La ayuda humanitaria

La ayuda humanitaria es un ámbito diferenciado de la acción exterior de la Unión que responde a las necesidades en caso de catástrofe natural o de origen humano. La Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO) de la Comisión financia operaciones de socorro y coordina las políticas y la acción de los Estados miembros. El Parlamento y el Consejo de la Unión Europea actúan como colegisladores en la configuración de la política de ayuda humanitaria de la Unión y participan en los debates celebrados a escala mundial en torno a la cuestión de una acción humanitaria más eficaz.

Bases jurídicas

El artículo 214 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) es la base jurídica de la ayuda humanitaria. Antes del Tratado de Lisboa, esta se fundamentaba jurídicamente en el artículo 179 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

El artículo 214, apartado 5, constituye la base jurídica de la creación del Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria.

El artículo 21 del Tratado de la Unión Europea (TUE) define los principios de la acción exterior de la Unión (el apartado 2, letra g), comprende la acción humanitaria).

Marco normativo y político

El Reglamento (CE) n.º 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria establece disposiciones y normas pormenorizadas sobre la prestación de ayuda humanitaria, incluidos sus instrumentos financieros. Durante los preparativos del marco financiero plurianual 2007-2013, este Reglamento no se modificó, a pesar de que otros instrumentos sí se reformaron. Para el periodo 2014-2020 se han destinado 6 620 millones de euros al instrumento de ayuda humanitaria.

El consenso europeo sobre la ayuda humanitaria, suscrito en 2007 por las tres instituciones de la Unión (la Comisión, el Consejo y el Parlamento), recoge el marco general de la política en materia de asistencia humanitaria. El texto define la visión común, los objetivos políticos y los principios de la Unión respecto a, entre otros temas, la cooperación humanitaria internacional, las buenas prácticas en materia de donaciones, la reducción de riesgos y la preparación, la protección civil y las relaciones entre los sectores civil y militar. El consenso vuelve a confirmar también los cuatro principios humanitarios: humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia. En él está previsto un planteamiento más coordinado y coherente en cuanto a la prestación de ayuda en el que se vinculen la asistencia humanitaria y la ayuda al desarrollo, a fin de que la Unión pueda dar una respuesta más eficaz a necesidades cada vez mayores. El periodo de validez del plan de acción para la aplicación del consenso concluyó en 2013, y en noviembre de 2015 concluyó un nuevo plan de aplicación de 18 meses de duración.

En 2017 la Comisión ha puesto en marcha una evaluación de su política de ayuda humanitaria a lo largo de los últimos cinco años, lo que permitirá evaluar el impacto de las medidas de reforma ya adoptadas y seguir mejorando su planteamiento. Los resultados se esperan para finales de 2017.

ECHO

a.Generalidades y repercusiones

La Unión es el principal donante de ayuda humanitaria del mundo y proporciona una gran parte de los fondos mundiales de ayuda de emergencia a las víctimas de catástrofes naturales o de origen humano. Una parte de los fondos procede directamente de los Estados miembros, pero una gran proporción tiene su origen en el presupuesto de la Unión. La Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO, por sus siglas en inglés) fue creada en 1992 como organismo central para la prestación y coordinación de la ayuda humanitaria europea. En 2004, ECHO pasó a ser una dirección general (DG) de la Comisión Europea, aunque conservó la forma abreviada de su antiguo nombre. Su mandato incluye desde 2010 la protección civil, a fin de garantizar una mejor coordinación y respuesta a las catástrofes tanto dentro como fuera de la Unión. Christos Stylianides es el actual comisario de Ayuda Humanitaria y Gestión de Crisis y ocupa el cargo de Coordinador de la Unión para el Ébola desde el 24 de octubre de 2014.

ECHO ha crecido con los años: cuenta con una plantilla de más de 340 personas en su sede de Bruselas, además de disponer de una amplia red de más de 465 expertos y agentes locales en 48 oficinas sobre el terreno. ECHO no ejecuta programas de asistencia humanitaria por sí misma, sino que financia operaciones que ejecutan sus socios. Los principales cometidos de ECHO son facilitar fondos, comprobar la buena gestión de las finanzas y velar por que los bienes y servicios de sus socios lleguen a las poblaciones afectadas de forma eficaz y rápida, de modo que respondan a sus necesidades reales.

