el espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ). El Tratado ha generalizado (con ciertas excepciones) el método comunitario, basado en la codecisión con el Parlamento (que ha pasado a ser el procedimiento legislativo ordinario) y la votación por mayoría en el Consejo. La antigua estructura de los pilares ha desaparecido. Por lo que respecta a los acuerdos internacionales, se ha introducido un nuevo procedimiento: el de aprobación. La eliminación del antiguo tercer pilar ha conllevado la armonización de los instrumentos legislativos. En lugar de adoptar decisiones marco y decisiones o celebrar convenios, ahora la Unión adopta solo sus instrumentos tradicionales (reglamentos, directivas y decisiones).

El Tratado de Lisboa también reforzó el papel del Tribunal de Justicia. Se aplican por tanto los procedimientos ordinarios para las cuestiones preliminares y los procedimientos de infracción iniciados por la Comisión. Existían disposiciones transitorias hasta el 1 de diciembre de 2014 para los actos ya vigentes en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal.

Los Estados miembros todavía pueden proponer medidas legislativas, pero ahora las iniciativas requieren el respaldo de una cuarta parte de ellos. Se prevén medidas especiales en materia de cooperación reforzada, autoexclusión y el denominado «freno de emergencia». La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea está integrada en el Tratado de Lisboa y es jurídicamente vinculante para la Unión (así como sus instituciones y organismos) y para sus Estados miembros al aplicar el Derecho de la Unión.

2.Orientaciones estratégicas en el espacio de libertad, seguridad y justicia

Tras los programas de Tampere y La Haya (octubre de 1999 y noviembre de 2004 respectivamente), el Consejo Europeo adoptó en diciembre de 2009 el programa plurianual en el ámbito del ELSJ para el periodo 2010-2014: el Programa de Estocolmo. En sus conclusiones de junio de 2014, el Consejo Europeo definió las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el ELSJ, con arreglo al artículo 68 del TFUE. Uno de los objetivos clave es desarrollar la cooperación judicial en materia penal dentro de la Unión. En 2017 se realizará una revisión intermedia de las orientaciones.

b.Asistencia judicial mutua en materia penal

El 29 de mayo de 2000, el Consejo de Ministros de la Unión adoptó el Convenio relativo a la asistencia judicial mutua en materia penal, cuyo propósito es alentar la cooperación entre las autoridades judiciales, policiales y aduaneras dentro de la Unión, complementando las disposiciones relativas a los instrumentos jurídicos existentes y en aplicación del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950. Asimismo, ciertas organizaciones internacionales han suscrito una serie de acuerdos como el Convenio del Consejo de Europa sobre ayuda mutua en materia penal, de 1959.

c.Reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal

El Consejo Europeo de Tampere estableció que el reconocimiento mutuo debería convertirse en la piedra angular de la cooperación judicial en materia penal. El principio del reconocimiento mutuo fue confirmado en los programas de La Haya y de Estocolmo. Se trata de un concepto esencial para el espacio judicial europeo, ya que solo a través del reconocimiento mutuo se pueden superar las dificultades que plantean las diferencias entre los sistemas judiciales nacionales. No obstante, este principio solo puede desarrollarse si existe un alto grado de confianza mutua entre los Estados miembros.

d.Orden de detención europea

La Decisión marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea ha revolucionado el sistema clásico de extradición mediante la adopción de reglas innovadoras como, por ejemplo, la limitación de los motivos para denegar la ejecución, la transferencia de la toma de decisiones de las autoridades políticas a las judiciales, la posibilidad de entregar a nacionales del Estado de ejecución y el establecimiento de unos plazos claros para la ejecución de cada orden de detención europea. Por lo que respecta a la aplicación de la orden de detención europea, se han encontrado ciertas dificultades, tanto a escala nacional como de la Unión. Europol, Eurojust y la Red Judicial Europea pueden realizar una contribución importante al campo de la asistencia judicial mutua y las peticiones relativas a la orden de detención europea. El 27 de febrero de 2014, el Parlamento adoptó una resolución que contenía recomendaciones a la Comisión sobre la revisión de la orden de detención europea.

