La cooperación policial

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y la desaparición de la «estructura en pilares», la Unión Europea se ha dotado de más medios para fomentar la cooperación policial, que es ahora objeto de mayor control parlamentario. La herramienta principal de esta cooperación es la Oficina Europea de Policía (Europol), que constituye un elemento central de la arquitectura europea interna de seguridad general. La cooperación y las políticas aún están en fase de desarrollo, para lo que se está prestando especial atención en combatir la delincuencia y las amenazas paneuropeas de forma más eficaz y, especialmente en el caso del Parlamento Europeo, en llevar a cabo esta tarea respetando los derechos fundamentales y las normas en materia de protección de datos.

Fundamentos jurídicos

Artículos 33 (cooperación aduanera), 87, 88 y 89 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

La eficacia de la cooperación policial es un elemento indispensable para que la Unión pueda ser un espacio de libertad, seguridad y justicia basado en el respeto de los derechos fundamentales. La cooperación transfronteriza entre las fuerzas y los cuerpos de seguridad (la policía, las autoridades aduaneras y otros servicios) está orientada a prevenir, detectar e investigar los delitos penales en toda la Unión Europea. En la práctica, esta cooperación tiene como objetivo esencial las formas graves de delincuencia (delincuencia organizada, tráfico de drogas, trata de seres humanos o delitos informáticos), así como el terrorismo.

Resultados

a.Comienzos

La cooperación policial entre los Estados miembros se inició en 1976 a través de lo que se conocía como el «Grupo de Trevi», una red intergubernamental formada por representantes de los Ministerios de Justicia y Asuntos de Interior. Más adelante, el Tratado de Maastricht estableció las cuestiones de interés común que justificaban una cooperación policial (terrorismo, drogas y otras formas de delincuencia internacional) y estableció, asimismo, el principio de crear una «Oficina Europea de Policía» (Europol), lo que en un primer momento se formó como la «Unidad de Drogas Europol». El Convenio Europol se firmó el 26 de julio de 1995, aunque la Oficina no comenzó sus actividades de manera oficial hasta el 1 de julio de 1999, con unas competencias reforzadas por el Tratado de Ámsterdam (firmado el 2 de octubre de 1997). No obstante, la cooperación policial ya había ido avanzando antes de la llegada de Europol. Con la creación en 1985 del «Espacio Schengen», que en un principio incluía solo un número limitado de Estados miembros, la cooperación policial transfronteriza se hizo realidad (2.1.3 y 5.12.4). Con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el acervo de Schengen (incluidos los aspectos relativos a la cooperación policial) se incorporó al Derecho de la UE, aunque dentro del marco del «tercer pilar» de la cooperación intergubernamental. Este mismo enfoque intergubernamental fue el utilizado para las medidas de cooperación policial que adoptó un pequeño grupo de Estados miembros con arreglo al Tratado de Prüm, que contenía disposiciones sobre el intercambio de datos relacionados con el ADN, las huellas dactilares y las matrículas de los vehículos. Dicho Tratado fue plenamente incorporado en el ámbito de la Unión a través de la Decisión 2008/615/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008.

b.Marco institucional vigente

El marco institucional vigente se ha visto simplificado considerablemente con el Tratado de Lisboa (TFUE), según el cual la mayor parte de las medidas de cooperación policial se adoptan mediante el procedimiento legislativo ordinario (codecisión) y se someten al control del Tribunal de Justicia. No obstante, aun dejando a un lado las características específicas del espacio de libertad, seguridad y justicia (con las excepciones del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca contempladas en los Protocolos 21 y 22 anejos al TFUE) y el papel reforzado de los Parlamentos nacionales (Protocolos 1 y 2), la cooperación policial, junto con la cooperación judicial en materia penal, no se ha llegado a incorporar plenamente en el marco comunitario y conserva algunas de sus características originales:

  • la Comisión comparte su poder de iniciativa con los Estados miembros, siempre que estos representen a una cuarta parte de los miembros del Consejo (artículo 76 del TFUE);
  • el papel del Parlamento Europeo se limita a la consulta en materia de medidas de cooperación operativa, cuya aprobación, por unanimidad, compete al Consejo. En caso de que este no consiga llegar a una decisión por unanimidad, nueve o más Estados miembros pueden colaborar en el marco de una cooperación reforzada. En tal caso, el Consejo Europeo suspende el proceso con el fin de poder encontrar un consenso (mecanismo conocido como «freno de emergencia», artículo 87, apartado 3, del TFUE);
  • los actos adoptados con anterioridad a la entrada en vigor del TFUE no pudieron ser objeto de recurso por incumplimiento o de una remisión al Tribunal de Justicia por una cuestión prejudicial antes de cinco años (Protocolo nº 36 anejo al TFUE). Dicho período concluyó en diciembre de 2014.

c.Agencias y otros organismos de cooperación policial

1.Oficina Europea de Policía (Europol)

La función de Europol consiste en mejorar la eficacia de las autoridades nacionales de policía y de otras autoridades similares, facilitando su cooperación especialmente en materia de prevención y de lucha contra el terrorismo, los delitos informáticos, el tráfico de estupefacientes y otras formas graves de delincuencia internacional.

