La política audiovisual y de los medios de comunicación

La política audiovisual de la Unión se rige principalmente por los artículos 167 y 173 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La pieza clave de la legislación en materia de política audiovisual es la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, que entró en vigor en diciembre de 2007 y que en la actualidad (2016) se encuentra en fase de revisión. El principal instrumento de la Unión para ayudar a esta industria (en particular, la cinematográfica) es el subprograma MEDIA del programa Europa Creativa. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dispone que «se [respeten] la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo».

Fundamentos jurídicos

El Tratado de Roma no concedía ninguna competencia directa en el ámbito de la política audiovisual y de los medios de comunicación, como tampoco lo hace el TFUE. La competencia en materia de medios de comunicación se basa más bien en varios artículos del TFUE para elaborar políticas en los distintos sectores de los medios y tecnologías de comunicación. Esta diversidad es necesaria habida cuenta de la compleja naturaleza de los bienes y servicios de los medios de comunicación, que se caracterizan por no ser únicamente bienes culturales ni simplemente bienes económicos. Los fundamentos jurídicos se hallan en el TFUE, concretamente en los artículos 28, 30, 34 y 35 (libre circulación de mercancías); 45-62 (libre circulación de personas, servicios y capitales); 101-109 (política de competencia); 114 (armonización tecnológica o uso de normas tecnológicas similares, por ejemplo, en la producción en Internet); 165 (educación); 166 (formación profesional); 167 (cultura) y 173 (industria).

Objetivos

En virtud del artículo 167 del TFUE, la Unión favorece la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyará y completará la acción de estos en el ámbito de la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual. El papel de la Unión en el ámbito audiovisual consiste en crear un mercado único europeo de servicios audiovisuales. También debe tener en cuenta los aspectos culturales en todas sus políticas. Las decisiones se adoptan con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

Resultados

a.Marco reglamentario

1.La Directiva de servicios de comunicación audiovisual

Distintas novedades en el ámbito de las tecnologías de la información, en particular la transmisión por satélite, generaron un aumento del número de canales comerciales de televisión en Europa en la década de los años 80. Sus programas podían recibirse en varios países, cuyas legislaciones en la materia eran frecuentemente muy diferentes. Esta situación generó la necesidad de unas normas mínimas comunes, que en un primer momento se establecieron en la Directiva 89/552/CEE (la Directiva «Televisión sin fronteras»), revisada por primera vez en 1997 para reforzar la certidumbre jurídica. Se estableció el principio del «país de origen», que implica que las entidades de radiodifusión están sometidas a la soberanía del Estado miembro en el que tienen su sede. Como consecuencia de una dinámica de desarrollo tecnológico permanente en el sector, en particular en relación con los servicios no lineales, como el «vídeo a la carta» disponible en internet y el hecho de que cada vez está más desdibujada la diferencia entre telecomunicaciones y radiodifusión, la Directiva «Televisión sin fronteras» se revisó en 2007 para tener en cuenta estos servicios que, junto a los servicios de radiodifusión tradicionales, se conocen ahora como «servicios de comunicación audiovisual». La Directiva se codificó en 2010 y pasó a denominarse «Directiva de servicios de comunicación audiovisual». Sus principales elementos son los siguientes:

  • un marco completo, que reduce la carga reglamentaria pero que cubre todos los servicios de comunicación audiovisual;
  • normas modernizadas sobre la publicidad televisiva que mejoran la financiación del contenido audiovisual;
  • la obligación de alentar a los proveedores de servicios de comunicación a que mejoren el acceso para las personas con una discapacidad visual o auditiva.

El informe de la Comisión de 2012 sobre la aplicación de la «Directiva de servicios de comunicación audiovisual» demostró que los cambios impulsados por internet, como la televisión híbrida, podrían desdibujar los límites entre la radiodifusión y la difusión «over-the-top» de contenidos audiovisuales. En los debates mantenidos a raíz de la publicación por la Comisión en 2013 del Libro Verde titulado «Preparación para la plena convergencia del mundo audiovisual: crecimiento, creación y valores» se puso de manifiesto que los servicios de comunicación audiovisual están convergiendo y que el modo de consumo y oferta de estos servicios está cambiando constantemente en función de los avances tecnológicos. En 2015, la Comisión inició una consulta pública a todas las partes interesadas, a la que siguió, el 25 de mayo de 2016, una propuesta de evaluación REFIT de la Directiva «Directiva de servicios de comunicación audiovisual» para actualizar el marco reglamentario y adaptarlo a los últimos acontecimientos.

Los principales elementos de la propuesta son los siguientes, entre otros:

  • modificación del límite de las comunicaciones comerciales de 12 minutos por hora al 20 % por día entre las 7 y las 23 horas;
  • la protección de los menores de los contenidos que puedan perjudicarlos, aplicada a los servicios de radiodifusión tradicionales y a la carta;
  • extensión de las disposiciones aplicables a las obras europeas a los prestadores de servicios a la carta, que deben velar por que las obras europeas representen, como mínimo, el 20 % de sus catálogos y conferirles la preeminencia que merecen;
  • inclusión de las plataformas de distribución de vídeos en el ámbito de la «Directiva de servicios de comunicación audiovisual» para luchar contra la incitación al odio y proteger a los menores de los contenidos nocivos.