e.Aproximación de la legislación y definición de normas mínimas

El funcionamiento del espacio judicial de la Unión puede verse afectado por las diferencias en el Derecho penal de los distintos Estados miembros. Cabe recordar que la aproximación del Derecho penal en la Unión se traduce en el establecimiento de una norma común mínima y no en una unificación completa. La delincuencia organizada, la trata de seres humanos, la explotación de los niños y la pornografía infantil, el terrorismo, la delincuencia financiera (fraude, blanqueo de dinero y corrupción), la ciberdelincuencia, la delincuencia medioambiental, la falsificación, el racismo y la xenofobia son algunos de los ámbitos en los que se han aprobado textos jurídicos o se están negociando para adoptar definiciones comunes y armonizar el nivel de las sanciones. El artículo 83 del TFUE prevé que el Parlamento y el Consejo establezcan, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, «normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos que sean de especial gravedad y tengan una dimensión transfronteriza derivada del carácter o de las repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad particular de combatirlas según criterios comunes».

f.Eurojust, la Red Judicial Europea, los equipos conjuntos de investigación y la Fiscalía Europea

Eurojust es un órgano de la Unión creado en 2002 por una Decisión del Consejo modificada en diciembre de 2008. Fomenta y mejora la coordinación de investigaciones y actuaciones entre autoridades competentes de los Estados miembros, en concreto, facilitando la prestación de asistencia judicial mutua transfronteriza y el cumplimiento de las peticiones de extradición y las órdenes de detención europeas. De acuerdo con el Tratado de Lisboa, «para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust». Asimismo, el Tratado contempla la posibilidad de, en una fase posterior, «ampliar las competencias de la Fiscalía Europea a la lucha contra la delincuencia grave que tenga una dimensión transfronteriza». El 17 de julio de 2013, la Comisión presentó propuestas legislativas a fin de constituir la Fiscalía Europea y reformar Eurojust, que se convertirá en la Agencia de Cooperación en materia de Justicia Penal de la Unión. Las negociaciones están en marcha.

En junio de 1998, se creó la Red Judicial Europea en materia penal para mejorar la cooperación judicial entre los Estados miembros. El objetivo de esta Red es ayudar a los jueces y los fiscales a llevar a cabo investigaciones y actuaciones transfronterizas.

El Consejo Europeo de Tampere pidió que se creasen equipos conjuntos de investigación a fin de combatir el tráfico de droga, la trata de seres humanos y el terrorismo. El Convenio relativo a la asistencia judicial en materia penal de mayo de 2000 también prevé el establecimiento de equipos conjuntos de investigación. En junio de 2002, el Consejo adoptó una Decisión marco sobre esta cuestión. Dos o más Estados miembros pueden crear un equipo conjunto de investigación en el que pueden participar también representantes de Europol y de Eurojust. Aún no se ha desarrollado plenamente este instrumento.

g.Derechos procesales

El derecho de las personas sospechosas y acusadas a tener un juicio justo es un derecho fundamental reconocido. La propuesta inicial de Decisión marco del Consejo relativa a las garantías procesales en los procedimientos penales, presentada por la Comisión en 2004, fue bloqueada debido a la divergencia de opiniones entre las delegaciones nacionales. En noviembre de 2009, el Consejo adoptó un plan de trabajo para reforzar los derechos procesales de los sospechosos y los acusados en procesos penales e invitó a la Comisión a que presentase propuestas ad hoc. En el plan de trabajo se determinaban seis ámbitos principales en los que convenía adoptar iniciativas legislativas o de otro tipo: traducción e interpretación; información sobre derechos e información sobre los cargos; el asesoramiento y la asistencia jurídicos; comunicación con los familiares, el empleador y las autoridades consulares; salvaguardias especiales para acusados o sospechosos que sean vulnerables; y la prisión preventiva (mediante un Libro Verde sobre la cuestión). En octubre de 2010, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva 2010/64/UE relativa al derecho a interpretación y a traducción en los procesos penales. En mayo de 2012, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva 2012/13/UE relativa al derecho a la información en los procesos penales (la denominada «carta de derechos»). En octubre de 2013, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva 2013/48/UE sobre el derecho a la asistencia de letrado en los procesos penales y a comunicarse en el momento de la detención. En junio de 2011, la Comisión Europea publicó el Libro Verde relativo a la aplicación de la legislación de justicia penal de la Unión en el ámbito de la detención. En diciembre de 2011, el Parlamento Europeo adoptó una resolución en la que se pedían unos criterios comunes en la Unión para las condiciones de detención. El 27 de noviembre de 2013, la Comisión presentó un paquete de propuestas legislativas con objeto de completar la hoja de ruta sobre las garantías procesales. En marzo de 2016, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva (UE) 2016/343 por la que se refuerzan en el proceso penal determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en el juicio. En mayo de 2016, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva (UE) 2016/800 relativa a las garantías procesales para los menores sospechosos o acusados en procesos penales En junio de 2016, el Parlamento y el Consejo alcanzaron una acuerdo sobre una directiva relativa a la asistencia jurídica gratuita provisional a los sospechosos o acusados privados de libertad y a la asistencia jurídica gratuita en el procedimiento de la orden de detención europea, que se adoptará en octubre de 2016.

