La política pesquera común: orígenes y evolución

La política pesquera común (PPC) fue instaurada por el Tratado de Roma. Al principio estaba vinculada a la política agrícola común, pero con el tiempo se ha ido independizando de ella. La PPC, tras su reforma de 2002, tiene como objetivo principal garantizar la sostenibilidad de la pesca y la estabilidad de los ingresos y los puestos de trabajo de los pescadores. El Tratado de Lisboa ha introducido varias modificaciones en la política pesquera. En 2013, el Consejo y el Parlamento alcanzaron un acuerdo para crear una nueva PPC con miras a la sostenibilidad a largo plazo de las actividades de la pesca y la acuicultura desde los puntos de vista medioambiental, económico y social.

Fundamentos jurídicos

Artículos 38 a 43 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

El TFUE instaura algunas innovaciones relativas a la participación del Parlamento en la legislación relativa a la política pesquera común (PPC). El cambio más importante es que la legislación necesaria para conseguir los objetivos de la PPC se aprueba ahora con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (el anterior procedimiento de codecisión). De este modo, el Parlamento ha asumido el papel de colegislador. Sin embargo, hay una excepción para «las medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las limitaciones cuantitativas, así como a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca» (artículo 43, apartado 3, del TFUE), que se mantienen como en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), es decir, son adoptadas por el Consejo a propuesta de la Comisión.

Con respecto a la ratificación de los acuerdos internacionales, el Tratado de Lisboa establece que dicha ratificación incumbe al Consejo, previa aprobación del Parlamento.

Objetivos

La pesca es un bien natural, renovable, móvil y común que pertenece a nuestro patrimonio conjunto. El Tratado de Roma incluía disposiciones para crear una política pesquera común y en la actualidad el artículo 39, apartado 1, del TFUE establece los objetivos de la política agrícola común, que son los mismos que los de la política pesquera común, ya que el artículo 38 define los productos agrícolas como «los productos de la tierra, de la ganadería y de la pesca, así como los productos de primera transformación directamente relacionados con aquéllos». La pesca es una política común, lo que quiere decir que se adoptan normas a nivel de la UE que se aplican a todos los Estados miembros. Los objetivos de la PPC en su origen eran preservar las poblaciones de peces, proteger el medio ambiente marino, garantizar la viabilidad económica de las flotas europeas y proporcionar a los consumidores alimentos de calidad. La reforma de 2002 añadió a esos objetivos el de la explotación sostenible de los recursos acuáticos vivos de modo equilibrado y desde los puntos de vista medioambiental, económico y social. La sostenibilidad debe basarse en dictámenes científicos fiables y en el principio de cautela. La nueva reglamentación de base de la PPC entró en vigor el 1 de enero de 2003.

Resultados

a.Antecedentes

Inicialmente la política pesquera común formaba parte de la política agrícola común. Sin embargo, progresivamente fue adquiriendo una identidad propia a medida que evolucionaba la Comunidad, proceso que empezó en 1970, con la adopción de las zonas económicas exclusivas (ZEE) por parte de los Estados miembros y la adhesión de países que disponían de flotas importantes. Estos cambios obligaron a la Comunidad a dar respuesta a problemas específicos de la pesca, como el acceso a los recursos comunes, la conservación de las poblaciones, las medidas estructurales para la flota pesquera y las relaciones internacionales.

1.Inicios

Hubo que esperar hasta 1970 para que el Consejo adoptara actos encaminados a establecer una organización común de mercado para los productos de la pesca, así como una política estructural comunitaria en materia de pesca.

2.Primeros hitos

La pesca fue un elemento importante en las negociaciones para la adhesión a la Comunidad del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1972. El resultado fue el abandono del principio fundamental de libre acceso. La franja en que los Estados tenían derechos exclusivos de pesca pasó de estar constituida por las aguas territoriales, es decir, las que se extienden hasta una distancia de 12 millas náuticas a partir de la costa, a incluir la ZEE, que puede llegar hasta las 200 millas. Los Estados miembros aceptaron poner la administración de sus recursos pesqueros en manos de la Comunidad Europea.

