La contaminación atmosférica y acústica

La contaminación atmosférica perjudica a nuestra salud y al medio ambiente. Aunque son muchas sus fuentes, procede principalmente de la industria, el transporte, la producción de energía y la agricultura. La nueva estrategia de la Unión en materia de calidad del aire persigue el pleno cumplimiento de la legislación vigente sobre la calidad del aire para 2020 y fija objetivos a largo plazo para 2030. El aumento del tráfico y de la actividad industrial a menudo también tiene como consecuencia la contaminación acústica, que puede perjudicar a la salud humana. La Directiva sobre el ruido ambiental contribuye a determinar los niveles de ruido en el interior de la Unión y a la adopción de las medidas necesarias para reducirlos a valores aceptables. Existe asimismo legislación específica sobre las emisiones sonoras procedentes de fuentes concretas.

Fundamento jurídico

Artículos 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Contexto general

La contaminación atmosférica resulta dañina para nuestra salud y para el medio ambiente. Puede causar enfermedades cardiovasculares y respiratorias, así como cáncer, y es la primera causa medioambiental de muerte prematura en la Unión. Algunas sustancias, como el arsénico, el cadmio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos, son agentes cancerígenos genotóxicos para el ser humano y no puede determinarse ningún umbral por debajo del cual no supongan un riesgo para la salud humana. La contaminación atmosférica también afecta a la calidad del agua y el suelo y daña los ecosistemas a través de la eutrofización (contaminación por exceso de nitrógeno) y la lluvia ácida. En consecuencia, tanto las superficies agrícolas como los bosques se ven afectados, así como los materiales y edificios. La contaminación atmosférica tiene muchas fuentes, pero procede principalmente de la industria, el transporte, la producción de energía y la agricultura. Pese a que la contaminación atmosférica ha descendido en general en las últimas décadas, el objetivo de la Unión a largo plazo, a saber, «alcanzar niveles de calidad del aire que no perjudiquen de forma significativa a la salud humana y al medio ambiente», todavía se encuentra amenazado. Especialmente en las zonas urbanas (puntos críticos), en las que residen la mayoría de los europeos, se incumplen a menudo las normas relativas a la calidad del aire. Los contaminantes más dañinos actualmente son las partículas finas, el dióxido de nitrógeno y el ozono troposférico.

Los niveles de ruido ambiental son cada vez mayores en las zonas urbanas, principalmente como consecuencia del aumento del volumen del tráfico y de la intensificación de las actividades industriales y recreativas. Se calcula que alrededor del 20 % de la población de la Unión está expuesta a niveles de ruido considerados inaceptables. Estos pueden afectar a la calidad de vida, así como provocar un alto grado de estrés, trastornos del sueño y efectos nocivos para la salud, como problemas cardiovasculares. El ruido también afecta a los animales.

Resultados de la lucha contra la contaminación atmosférica

La calidad del aire en Europa ha mejorado mucho desde que la Unión comenzó a abordar este problema en los años setenta. Desde entonces, se ha registrado una notable reducción de sustancias como el dióxido de azufre (SO2), el monóxido de carbono (CO), el benceno (C6H6) y el plomo (Pb). La Unión cuenta con tres mecanismos jurídicos diferentes para hacer frente a la contaminación atmosférica: la definición de normas generales sobre la calidad del aire en relación con las concentraciones de contaminantes atmosféricos en el ambiente; el establecimiento de límites (nacionales) de emisiones totales de contaminantes; y la elaboración de legislación específica relativa a las fuentes de la contaminación, como por ejemplo respecto del control de las emisiones industriales o la fijación de normas en materia de emisiones de los vehículos, eficiencia energética o calidad del combustible. Esta legislación se complementa con estrategias y medidas de promoción de la protección del medio ambiente y su integración en los sectores del transporte y la energía.

a.Calidad del aire ambiente

Sobre la base de los objetivos fijados en la estrategia temática sobre la contaminación atmosférica de 2005 (disminuir, para 2020 respecto de los niveles registrados en el año 2000, las partículas finas un 75 % y el ozono troposférico un 60 %, así como reducir un 55 % la amenaza que plantean para el entorno natural tanto la acidificación como la eutrofización), en junio de 2008 se adoptó una Directiva revisada sobre la calidad del aire ambiente, por la que se fusionaba la mayor parte de la legislación existente en este ámbito. Únicamente la cuarta Directiva de desarrollo de la anterior Directiva marco sobre la calidad del aire permanece vigente en la actualidad; fija valores objetivo (menos estrictos que los valores límite) para el arsénico, el cadmio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos.

La Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente tiene por objeto reducir la contaminación atmosférica hasta alcanzar niveles que minimicen los efectos dañinos sobre la salud humana o el medio ambiente. Para ello, prevé medidas destinadas a definir y establecer criterios de calidad del aire ambiente (es decir, límites que no deben superarse en ningún lugar de la Unión) en relación con los principales contaminantes atmosféricos (dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno, óxidos de nitrógeno, partículas [finas], plomo, benceno, monóxido de carbono y ozono). Los Estados miembros deben definir zonas o aglomeraciones de cara a la evaluación y la gestión de la calidad del aire ambiente y el seguimiento de la evolución a largo plazo, así como para poner esta información a disposición pública. Allí donde la calidad del aire sea buena, esta deberá mantenerse; cuando se superen los valores límite, deberán adoptarse las medidas oportunas.