h.Hacia una política de Derecho penal de la Unión

En septiembre de 2011, la Comisión Europea publicó una Comunicación titulada «Hacia una política de Derecho penal de la UE: garantizar la aplicación efectiva de las políticas de la UE mediante el Derecho penal». En dicha Comunicación se explica cómo unas normas mínimas de Derecho penal para toda la Unión pueden servir para proteger mejor a los ciudadanos contra la delincuencia y se establecen unos principios que ayudarán a garantizar la homogeneidad y la coherencia de la legislación de la Unión en materia de Derecho penal.

Papel del Parlamento Europeo

El Tratado de Lisboa ha introducido una efectividad y una responsabilidad mayores en el espacio de justicia penal de la Unión. Ha generalizado (con ciertas excepciones, como la Fiscalía Europea) el método comunitario, basado en la codecisión (que se ha convertido en el procedimiento legislativo ordinario) y la votación por mayoría en el Consejo. La antigua estructura de los pilares ha desaparecido. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea está integrada en el Tratado de Lisboa y es jurídicamente vinculante para la Unión (así como sus instituciones y organismos) y para sus Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión. Por lo que respecta a los acuerdos internacionales, se prevé un nuevo procedimiento: el de aprobación.

El Parlamento ha adoptado resoluciones sobre diversas cuestiones relativas a la cooperación judicial en materia penal, como la resolución de conflictos sobre el ejercicio de la jurisdicción, las medidas de vigilancia como sustitución de la detención provisional, las medidas de vigilancia en la fase posterior al juicio, la transmisión de procedimientos, la orden de detención europea y el exhorto europeo de obtención de pruebas, Eurojust, la Red Judicial Europea, las resoluciones dictadas en ausencia del acusado, la delincuencia medioambiental, el terrorismo, la delincuencia organizada, la justicia en línea, la trata de seres humanos, la explotación sexual de niños y la pornografía infantil, la orden europea de protección y unas normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos. En mayo de 2009, el Parlamento adoptó una resolución (que contenía también una recomendación al Consejo) sobre el desarrollo de un espacio de justicia penal de la Unión. En mayo de 2012, adoptó una resolución, basada en un informe de propia iniciativa, sobre un enfoque de la Unión acerca del Derecho penal, en la que se abordaban las siguientes cuestiones: qué criterios pueden emplearse para determinar si es necesaria una legislación de la Unión en materia de Derecho penal y cómo pueden garantizarse la coherencia y la calidad del Derecho penal. En octubre de 2013, el Parlamento adoptó una resolución relativa a la delincuencia organizada, la corrupción y el blanqueo de dinero, basada en las recomendaciones de su comisión especial sobre la cuestión (CRIM).

Recientemente el Parlamento ha adoptado resoluciones para aprobar proyectos de directivas sobre el embargo preventivo y el decomiso de los productos de la delincuencia, sobre las operaciones con información privilegiada y la manipulación del mercado, la protección del euro frente a la falsificación, y la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo. En la actualidad, el Parlamento examina algunas propuestas importantes de la Comisión en asuntos tales como la reforma de Eurojust, la creación de la Fiscalía Europea, la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión mediante el Derecho penal y la lucha contra el terrorismo.

Tal como se prevé en el Tratado de Lisboa, el Parlamento participará en la evaluación y la supervisión del espacio de libertad, seguridad y justicia, incluido el ámbito de la justicia penal. En el artículo 70 del TFUE se estipula que «se informará al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales del contenido y los resultados de [la] evaluación» de la «aplicación, por las autoridades de los Estados miembros, de las políticas de la Unión contempladas en el presente título, en particular con objeto de favorecer la plena aplicación del principio de reconocimiento mutuo». En el artículo 85 del TFUE, se prevé la participación del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales «en la evaluación de las actividades de Eurojust». Estas disposiciones quedarán determinadas en nuevos reglamentos que el Parlamento y el Consejo adoptarán con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

Kristiina Milt

09/2016