Desde el 1 de enero de 2010, Europol es una agencia de la UE, financiada por el presupuesto de la Unión, que cuenta con casi 1 000 agentes (entre ellos, más de 200 funcionarios de enlace) destinados en el cuartel general de La Haya. La actividad principal de Europol se centra en la mejora del intercambio de información entre autoridades policiales. Con ese objetivo, Europol realiza una evaluación de la amenaza que representa la delincuencia grave y organizada (SOCTA), en la que se basan las decisiones del Consejo, así como un informe sobre la situación y las tendencias del terrorismo en Europa (TE-SAT). Europol carece de poderes coercitivos (no puede realizar detenciones ni llevar a cabo registros policiales), pero sus poderes operativos se han ido incrementando progresivamente. Un ejemplo es el Acto del Consejo de 28 de noviembre de 2002, mediante el que se permitió que Europol participase en equipos conjuntos de investigación y que pudiera solicitar a los Estados miembros que iniciaran investigaciones penales. Además, ha ampliado sus capacidades analíticas, en particular, con la creación en enero de 2013 del Centro Europeo de Ciberdelincuencia (EC3), responsable, entre otras cosas, de la evaluación de la amenaza de la delincuencia organizada facilitada por internet (iOCTA). Europol ha estado al frente de la respuesta policial de la UE a las amenazas emergentes. Tras los atentados terroristas en París y Copenhague a principios de 2015, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior ordenó a Europol que creara una Unidad de Notificación de Contenidos de Internet diseñada para combatir la propaganda terrorista en la red y otras actividades extremistas. Esta nueva unidad inició su actividad el 1 de julio de 2015. Posteriormente, tras los ataques de París en noviembre de 2015, el Consejo amplió el mandato de lucha contra el terrorismo de la Europol con la creación, el 1 de enero de 2016, del nuevo Centro Europeo de Lucha contra el Terrorismo, al que se han enviado en comisión de servicios a expertos en la materia procedentes de los Estados miembros con el objetivo de potenciar la capacidad de investigación transfronteriza. Del mismo modo, a raíz de la afluencia masiva de migrantes en situación irregular a la UE en 2014 y principios de 2015, Europol inició la operación conjunta MARE en marzo de 2015, a fin de incrementar los esfuerzos por combatir el tráfico ilegal de personas. Contribuye, asimismo, a esta operación a través de su despliegue en los «puntos críticos» recientemente establecidos en las fronteras exteriores (5.12.4). Por último, en virtud de la Decisión del Consejo de 27 de marzo de 2000, se autorizó a Europol a negociar acuerdos con terceros países y organismos no pertenecientes a la UE. Así, por ejemplo, ha firmado acuerdos de cooperación con Interpol y los Estados Unidos.

El 27 de marzo de 2013, la Comisión presentó al Parlamento Europeo y al Consejo una propuesta legislativa por la que se modifica la actual Decisión relativa a Europol, que incluía una propuesta de fusión entre Europol y la Escuela Europea de Policía (CEPOL). No obstante, la propuesta fue rechazada tanto por el Consejo como por el Parlamento, por lo que la fusión se ha abandonado. En mayo de 2016, el Parlamento aprobó el acuerdo que había alcanzado con el Consejo, en el marco de un diálogo tripartito, sobre el nuevo Reglamento Europol. Este nuevo Reglamento facilita a la Europol la creación de unidades especializadas de respuesta a las amenazas emergentes, establece normas para las unidades existentes (como las mencionadas unidades de lucha contra el terrorismo) y contribuye a reforzar el régimen de protección de datos, a potenciar la gobernanza y a proporcionar una mayor rendición de cuentas a la agencia, a través de un Grupo de Control Parlamentario Conjunto que reúne al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales.

2.Escuela Europea de Policía (CEPOL)

La formación de los agentes de policía constituye un aspecto muy importante de la cooperación policial. Con esta finalidad, se creó en el año 2000 la CEPOL, que en un primer momento adoptó la forma de una red que agrupaba las academias nacionales de formación ya existentes, y que más adelante se convirtió en una agencia de la Unión Europea (Decisión 2005/681/JAI del Consejo, de 20 de septiembre de 2005). Inicialmente se estableció en Bramshill, Reino Unido, pero desde el 1 de octubre de 2014 la CEPOL tiene su sede en Budapest.

3.Comité Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior (COSI)

Desde sus inicios, la cooperación operativa ha constituido el principal obstáculo para el desarrollo de la cooperación policial. Aparte de los tímidos avances realizados a través de Europol y los equipos conjuntos de investigación, en un primer momento la cooperación se limitó a la celebración, a partir del año 2000, de una reunión bianual del Club de Berna, un foro compuesto por los jefes de los servicios de seguridad nacional de varios países europeos y orientado al intercambio voluntario de información en ámbitos como el contraespionaje, la delincuencia organizada y el terrorismo. A partir de esta idea básica, el Tratado de Lisboa va más allá y dispone, en el artículo 71 del TFUE, el fundamento jurídico para el Comité Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior (COSI), cuya creación oficial tiene su origen en una Decisión del Consejo de 25 de febrero de 2010. Las responsabilidades del COSI son las siguientes:

  • evaluar la orientación general y las deficiencias de la cooperación operativa;
  • formular recomendaciones concretas;
  • prestar asistencia al Consejo en virtud de la «cláusula de solidaridad» (artículo 222 del TFUE).

