La política de medio ambiente: principios generales y marco básico

La política medioambiental europea se basa en los principios de cautela, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y «quien contamina paga». Los programas de acción plurianuales en materia de medio ambiente fijan el marco de las acciones futuras en todos los ámbitos de la política de medio ambiente. Se integran en estrategias horizontales y se tienen en cuenta en las negociaciones internacionales en materia de medio ambiente. Además, su aplicación es esencial.

Fundamento jurídico

Artículos 11 y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La UE es competente para actuar en todos los ámbitos de la política de medio ambiente, como la contaminación del aire y el agua, la gestión de residuos y el cambio climático. Su ámbito de actuación se ve limitado por el principio de subsidiariedad y por el requisito de unanimidad en el Consejo en los ámbitos de asuntos fiscales, ordenación territorial, utilización del suelo, gestión cuantitativa de los recursos hídricos, elección de fuentes de energía y estructura del abastecimiento energético.

Génesis y evolución

La política europea en materia de medio ambiente se remonta al Consejo Europeo celebrado en París en 1972, en el que los Jefes de Estado y de Gobierno europeos (tras la primera conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente) reconocieron la necesidad de establecer una política comunitaria en materia de medio ambiente que acompañara la expansión económica y pidieron un programa de acción. Mediante el Acta Única Europea de 1987 se introdujo un nuevo título sobre medio ambiente, que constituyó el primer fundamento jurídico para una política común en materia de medio ambiente, con el objetivo de preservar la calidad del medio ambiente, proteger la salud humana y garantizar un uso racional de los recursos naturales. En posteriores revisiones de los Tratados se reforzó el compromiso de Europa con la protección del medio ambiente y el papel del Parlamento Europeo en su desarrollo. Con el Tratado de Maastricht (1993), el ámbito medioambiental se convirtió en un ámbito político oficial de la UE, se introdujo el procedimiento de codecisión y la votación por mayoría cualificada pasó a ser la norma general en el Consejo. El Tratado de Ámsterdam (1999) estableció la obligación de integrar la protección medioambiental en todas las políticas sectoriales de la UE con miras a promover el desarrollo sostenible. La «lucha contra el cambio climático» pasó a ser un objetivo específico con el Tratado de Lisboa (2009), al igual que el desarrollo sostenible en las relaciones con países terceros. Una nueva personalidad jurídica permitió a la UE la celebración de acuerdos internacionales.

Principios generales

La política medioambiental de la UE se basa en los principios de cautela, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y «quien contamina paga». El principio de precaución es una herramienta de gestión del riesgo a la que puede recurrirse en caso de incertidumbre científica sobre una sospecha de riesgo para la salud humana o el medio ambiente que se derive de una acción o política determinada. Por ejemplo, para evitar daños a la salud humana y al medio ambiente en caso de duda sobre los efectos potencialmente peligrosos de un producto, pueden darse instrucciones de detener la distribución de tal producto o retirarlo del mercado si las dudas persisten tras una evaluación científica objetiva. Estas medidas han de ser no discriminatorias y proporcionadas y revisarse una vez se disponga de más información científica.

El principio de «quien contamina paga» se aplica por medio de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental (DRM), cuyo objetivo es prevenir o poner remedio a los daños medioambientales causados a especies protegidas y hábitats naturales, el agua y el suelo. Los operadores que realizan determinadas actividades profesionales, como el transporte de sustancias peligrosas, o actividades que implican vertidos a las aguas, deben tomar medidas preventivas en caso de amenaza inminente para el medio ambiente. De haberse producido ya el daño, están obligados a tomar las medidas adecuadas para remediarlo y a pagar los costes. El ámbito de aplicación de la Directiva se ha ampliado en tres ocasiones para incluir la gestión de residuos de extracción, la explotación de emplazamientos de almacenamiento geológico y la seguridad de las operaciones de extracción de petróleo y gas, respectivamente.

Además, la integración de consideraciones medioambientales en otros ámbitos políticos de la UE, aspecto que apareció por primera vez a raíz de una iniciativa del Consejo Europeo celebrado en Cardiff en 1998 (el «proceso de Cardiff»), ha pasado a ser un importante concepto en las políticas europeas (ahora consagrado en el artículo 11 del TFUE). En los últimos años, la integración de la política medioambiental ha alcanzado, por ejemplo, avances significativos en el ámbito de la política energética, tal como se refleja en el desarrollo paralelo del paquete de la UE sobre el clima y la energía o en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050, en la que se estudian maneras rentables de hacer que la economía europea sea más respetuosa con el clima y consuma menos energía. Esto demuestra cómo los sectores responsables de las emisiones en Europa (generación de energía, industria, transporte, edificios y construcción, así como la agricultura) pueden contribuir a la transición a una economía hipocarbónica en las próximas décadas.