El Parlamento y el Consejo están estudiando en la actualidad la propuesta de la Comisión; las negociaciones en el marco del procedimiento legislativo ordinario se celebrarán, con toda probabilidad, en 2017, con el objetivo de alcanzar un acuerdo antes de que finalice ese año.

La Directiva recoge normas específicas para proteger a los menores de edad con respecto tanto a los servicios de radiodifusión tradicionales como a la carta. Estas normas fueron complementadas con las recomendaciones de 1998 y 2006 sobre la protección de los menores y de la dignidad humana. En 2012 se adoptó la «Estrategia europea en favor de una internet más adecuada para los niños», que se apoya, en el marco del Mecanismo «Conectar Europa», en el programa «una Internet mejor para los niños», antes conocido como programa «Una internet más segura».

2.El patrimonio cinematográfico europeo

La Unión debe fomentar la cooperación entre los Estados miembros en el ámbito de la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea (artículo 167 del TFUE). En la Recomendación a los Estados miembros relativa al patrimonio cinematográfico se pide que el patrimonio cinematográfico europeo sea recopilado, catalogado, conservado y restaurado para que pueda ser transmitido a las generaciones futuras. Asimismo, se solicita a los Estados miembros que informen cada dos años sobre las medidas que hayan tomado en este ámbito y a la Comisión que elabore un informe de aplicación basado en esta información.

b.Programas de financiación, como el programa Europa Creativa

El subprograma Media del programa Europa Creativa es el quinto programa plurianual desde 1991 en apoyo de la industria audiovisual. Se basa en el éxito de sus antecesores, los programas MEDIA y Media Mundus (2007-2013). El presupuesto total de «Europa Creativa» asciende a 1 460 millones EUR (2014-2020), lo que supone un incremento del 9 % en comparación con los programas anteriores. Por lo menos, el 56 % de este importe se reserva para el subprograma MEDIA.

Brinda apoyo y oportunidades de financiación destinada a proyectos cinematográficos y televisivos, redes de salas cinematográficas, festivales cinematográficos, desarrollo de la audiencia, medidas de formación destinadas a profesionales del ámbito audiovisual, acceso a los mercados, distribución, desarrollo de videojuegos, distribución en línea y fondos de coproducción internacional.

c.Otras medidas, como el fomento de la distribución en línea de contenido, la alfabetización mediática y el pluralismo de los medios de comunicación

La alfabetización mediática designa la capacidad de acceder a los medios de comunicación, comprender y evaluar con criterio varios aspectos de los mismos y de sus contenidos, así como de comunicar en diversos contextos. Se trata de una competencia fundamental, no solo para las generaciones más jóvenes, sino también para los adultos, incluidas las personas mayores y los padres, profesores y profesionales de los medios de comunicación. La Unión considera que la alfabetización mediática es un factor importante para el ejercicio activo de la ciudadanía en la actual sociedad de la información. Las Conclusiones del Consejo, de 30 de mayo de 2016, sobre el desarrollo de la alfabetización mediática y el pensamiento crítico a través de la educación y la formación hacen hincapié en que la alfabetización mediática reviste más importancia que nunca en la era de internet y de los medios de comunicación social y que debe ser parte integrante de la educación y la formación a todos los niveles.

El pluralismo de los medios de comunicación insta a la necesidad de transparencia, libertad y diversidad en el panorama mediático europeo. A principios de 2012, la Unión creó el Centro para la Libertad y el Pluralismo en los Medios de Comunicación en el Centro Robert Schuman de Estudios Avanzados, una iniciativa de investigación del Instituto Universitario Europeo de Florencia, cofinanciada por la Unión. La creación de este centro representa un paso más en el marco de los continuos esfuerzos de la Comisión por mejorar la protección del pluralismo y la libertad de los medios de comunicación en Europa y por determinar las medidas que deben adaptarse a escala europea o nacional para impulsar esos objetivos.

Acciones fuera de la Unión, especialmente en materia de defensa de los intereses culturales europeos en la Organización Mundial del Comercio.

d.Otras iniciativas

Desde 1995, el Día de Europa en el Festival Cinematográfico de Cannes se centra en la promoción de la producción cinematográfica europea. En 2004 se creó el premio «Nuevo talento de la Unión Europea» para dar a conocer a jóvenes cineastas europeos que hayan recibido una formación patrocinada por el programa MEDIA. En 2015 se creó el Foro del Cine Europeo, plataforma para un diálogo estructurado entre actores políticos y el sector audiovisual.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo ha insistido en que la Unión debe estimular el crecimiento y la competitividad del sector audiovisual reconociendo, al mismo tiempo, su trascendencia más general para salvaguardar la diversidad cultural.