Cuando ocurre una catástrofe natural o cualquier otro acontecimiento que requiera asistencia humanitaria, los expertos en ayuda humanitaria de ECHO realizan una evaluación inicial de la situación sobre el terreno. A continuación, los fondos se desembolsan rápidamente sobre la base de dicha evaluación, lo que se conoce como «enfoque basado en la necesidad», definitorio de cómo trabaja ECHO. La ayuda se canaliza a través de más de doscientos socios, entre los que se hallan agencias de las Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizaciones internacionales como la Cruz/Media Luna Roja Internacional, con los que ECHO ha firmado acuerdos contractuales ex ante. La estructura de ECHO garantiza que los fondos se utilizan con transparencia y que los socios rinden cuentas. En 2015, el 47 % de los fondos de ECHO se ejecutaron a través de ONG; el 39 %, a través de agencias de las Naciones Unidas, y el 13 %, a través de organizaciones internacionales. ECHO dedicó un 1 % de los fondos a fletar vuelos y a apoyar a la Red de Acción Humanitaria (Noha), formada por universidades.

En 2015, ECHO comprometió 1 500 millones de euros en asistencia humanitaria y protección civil para ayudar a más de 134 millones de personas en más de ochenta países. Este importe representa el mayor presupuesto de ayuda humanitaria jamás ejecutado por la Comisión. Responde a necesidades mundiales excepcionalmente elevadas, principalmente a raíz de varios conflictos de larga duración y la cifra récord de más de 60 millones de desplazados forzosos en todo el mundo. La ayuda humanitaria —procedente del presupuesto de la Unión y de los Estados miembros— representa 1 400 millones de los 3 000 millones de euros comprometidos para el periodo 2016-2017 como parte del Mecanismo para los refugiados en Turquía. Entre las actividades financiadas se encuentra la Red de seguridad social de emergencia (ESSN), el mayor programa humanitario de la Unión creado hasta la fecha, que está dotado con un presupuesto inicial de 348 millones de euros y que ha prestado apoyo a 250 000 personas, según datos correspondientes a febrero de 2017, y aspira a llegar a un millón de personas para finales de 2017.

En los últimos años se ha ido aumentado periódicamente el presupuesto inicial de ayuda humanitaria de la Unión mediante transferencias adicionales de fondos procedentes principalmente de la reserva para ayudas de emergencia de la Unión y de la redistribución de otras líneas presupuestarias, así como del Fondo Europeo de Desarrollo.

En 2015 se destinó el 42 % de los fondos de ECHO a África; el 35 %, a Oriente Próximo y países europeos vecinos; el 8 %, a Asia y el Pacífico; el 4 %, a América Latina y el Caribe; el 3 %, a catástrofes en el mundo; el 4 %, a la protección civil; el 0,4 %, a los Voluntarios de Ayuda de la UE; y el 5 %, a operaciones complementarias. En Siria y sus países vecinos, Irak, el Sahel, la República Centroafricana, Sudán del Sur, Yemen y Ucrania se siguieron desarrollando importantes intervenciones de ayuda humanitaria. Entre las nuevas situaciones de emergencia que han requerido ayuda de la Unión figuran la crisis de «El Niño», que afecta a partes de África, el Caribe y América Central y del Sur, así como el terremoto que sufrió Nepal en abril de 2015. La Unión también ha seguido centrándose en las «crisis olvidadas» que hay en el mundo, a las que dedicó el 17 % del presupuesto de ayuda humanitaria inicial de 2015.

Prioridades políticas

ECHO está trabajando por mejorar la respuesta ante las emergencias y facilita ayuda a países no pertenecientes a la Unión para que refuercen sus capacidades propias de respuesta ante las crisis y así contribuir a su desarrollo a largo plazo. El programa de resiliencia que establece la Comunicación de la Comisión, de 3 de octubre de 2012, titulada «El planteamiento de la UE sobre la resiliencia: aprender de las crisis alimentarias» y el plan de acción para la resiliencia de 2013, así como el objetivo de mejorar el vínculo entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo, forman parte de la programación de ECHO. Aumentar la resiliencia es el eje central de dos programas emblemáticos, la Alianza Mundial para la Iniciativa de Resiliencia (AGIR), en el Sahel, y SHARE, en el Cuerno de África, destinados a coordinar la asistencia humanitaria y la ayuda al desarrollo y a romper el círculo vicioso de cambio climático, hambre y pobreza. En junio de 2017 se publicó una nueva comunicación conjunta del SEAE y de la Comisión relativa a la resiliencia como prioridad estratégica de la acción exterior de la Unión.