Sin embargo, el COSI no es un «FBI europeo» capaz de llevar a cabo operaciones por su cuenta, ni interviene en el procedimiento legislativo. Está anclado en las capitales nacionales, a través de los representantes de los Estados miembros, que se reúnen en Bruselas y cuentan con el apoyo de los consejeros de Justicia y Asuntos de Interior. A las reuniones acuden también a menudo representantes de otros organismos interesados en la seguridad interior, como Europol, Eurojust (5.12.6 sobre la cooperación judicial en materia penal) y Frontex (5.12.4 sobre la gestión de las fronteras exteriores).

4.Intcen

El Centro de Análisis de Inteligencia de la UE (Intcen) no es un organismo de cooperación policial propiamente dicho, dado que forma parte del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). No obstante, contribuye a dicha cooperación policial ya que efectúa una evaluación de las amenazas basándose en la información que le proporcionan los servicios de inteligencia, las fuerzas militares, los diplomáticos y los cuerpos policiales. Asimismo, el Intcen puede realizar aportaciones útiles en términos operativos, como el suministro de información a escala de la UE acerca de los destinos, las motivaciones y los desplazamientos de los terroristas.

Papel del Parlamento Europeo

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009 se potenció el papel del Parlamento Europeo en los asuntos de justicia e interior. La posición que ha adoptado en materia de cooperación policial en las resoluciones parlamentarias refleja tanto su deseo de afirmar su posición como la etapa relativamente temprana de desarrollo de la cooperación policial de la UE. En relación con esto último, el Parlamento ha lamentado a menudo la falta de un enfoque verdaderamente conjunto en materia de seguridad interior. Por ejemplo, en su Resolución de gran alcance de 25 de noviembre de 2009 relativa al programa de Estocolmo, criticaba «la inexistencia de un plan global en el que se establezcan los objetivos generales y el planteamiento de la estrategia de seguridad y gestión de fronteras […] que aúne los esfuerzos y los recursos de que disponen los Estados miembros, las instituciones europeas, las agencias especializadas de la Unión Europea y las redes de intercambio de información». En su Resolución de 9 de julio de 2015 sobre la Agenda Europea de Seguridad, volvía a expresar prácticamente las mismas preocupaciones, deplorando «que pese a numerosas peticiones del Parlamento, siga por hacer una evaluación de la eficacia de los instrumentos actuales de la UE —también a la luz de las nuevas amenazas de seguridad que pesan sobre la UE— y de las lagunas que aún persisten» y argumentando que «tal ejercicio es necesario para garantizar que la política de seguridad europea es eficiente, necesaria, proporcionada, coherente y exhaustiva». Asimismo, ha advertido frecuentemente que ha de haber un equilibrio apropiado entre la libertad y la seguridad en las actuaciones policiales y de las fuerzas de seguridad.

La otra preocupación principal del Parlamento Europeo, como se ha mencionado, ha sido el establecimiento de su posición como actor internacional en el ámbito de la seguridad interior. Aunque el COSI sigue estando, formalmente, fuera de sus límites en términos de control parlamentario, el Parlamento ha querido subrayar sus nuevas competencias en materia de cooperación policial. En su Resolución de 2 de abril de 2014 sobre la revisión intermedia del Programa de Estocolmo, recordó que «es actualmente un agente institucional de pleno derecho en el ámbito de las políticas de seguridad» y «debe desempeñar un papel fundamental en la evaluación y la definición de las políticas internas de seguridad». En su Resolución de 9 de julio de 2015 sobre la Agenda Europea de Seguridad, el Parlamento insistía en que debería participar en «la fijación de prioridades políticas y objetivos estratégicos» de la Agenda. Es incuestionable que el Parlamento ha venido haciendo valer su autoridad en la política de seguridad interior. Como parte de la reforma de Europol, abogó activamente por un mayor control parlamentario y por la mejora de las normas en materia de protección de datos. Asimismo, pidió la derogación de la Directiva sobre conservación de datos[1] por resultar desproporcionada, antes de que el Tribunal de Justicia la anulase definitivamente en su sentencia doctrinal de abril de 2014. Por último, el Parlamento ha logrado resistir a la considerable presión ejercida por la Comisión y los Estados miembros a favor de la adopción rápida de un sistema de registro europeo de nombres de los pasajeros (PNR) con fines de lucha contra el terrorismo. El Parlamento finalmente aprobó la Directiva sobre el registro de nombres de pasajeros en abril de 2016, cuyo texto final incluye una serie de garantías en materia de protección de datos respaldadas por el Parlamento, así como una cláusula por la que se requiere una revisión de la Directiva una vez transcurridos los dos primeros años desde su transposición al Derecho nacional.

[1]Directiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva 2002/58/CE.

Darren Neville

05/2016