Marco básico

a.Los programas de acción en materia de medio ambiente

Desde 1973 la Comisión ha formulado programas de acción plurianuales en materia de medio ambiente que fijan futuras propuestas legislativas y objetivos para la política medioambiental de la UE; las medidas concretas se adoptan a continuación por separado. El Sexto Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente, que determinó la política ambiental a lo largo de la década 2002-2012, se centró en cuatro prioridades: el cambio climático; la biodiversidad; el medio ambiente y la salud; y los recursos naturales y los residuos. Las medidas relativas a estas prioridades se detallaron en siete «estrategias temáticas», centradas en temas medioambientales horizontales más que en contaminantes o en actividades económicas específicos. En 2013, el Consejo y el Parlamento adoptaron el Séptimo Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente hasta 2020 con el título «Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta». Partiendo de un conjunto de iniciativas estratégicas recientes (la Hoja de ruta sobre la gestión eficiente de los recursos, la Estrategia sobre biodiversidad para 2020 y la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050), establece nueve objetivos prioritarios, entre ellos la protección de la naturaleza, una mayor resistencia ecológica, el crecimiento sostenible, eficiente en el uso de los recursos e hipocarbónico y la lucha contra las amenazas para la salud relacionadas con el medio ambiente. El programa también subraya la necesidad de una mejor aplicación de la legislación de la UE en materia de medio ambiente, la ciencia más avanzada, la inversión y la integración de los aspectos medioambientales en otras políticas.

b.Estrategias horizontales

En 2000 se formuló la Estrategia de Lisboa con el objetivo de hacer de la UE «la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo». Se centraba fundamentalmente en el fomento del crecimiento y del empleo mediante el aumento de la competitividad de la UE. Solo un año más tarde, en Gotemburgo, se completó esta estrategia con la dimensión medioambiental, conduciendo así a la Estrategia de Desarrollo Sostenible (EDS) de la UE (renovada en 2006 para combinar las dimensiones interna e internacional del desarrollo sostenible). La última estrategia de crecimiento de la UE, la Estrategia Europa 2020, establece, entre otros, un objetivo principal para el clima y la energía. Aspira a lograr un «crecimiento inteligente, sostenible e integrador». En este nuevo marco, la iniciativa emblemática para una Europa que utilice eficazmente los recursos señala el camino hacia un crecimiento sostenible y respalda el avance hacia una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos.

c.Evaluación de impacto ambiental y participación pública

Ciertos proyectos concretos (privados o públicos) que vayan a tener probablemente repercusiones significativas sobre el medio ambiente, como la construcción de una autopista o un aeropuerto, se someten a una «evaluación de impacto ambiental» (EIA). Del mismo modo, se somete a un proceso similar, denominado «evaluación estratégica medioambiental» (EEA), a un abanico de planes y programas públicos (por ejemplo, relativos al uso del suelo, el transporte, la energía, los residuos o la agricultura). Las consideraciones medioambientales se integran ya en la fase de planificación y las posibles consecuencias se tienen en cuenta antes de la aprobación o autorización de un proyecto, para garantizar un alto grado de protección ambiental. En ambos casos, la consulta al público es un aspecto central. Esto se remonta al Convenio de Aarhus, firmado por la UE en 1998 bajo los auspicios de la CEPE/ONU (Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas) y ratificado posteriormente. En virtud del mismo, la «participación del público en la toma de decisiones» es uno de los tres derechos garantizados al público en materia de medio ambiente. Los otros dos derechos son el derecho de acceso a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas (por ejemplo, sobre el estado del medio ambiente o la salud humana, de haber resultado afectada por el primero) y el derecho de acceso a la justicia en caso de no haberse tenido en cuenta los otros dos derechos.

d.Cooperación internacional en materia de medio ambiente

La UE también desempeña un papel clave en las negociaciones internacionales sobre el medio ambiente. Por ejemplo, en la Décima Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la diversidad biológica, celebrada en Nagoya (Japón) en 2010, la UE contribuyó en gran medida a alcanzar un acuerdo sobre una estrategia mundial para detener la pérdida de biodiversidad a lo largo de los siguientes diez años. Del mismo modo, la Unión participó en la decisión de desarrollar Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) globales para todos los países que se derivó de la Conferencia «Río+20» sobre desarrollo sostenible celebrada en 2012. Tradicionalmente, la UE también ha fijado normas a lo largo de las negociaciones internacionales sobre el clima en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), por ejemplo asumiendo compromisos unilaterales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Además de las negociaciones mundiales, la UE mantiene acuerdos de asociación y estrategias de cooperación con un conjunto de países y regiones, por ejemplo en el marco de la Política Europea de Vecindad (países orientales y mediterráneos), como forma de abordar cuestiones que se plantean en las fronteras exteriores de la UE, incluyendo cuestiones medioambientales como la calidad del agua, la gestión de residuos, la contaminación atmosférica o la desertificación.

e.Aplicación, cumplimiento y seguimiento

La legislación de la UE viene desarrollándose desde la década de 1970. En este ámbito están actualmente en vigor cientos de directivas, reglamentos y decisiones. Sin embargo, la eficacia de la política medioambiental de la UE depende en gran medida de su aplicación a escala nacional, regional y local. La aplicación y ejecución deficiente sigue siendo, con todo, una cuestión importante. También el seguimiento es esencial, tanto por lo que se refiere al estado del medio ambiente como al nivel de aplicación de la legislación medioambiental de la UE.