La Directiva sobre techos nacionales de emisión fija límites nacionales de emisión para cuatro contaminantes atmosféricos clave (SO2, NOX, compuestos orgánicos volátiles no metánicos [COVNM] y amoniaco), responsables de la acidificación, el ozono troposférico y la eutrofización, con vistas a reducir sus efectos dañinos, tomando como referencia los años 2010 y 2020. Con arreglo a esta Directiva, los Estados miembros deben informar anualmente acerca de sus emisiones y previsiones de emisiones para estos contaminantes, así como elaborar programas nacionales de reducción para alcanzar sus respectivos límites de emisión nacionales. Se preveía que los Estados miembros cumplieran con estos límites en 2010; sin embargo, muchos han superado al menos uno de ellos en diferentes ocasiones a lo largo de varios años. El objetivo a largo plazo de la Directiva consiste en no superar las cargas y los niveles críticos y en proteger de forma eficaz a toda la población frente a los riesgos conocidos para la salud que se derivan de la contaminación atmosférica. Esta Directiva es actualmente objeto de revisión y será sustituida a finales de 2016. La nueva directiva establecerá límites nacionales actualizados para 2020 y 2030 en relación con los cuatros contaminantes mencionados, así como con dos contaminantes adicionales: las partículas finas y el metano. Asimismo, establecerá niveles de emisión intermedios para el año 2025 aplicables a estos mismos contaminantes.

La revisión de la Directiva forma parte de un nuevo paquete de políticas sobre el aire puro, puesto en marcha por la Comisión a finales de 2013, que responde a dos objetivos principales: el cumplimiento de la legislación vigente hasta 2020 y la reducción del impacto a largo plazo de la contaminación atmosférica. El paquete también incluye un nuevo programa «Aire Puro para Europa», que describe el problema y las medidas políticas necesarias para alcanzar los nuevos objetivos intermedios de cara a la reducción del impacto sobre la salud y el medio ambiente de aquí a 2030, así como una propuesta de ratificación del Protocolo de Gotemburgo modificado al Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia para reducir la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico. También se incluye en el paquete una propuesta de nueva Directiva sobre la limitación de emisiones atmosféricas de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y partículas procedentes de instalaciones de combustión medianas (las grandes instalaciones de combustión ya son objeto de regulación), que establece normas para medir las emisiones de monóxido de carbono (CO).

b.Transporte por carretera

Se han adoptado varias directivas que limitan la contaminación debida al transporte a través del establecimiento de normas de comportamiento en materia de emisiones para diferentes categorías de vehículos, como los turismos, los vehículos comerciales ligeros, los camiones, los autobuses y las motocicletas, y de la regulación de la calidad de los combustibles. Desde septiembre de 2014 la norma de emisión Euro 6 para turismos y vehículos ligeros se aplica a todos los modelos de turismos nuevos (homologación de tipo) y, un año después, se empezó a aplicar igualmente a la matriculación y la venta de todos los turismos y vehículos ligeros nuevos (todos los plazos se prorrogan por un año en el caso de los vehículos comerciales ligeros y los vehículos para necesidades especiales). Fija límites de emisión para una serie de contaminantes atmosféricos, en particular óxidos de nitrógeno (NOX) y partículas finas (PM). Los Estados miembros deben denegar la homologación, el registro, la venta o la puesta en servicio de los vehículos (y de los dispositivos de control de la contaminación de recambio) que no respeten estos límites. La norma también incluye una cláusula de revisión sobre el ciclo de conducción y el procedimiento de ensayo para garantizar que los ensayos se realizan en condiciones de conducción reales. El Reglamento (CE) n.º 715/2007 establece asimismo normas sobre la conformidad en circulación, la durabilidad de los dispositivos de control de la contaminación, los sistemas de diagnóstico a bordo (DAB) y la medición del consumo de carburante, y regula el acceso de los agentes independientes a la información relativa a la reparación y mantenimiento de los vehículos. Lo mismo se aplica al Reglamento (CE) n.º 595/2009, que fija valores límite de emisión para los vehículos pesados (autobuses y camiones, Euro 6 desde enero de 2013). Ambos Reglamentos son actualmente objeto de revisión y serán modificados por un nuevo Reglamento sobre la homologación y la vigilancia del mercado de los vehículos de motor.