3.Reglamentos y reformas de la PPC
a.Reglamento de 1983

En 1983, tras varios años de negociaciones, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 170/83 por el que se creaba la PPC de nueva generación, se adoptaban las ZEE, se formulaba el concepto de estabilidad relativa y se establecían medidas conservacionistas de gestión basadas en los totales autorizados de capturas (TAC) y las cuotas. A partir de 1983, la PPC tuvo también que adaptarse a la retirada de Groenlandia de la Comunidad en 1985, a la adhesión de España y Portugal en 1986 y a la reunificación de Alemania en 1990. Estos tres acontecimientos influyeron en el volumen y la estructura de la flota comunitaria y en su capacidad de captura.

b.Reglamento de 1992

En 1992, el Reglamento (CEE) nº 3760/92, que reguló la política pesquera hasta 2002, intentó paliar el grave desequilibrio existente entre la capacidad de la flota y las posibilidades de captura. La solución preconizada fue la reducción de la flota comunitaria, acompañada de medidas estructurales para atenuar las consecuencias sociales. Se introdujo el concepto de «esfuerzo pesquero» a fin de restablecer y mantener el equilibrio entre los recursos disponibles y las actividades pesqueras. El Reglamento sometió el acceso a los recursos a un sistema de concesión de licencias eficaz.

c.Reforma de 2002

Las medidas incluidas en el Reglamento (CEE) nº 3760/92 no tuvieron la eficacia esperada para poner fin a la sobrepesca y el deterioro de muchas poblaciones de peces prosiguió a un ritmo incluso mayor. Esta situación crítica condujo a una reforma que se plasmó en tres Reglamentos que fueron adoptados por el Consejo en diciembre de 2002 y entraron en vigor el 1 de enero de 2003:

  • el Reglamento marco (CE) nº 2371/2002 sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común (y que deroga los Reglamentos (CEE) nos 3760/92 y 101/76);
  • el Reglamento (CE) nº 2369/2002, por el que se definen las modalidades y condiciones de las intervenciones comunitarias con finalidad estructural en el sector de la pesca (y que modifica el Reglamento (CE) nº 2792/1999);
  • el Reglamento (CE) nº 2370/2002 por el que se establece una medida comunitaria urgente para el desguace de buques pesqueros.

El principal objetivo de la reforma de 2002 era asegurar un futuro sostenible para el sector pesquero garantizando puestos de trabajo e ingresos estables para los pescadores, atender a los consumidores y preservar al mismo tiempo el frágil equilibrio de los ecosistemas marinos sin dejar de atender a los consumidores. La reforma introdujo la gestión a largo plazo de las actividades pesqueras, incluida la preparación de medidas de emergencia, planes plurianuales de recuperación para las poblaciones que se encontrasen por debajo del umbral biológico de seguridad y planes plurianuales de gestión para las demás poblaciones.

Para no contribuir al desequilibrio entre el exceso de capacidad de la flota y las posibilidades reales de pesca, desde 2005 las ayudas se han destinado exclusivamente a la mejora de la seguridad y las condiciones de trabajo a bordo y de la calidad de los productos, a la adopción de técnicas pesqueras más selectivas o a equipar a los buques con sistemas de localización de buques vía satélite (SLB).

También se adoptaron medidas socioeconómicas más para ayudar al sector durante el periodo transitorio. Para que los controles fueran más eficaces, transparentes y justos se creó la Agencia Europea de Control de la Pesca (EFCA), con sede en Vigo.

La reforma de 2002 ofreció a los pescadores una mayor participación en las decisiones que les afectan mediante la creación de consejos consultivos regionales (CCR) integrados por pescadores, expertos científicos, representantes de otros sectores relacionados con la pesca y la acuicultura, así como por las administraciones locales, regionales y nacionales, las asociaciones ecologistas y los consumidores.

La reforma de la política pesquera común de 2009

La reforma de 2002 no cumplió las expectativas a corto plazo, ya que no se detuvo el deterioro de algunas poblaciones. También dejó al descubierto algunos problemas que hasta entonces no se habían detectado, como el de los descartes.

En 2009 la Comisión puso en marcha una consulta pública sobre la reforma de la PPC con el fin de elaborar los nuevos principios que deberían regir la pesca en la UE en el siglo XXI. Tras un largo debate en el Consejo y, por primera vez, en el Parlamento, el 1 de mayo de 2013 se alcanzó un acuerdo para el nuevo régimen de pesca que se basa en tres pilares fundamentales:

  • la nueva PPC (Reglamento (UE) nº 1380/2013);
  • la nueva organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura (Reglamento (UE) nº 1379/2013);
  • el nuevo Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) (Reglamento (UE) nº 508/2014).