1.La industria audiovisual europea

Sobre la base de su Resolución, de 16 de noviembre de 2011, sobre el cine europeo en la era digital[1], la Resolución del Parlamento Europeo, de 28 de abril de 2015, sobre el cine europeo en la era digital[2] expresa su firme apoyo a los cineastas europeos y pone de relieve el papel desempeñado en el marco del apoyo financiero por el subprograma MEDIA de «Europa Creativa». Además, subraya la importancia de la alfabetización mediática y del desarrollo de la audiencia.

En su Resolución, de 11 de septiembre de 2012, sobre la distribución en línea de obras audiovisuales en la Unión[3] se exploran distintos aspectos relacionados con los derechos de autor y los retos que plantea la disponibilidad en formato digital de obras audiovisuales en términos de protección de los derechos de autor. En la actualidad (octubre de 2016), la Comisión de Cultura y Educación del Parlamento Europeo está elaborando un informe de aplicación sobre Europa Creativa y, por consiguiente, sobre el subprograma MEDIA.

2.Premio LUX

El premio LUX, creado por el Parlamento Europeo y atribuido por primera vez en 2007, tiene por objeto fomentar la distribución de obras europeas en la Unión poniendo a disposición los medios para el subtitulado de una película en las 24 lenguas oficiales de la Unión, incluida la lengua original de la obra y la versión para las personas sordas y con dificultades auditivas. En 2016, el Premio LUX celebró su 10.º aniversario con la proyección simultánea de la película galardonada con el Premio LUX 2015(«Mustang») en la Unión y con una intervención especial a cargo de Ken Loach, director de cine galardonado con distintos premios cinematográficos a nivel internacional, ante la Comisión CULT sobre el papel del cine europeo en la Europa de mañana.

3.La Directiva de servicios de comunicación audiovisual

Las resoluciones del Parlamento Europeo de la década de los ochenta y principios de la década de los noventa sobre la televisión abogaban reiteradamente por la introducción de unas normas técnicas comunes para la difusión directa por satélite y para la televisión de alta definición. La Directiva «Televisión sin Fronteras» se adoptó en 1989 y, desde entonces, ha recibido un firme apoyo por parte del Parlamento. La Directiva se revisó en 1997 y 2007 y pasó a denominarse «Directiva de servicios de comunicación audiovisual». Su adopción fue el resultado de las negociaciones entre el Parlamento Europeo y el Consejo, que tomó en cuenta la mayoría de las objeciones formuladas por el Parlamento en la primera lectura.

El Parlamento Europeo ha hecho un seguimiento estrecho de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual. En su Resolución, de 22 de mayo de 2013, sobre la aplicación de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual[4], el Parlamento realiza distintas observaciones y recomendaciones, en particular en lo relativo a la accesibilidad, la promoción de las obras audiovisuales europeas, la protección de los menores, la publicidad, los desafíos futuros y la competencia internacional.

En su Resolución, de 4 de julio de 2013, sobre la televisión híbrida («televisión conectada a Internet»)[5], el Parlamento Europeo pide a la Comisión que examine hasta qué punto es necesario revisar la Directiva de servicios de comunicación audiovisual y otros requisitos actuales establecidos en reglamentaciones sobre redes y medios (por ejemplo, el paquete sobre telecomunicaciones). La necesidad de llevar a cabo una revisión se refiere, en particular, a las normas de localización y acceso no discriminatorio a las plataformas, tanto para los proveedores y desarrolladores de contenidos como para los usuarios, extendiendo el concepto de plataformas, así como a la adaptación de los instrumentos actuales a las nuevas constelaciones, en particular en vista del desarrollo de la televisión híbrida.

Más recientemente, la Comisión de Cultura y Educación del Parlamento aprobó una propuesta de Resolución del Parlamento Europeo sobre la preparación para la plena convergencia del mundo audiovisual[6] (en respuesta al Libro Verde de la Comisión sobre esta misma cuestión). En ella, el Parlamento toma nota de la convergencia de los mercados, subraya la necesidad de preservar el acceso y la facilidad de búsqueda de contenidos y de garantizar la pluralidad y los modelos de financiación, y analiza las infraestructuras y frecuencias, los valores y el marco reglamentario.

A raíz de estas resoluciones parlamentarias, y teniendo en cuenta la gran velocidad a la que cambia el sector audiovisual, el 25 de mayo de 2016 la Comisión presentó una propuesta de modificación de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual. En la actualidad, la Comisión de Cultura y Educación está elaborando, en el marco del procedimiento legislativo ordinario, su informe sobre el papel que desempeña en la materia en su calidad de comisión competente para el fondo.

[1]DO C 153 E de 31.5.2013, p. 102.

[2]Textos Aprobados, P8_TA(2015)0108.

[3]DO C 353 E de 3.12.2013, p. 64.

[4]DO C 55 de 12.2.2016, p. 71.

[5]DO C 75 de 26.2.2016, p. 141.

[6]Textos Aprobados, P7_TA(2014)0232.

Michaela Franke

10/2016