Las actividades de reducción del riesgo de catástrofes son otro aspecto de la gran importancia que ECHO da a la resiliencia. Los programas de preparación ante catástrofes de ECHO (Dipecho) en Asia, América Latina y el Caribe apoyan los sistemas de alerta temprana, las campañas de sensibilización y otras medidas preventivas. La Unión es un agente relevante a la hora de configurar los intentos de gestión del riesgo de catástrofes por parte de la comunidad internacional. La ambiciosa visión que tiene la Unión para el futuro se expuso en la Comunicación de abril de 2014 titulada «Marco de Acción de Hyogo posterior a 2015: gestionar los riesgos para lograr la resiliencia», presentada como parte de los preparativos de la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres celebrada en marzo de 2015 en Sendái (Japón). El seguimiento realizado en el ámbito de la Unión se rige por un plan de acción para la aplicación del nuevo marco internacional hasta 2030, publicado por la Comisión en junio de 2016.

Dado el gran número de refugiados y desplazados en circunstancias que acostumbran a prolongarse en el tiempo, la Unión acordó en 2016 adoptar con respecto al desplazamiento forzoso un enfoque más sólido orientado al desarrollo en el que hará más hincapié en el apoyo a la integración socioeconómica de los desplazados forzosos y en el abordaje de las causas profundas del desplazamiento a largo plazo. Para este enfoque resultará necesario un vínculo estratégico y operativo aún más fuerte entre la asistencia humanitaria y la ayuda al desarrollo.

La Unión tiene asimismo como una de sus prioridades fundamentales la configuración del programa humanitario mundial, en particular con vistas a dar continuidad a los resultados de la Cumbre Humanitaria Mundial celebrada en Estambul (Turquía) en mayo de 2016, en la cual la Comisión y los Estados miembros desempeñaron un importante papel. La propia Unión asumió cien compromisos al objeto tanto de hacer su aportación a la Agenda para la Humanidad que presentó en la Cumbre el secretario general de las Naciones Unidas como de aplicar el Gran Pacto, un nuevo acuerdo de carácter innovador entre varios actores humanitarios en pos de una mayor eficacia y eficiencia financiera.

La integración de la perspectiva de género y la lucha contra la violencia de género siguen siendo prioritarias para ECHO, que ha implantado un marcador de género en las operaciones de ayuda humanitaria. Atendiendo a la necesidad de priorizar los grupos más vulnerables, otra de las actividades fundamentales es el apoyo a la educación de los niños en situaciones de emergencia, y la Comisión se ha comprometido a incrementar la financiación en este sentido para que represente el 4 % del presupuesto de ayuda humanitaria de la Unión en 2016, y que alcance el 6 % en 2017.

b.Otros instrumentos

La asistencia de la Unión cuenta con tres estructuras más: el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea, el Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria y un nuevo marco jurídico para la prestación de asistencia urgente en la Unión.