La nueva PPC tiene por finalidad garantizar que las actividades en los sectores de la pesca y la acuicultura sean sostenibles a largo desde el punto de vista medioambiental y que se gestionen de forma coherente con los objetivos de generar beneficios económicos, sociales y de empleo. Los elementos más importantes son:

  • Gestión plurianual ecosistémica que refuerce la importancia que en la anterior reforma se había atribuido a los planes plurianuales, pero prestándose más atención a los ecosistemas y sustituyéndose los planes para especies concretas por planes para varias especies y para caladeros.
  • Rendimiento máximo sostenible (RMS): teniendo en cuenta los compromisos internacionales, como los adquiridos con ocasión de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002, la nueva PPC establecerá el RSM como el objetivo principal para todas las pesquerías. En 2015, si resulta posible, o si no en 2020, la mortalidad por pesca quedará fijado en FRMS (nivel de capturas de una determinada población que dé como resultado el RMS).
  • Prohibición de los descartes: la nueva reforma pondrá fin a una de las prácticas más inaceptables que se daban en la pesca de la UE. El descarte de las especies reguladas se reducirá progresivamente y, al mismo tiempo, se adoptarán medidas de acompañamiento para llevar la prohibición a la práctica. En 2019 todas las pesquerías de la UE estarán aplicando la nueva política de descartes.
  • En cuanto a la capacidad de la flota, la nueva PPC obliga a los Estados miembros a ajustar sus capacidades de pesca de modo que estén en equilibrio con las posibilidades de pesca. Los Estados miembros tienen que elaborar planes para reducir las capacidades siempre que se produzca un exceso de capacidad en cualquier segmento de flota.
  • La pesca costera será especialmente importante en la nueva PPC, dado su peso en el sector pesquero de la UE. La zona de exclusión de 12 millas náuticas establecida en favor de las flotas tradicionales seguirá vigente hasta 2022 y se recomendará a los Estados miembros que asignen una mayor parte de sus cuotas a ese sector, visto su escaso impacto medioambiental y elevada intensidad de mano de obra.
  • Las normas que regulen las actividades de las flotas pesqueras de la UE en aguas internacionales y de terceros países se determinarán en el contexto de las relaciones exteriores de la UE, velándose por su adecuación con los principios de las políticas de la UE. Las modalidades concretas de pesca en esas aguas se determinarán mediante acuerdos de colaboración en el sector pesquero y mediante la participación en organizaciones regionales de ordenación pesquera.
  • La acuicultura sostenible es otro de los puntos principales de la nueva reforma, con el doble objetivo de aumentar el rendimiento para abastecer el mercado de pescado de la UE y de potenciar el crecimiento en las zonas costeras y rurales. Para ello se elaborarán planes nacionales que supriman barreras administrativas y apliquen las normas medioambientales, sociales y económicas en el sector de la acuicultura.
  • Se imponen nuevas obligaciones a los Estados miembros para reforzar el aspecto científico de la futura PPC, incrementándose la recogida de datos y la puesta en común de información sobre poblaciones, flotas e impacto de la actividad pesquera.
  • La reforma aspira a conseguir una gobernanza más descentralizada acercando el procedimiento de toma de decisiones a los caladeros. Con arreglo al nuevo Reglamento, los legisladores de la UE definirán el marco general y los Estados miembros desarrollarán las medidas de aplicación, cooperando entre ellos a nivel regional.
  • El conjunto de medidas técnicas vigentes que se recogen en el Reglamento (CE) nº 850/98 conforman un sistema complejo y heterogéneo de disposiciones que será revisado para dotar a la nueva PPC de un nuevo marco.

La organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura forma parte del paquete de medidas de reforma. El objetivo es reforzar la competitividad del sector pesquero de la UE y mejorar la transparencia de los mercados mediante la modernización y simplificación de la normativa actual. Las organizaciones de productores cobrarán mayor protagonismo en el futuro de los mercados de la UE, en especial por lo que se refiere a la gestión, seguimiento y control colectivos.

También se establecerán nuevas normas de comercialización en cuestiones como el etiquetado, la calidad y la trazabilidad, ofreciéndose al consumidor más información sobre la sostenibilidad de sus decisiones cuando adquiere productos de la pesca.

El nuevo Fondo Europeo Marítimo y de Pesca servirá de herramienta financiera para apoyar la aplicación de la PPC y la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura.

Papel del Parlamento Europeo

a.Competencias

  • Legislación en materia de pesca: el Tratado de Lisboa establece la codecisión (procedimiento legislativo ordinario);
  • La participación de la UE en convenios internacionales de pesca y la celebración de acuerdos con terceros países (codecisión con el Consejo).

b.Papel

El Tratado de Lisboa ha atribuido al Parlamento mayores poderes legislativos, lo que le permite contribuir a la configuración de la política pesquera común y supervisar las normas que rigen las actividades de los sectores de la pesca y la acuicultura en la UE.

Carmen-Paz Martí Domínguez

06/2016