Para contrarrestar la gran divergencia en el nivel de aplicación entre Estados miembros, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron en 2001 la Recomendación 2001/331/CE, que establece normas mínimas (no vinculantes) para las inspecciones medioambientales. La revisión del marco jurídico está prevista para 2014. A fin de mejorar el cumplimiento de la legislación medioambiental europea, la Directiva 2008/99/CE relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal obliga a los Estados miembros a prever sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias para los delitos medioambientales de mayor gravedad. Entre estos se incluyen, por ejemplo, la emisión o vertido ilegal de sustancias a la atmósfera, el agua o el suelo, el comercio ilegal de especies silvestres, el comercio ilegal de sustancias que agotan la capa de ozono y el traslado o vertido ilegal de residuos. Por último, la Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente (IMPEL) es una red internacional de las autoridades medioambientales de los Estados miembros de la UE, los países adherentes y candidatos y Noruega creada para impulsar el cumplimiento mediante la provisión de una plataforma de intercambio de ideas y mejores prácticas para responsables políticos, inspectores medioambientales y agentes encargados de hacer que se cumpla ley.

En 1990 se creó en Copenhague la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) para respaldar el desarrollo, la aplicación y la evaluación de la política medioambiental e informar al respecto al público en general. La agencia de la UE (abierta a terceros países) es responsable de facilitar información fiable e independiente sobre el estado y las perspectivas del medio ambiente. Así, se encarga de la recogida, la gestión y el análisis de datos y de la coordinación de la Red Europea de Información y de Observación sobre el Medio Ambiente (Eionet). Para ayudar a los responsables políticos a tomar decisiones con conocimiento de causa y desarrollar la legislación y las políticas medioambientales, la UE también gestiona el Programa Europeo de Vigilancia de la Tierra (Copernicus), que aborda problemas tales como los relativos al suelo, el mar, la atmósfera y el cambio climático. Por lo que se refiere a los contaminantes emitidos a la atmósfera, el agua y el suelo, así como a las transferencias de residuos fuera del emplazamiento y de contaminantes en aguas residuales, el Registro europeo de emisiones y transferencias de contaminantes integrado (PRTR europeo) facilita datos medioambientales clave procedentes de más de 30 000 instalaciones industriales de la UE, así como de Islandia, Liechtenstein, Noruega, Serbia y Suiza. El registro aplica el Protocolo de la CEPE/ONU sobre RETC del Convenio de Aarhus, firmado por la Comunidad Europea en mayo de 2003. El registro está disponible al público de forma gratuita en Internet.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo desempeña un importante papel en la definición de la legislación de la UE en materia de medio ambiente. A lo largo de su séptima legislatura (2009-2014), el Parlamento, colegislador junto con el Consejo, ha adoptado, entre otras cosas, legislación sobre emisiones de vehículos e industriales, residuos electrónicos y bolsas de plástico, traslado ilegal de residuos y desguace de viejos buques.

Además, el Parlamento ha reconocido en reiteradas ocasiones la necesidad de mejorar la aplicación como prioridad clave. En una Resolución de 2013 sobre «sacar el mejor partido de las medidas ambientales de la UE: instaurar la confianza mediante la mejora de los conocimientos y la capacidad de respuesta», criticó el nivel insatisfactorio de aplicación de la legislación medioambiental en los Estados miembros y formuló varias recomendaciones para lograr una aplicación más eficaz, como la difusión de mejores prácticas entre Estados miembros y entre autoridades regionales y locales. En su posición sobre el actual Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente (que se prolongará hasta 2020), el Parlamento subrayó también la necesidad de hacer cumplir con mayor rigor la legislación de la UE en materia de medio ambiente. Insistió en que el Séptimo Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente «contribuirá a un nivel elevado de protección del medio ambiente y a la mejora de la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos». También pidió una mayor seguridad de la inversión que respalda la política medioambiental y esfuerzos para combatir el cambio climático, así como que se preste una atención mayor y mejor a las consideraciones medioambientales en otras políticas.

En una Resolución de 2010, el Parlamento consideró que los aspectos medioambientales de la Estrategia UE 2020 son en términos generales demasiado débiles y se han de reforzar y pidió que se fijen metas medioambientales claras y mensurables «dentro de los principales objetivos de la estrategia, esforzándose por detener la pérdida de biodiversidad».

Recientemente, el Parlamento ha aprobado una actualización de la Directiva sobre las evaluaciones de impacto ambiental para clarificar el texto, incluir la biodiversidad y el cambio climático y garantizar que las autorizaciones de proyectos no estén sujetas a conflictos de intereses. En el marco de las negociaciones con el Consejo, el Parlamento logró elevar los niveles de calidad para proteger la salud humana y el medio ambiente. Aunque tuvo que ceder por lo que se refiere a las evaluaciones de impacto ambiental obligatorias para la extracción y exploración de gas de esquisto, los riesgos para la salud humana o el medio ambiente deberán tenerse en cuenta en relación con los nuevos proyectos en el ámbito del gas.

Tina Ohliger

08/2015