  • Creado en 2001, el Mecanismo de Protección Civil de la Unión está en la actualidad formado por treinta y cuatro Estados (los veintiocho Estados miembros de la Unión más la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Islandia, Montenegro, Noruega, Serbia y Turquía). La Decisión n.º 1313/2013/UE, adoptada el 17 de diciembre de 2013, establece como su base jurídica el artículo 196 del TFUE y garantiza su financiación hasta 2020. Este mecanismo de la Unión cuenta con varios instrumentos: 1) La Capacidad Europea de Respuesta a Emergencias ofrece una reserva común voluntaria de medios de respuesta previamente comprometidos por los Estados participantes y un proceso estructurado para detectar las posibles carencias de capacidad. 2) El Centro de Coordinación de la Respuesta a Emergencias ejerce la función de centro operativo facilitando la coordinación de las intervenciones en materia de protección las veinticuatro horas del día, los siete días de la semana. 3) El Sistema Común de Comunicación e Información de Emergencia tiene por objeto mejorar la comunicación de emergencia mediante una aplicación web de alerta y notificación. 4) La Decisión de 2013 también preveía una red de expertos cualificados que estuvieran disponibles a corto plazo. La Comisión llevó a cabo una evaluación intermedia del Mecanismo de Protección Civil de la Unión, que se publicó en agosto de 2017.
  • El Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria, previsto en el artículo 214, apartado 5, del Tratado de Lisboa, se creó en marzo de 2014 como «la iniciativa Voluntarios de Ayuda de la UE». Al reforzar la capacidad de la Unión para responder a las crisis humanitarias, esta iniciativa pretende potenciar la resiliencia de las comunidades vulnerables de terceros países. Sus 147,9 millones de euros de presupuesto permitirán la formación y el despliegue de alrededor de 18 000 voluntarios entre 2014 y 2020.
  • El 15 de marzo de 2016 se adoptó el nuevo Reglamento del Consejo relativo a la prestación de asistencia urgente en la Unión, a fin de dar respuesta a la difícil situación humanitaria provocada por la crisis de los refugiados. Con este nuevo Reglamento, la Unión puede ayudar a Grecia y a otros Estados miembros afectados a atender las necesidades humanitarias de los refugiados, y también se podría recurrir a él más adelante en respuesta a otras crisis o catástrofes excepcionales con graves consecuencias humanitarias, como accidentes nucleares, atentados terroristas y epidemias. La prestación de ayuda urgente tendrá lugar sobre la base del artículo 122, apartado 1, del TFUE, siendo la DG ECHO responsable de su ejecución. Entre 2016 y 2018, la Unión habrá facilitado financiación por valor de hasta 700 millones de euros (que procederán de las líneas presupuestarias para políticas nacionales, sin efecto alguno sobre la asistencia humanitaria en terceros países) a través de organizaciones asociadas, como las agencias de las Naciones Unidas, la Cruz Roja y ONG. En 2016 el valor de los contratos ascendió a 191,9 millones de euros, con un total de 45 000 beneficiarios, para dar cobijo y facilitar productos alimenticios y no alimenticios y ayuda en efectivo.

Papel del Parlamento Europeo

En el ámbito de la política de ayuda humanitaria, el Parlamento actúa como colegislador con el Consejo de la Unión Europea. La base jurídica de la política de ayuda humanitaria propuesta por la Comisión («reglamentos») debe negociarse con el Consejo y el Parlamento y someterse a la aprobación de ambos, de conformidad con el «procedimiento legislativo ordinario» de la Unión. Las medidas de ejecución de la Comisión también se presentan al Parlamento, que tiene competencias de supervisión. Dentro del Parlamento, la ayuda humanitaria entra dentro del ámbito de competencias de la Comisión de Desarrollo (DEVE), y la protección civil es incumbencia de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI).

Además, el Parlamento controla la prestación de la ayuda humanitaria y vela por que las disposiciones presupuestarias se ajusten a las necesidades humanitarias. El Parlamento ha venido destacando periódicamente la necesidad de incrementar la financiación de la ayuda humanitaria y pedido con insistencia que se colme la brecha cada vez mayor entre compromisos y pagos. La comisión DEVE, como el Parlamento en general, también ha procurado influir en las decisiones estratégicas y las orientaciones políticas de la Comisión mediante opiniones y resoluciones, incluidos los informes de propia iniciativa, sobre cuestiones como la contribución de la Unión a la Cumbre Humanitaria Mundial, la educación en situaciones de emergencia o la respuesta al brote del ébola. El Parlamento evalúa el programa anual de trabajo de la Comisión y la estrategia operativa de la DG ECHO. También se invita periódicamente al comisario encargado a intercambiar puntos de vista con la comisión DEVE. En 2007, la adopción del consenso europeo sobre la ayuda humanitaria se debió en no poca medida a la firmeza de las posiciones que adoptó el Parlamento. El Parlamento también ha defendido de manera activa su postura sobre otras cuestiones políticas, como la resiliencia, la seguridad alimentaria y la vinculación entre la asistencia humanitaria y la ayuda al desarrollo.

A fin de reforzar la función supervisora del Parlamento en materia de ayuda humanitaria, la comisión DEVE tiene desde 2006 un ponente permanente para la ayuda humanitaria, cuyo mandato es de dos años y medio. El mandato del ponente incluye la defensa de los intereses presupuestarios, la supervisión de los programas y el mantenimiento de contactos estrechos con la comunidad, todo ello en el ámbito de la ayuda humanitaria. Actualmente ocupa este cargo Enrique Guerrero Salom (Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo). Como consecuencia de la situación humanitaria en Myanmar/Birmania, que ha comportado el desplazamiento de cientos de miles de personas, el Parlamento celebró un debate de urgencia en septiembre de 2017 a fin de abordar la cuestión con el comisario Stylianides.

Gonzalo Urbina Treviño

09/2017