Para reducir aún más la contaminación procedente de las emisiones de los vehículos, la Unión ha prohibido la comercialización de gasolina con plomo y ha impuesto la obligación de poner a disposición carburantes sin azufre en toda la Unión. La Directiva 2009/33/CE relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes ordena a los poderes adjudicadores que, a la hora de comprar vehículos de transporte por carretera, tengan en cuenta los impactos energético y medioambiental durante su vida útil, incluidos el consumo de energía y las emisiones de CO2 y de determinados contaminantes, a fin de promover y estimular el mercado de vehículos limpios y energéticamente eficientes.

c.Emisiones procedentes de otros medios de transporte

Para reducir la contaminación atmosférica procedente del transporte marítimo, considerado responsable de 50 000 muertes prematuras al año, la Directiva 2012/33/UE limita el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo en aguas europeas. El límite general de azufre pasará del 3,5 % al 0,5 % para 2020 de acuerdo con los límites acordados por la Organización Marítima Internacional. En algunas áreas designadas como «zonas de control de emisiones de azufre», como el mar Báltico, el Canal de la Mancha y el mar del Norte, se aplica desde 2015 un límite aún más estricto del 0,1 %. Se han fijado asimismo normas de comportamiento en materia de emisiones para máquinas móviles no de carretera (como excavadoras, buldóceres o motosierras), tractores agrícolas y forestales y embarcaciones de recreo.

d.Emisiones industriales

La Directiva sobre las emisiones industriales cubre las actividades industriales altamente contaminantes, que representan una parte significativa de la contaminación en Europa. Esta Directiva consolida y fusiona todas las directivas del mismo ámbito (en materia de incineración de residuos, compuestos orgánicos volátiles (COV), grandes instalaciones de combustión, prevención y control integrados de la contaminación, etc.) en un único instrumento legislativo coherente con objeto de facilitar su aplicación y minimizar la contaminación procedente de las diferentes fuentes industriales. Establece las obligaciones impuestas a todas las instalaciones industriales, contiene una lista de medidas de prevención de la contaminación del suelo, el agua y el aire y sirve de base para la concesión de autorizaciones o permisos a las instalaciones industriales. A través de un enfoque integrado, tiene en cuenta el rendimiento medioambiental total de una instalación dada, incluyendo el uso de materias primas o la eficiencia energética. El concepto de «mejores técnicas disponibles» desempeña un papel fundamental, al igual que la flexibilidad, las inspecciones ambientales y la participación del público.

Resultados de la lucha contra la contaminación acústica

Ruido ambiental: la Directiva marco sobre el ruido ambiental (actualmente objeto de un control de adecuación) tiene por objeto reducir la exposición al ruido ambiental mediante la armonización de los indicadores de ruido y los métodos de evaluación, la recopilación de la información relativa al ruido en forma de «mapas de ruidos» y el suministro de dicha información a la población. Los Estados miembros deben elaborar, sobre esta base, planes de acción que aborden los problemas relacionados con el ruido. Los mapas de ruidos y los planes de acción deben revisarse al menos cada cinco años.

Transporte por carretera: el Reglamento (UE) n.º 540/2014 fija los niveles sonoros admisibles para los vehículos de motor, introduce un nuevo método de ensayo para la medición de las emisiones sonoras, reduce los valores límite de ruido actualmente vigentes y establece nuevas disposiciones sobre las emisiones sonoras en relación con el procedimiento de homologación. El Reglamento (UE) n.º 168/2013 y el Reglamento Delegado (UE) n.º 134/2014 de la Comisión establecen límites para los ciclomotores y las motocicletas. Como complemento, la Directiva 2001/43/CE regula la evaluación y la limitación de los niveles del ruido de rodadura y prevé su reducción gradual.

Transporte aéreo: el Reglamento (UE) n.º 598/2014 establece normas en relación con el ruido provocado por la navegación aérea, acordes con el enfoque equilibrado de la OACI y aplicables a partir de junio de 2016 en aeropuertos con más de 50 000 movimientos de aeronaves civiles por año. Este enfoque se compone de cuatro elementos principales concebidos para determinar el modo más rentable de reducir el ruido de las aeronaves en cada aeropuerto concreto: reducción en origen de los niveles de ruido gracias a la modernización de la flota, gestión de las zonas próximas a los aeropuertos de forma sostenible; adaptación de los procedimientos operativos para reducir el impacto sonoro en el suelo; y, en caso necesario, introducción de restricciones operativas como la prohibición de los vuelos nocturnos.

Transporte ferroviario: en el marco de la Directiva sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario, una especificación técnica de interoperabilidad (ETI) en materia de ruido fija los niveles máximos de ruido producidos por los nuevos vehículos ferroviarios (convencionales). El Reglamento sobre la tarificación de las emisiones acústicas tiene por objeto incentivar la retroadaptación de los vagones de mercancías con zapatas de freno de material compuesto de baja emisión acústica.

Otras fuentes de ruido: pueden concederse autorizaciones a las grandes instalaciones industriales y agrícolas contempladas por la Directiva sobre emisiones industriales con arreglo al uso de las mejores técnicas disponibles como criterios de referencia. El ruido emitido por los equipos de construcción (excavadoras, cargadoras, máquinas de explanación, grúas de torre, etc.), así como por las embarcaciones de recreo o las máquinas de uso al aire libre, también está regulado.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel decisivo en la elaboración gradual de una política medioambiental de lucha contra la contaminación atmosférica y acústica. Por ejemplo, los diputados votaron a favor de una importante reducción del contenido nocivo de azufre en los combustibles de uso marítimo, de un 3,5 % a un 0,5 % para 2020. Asimismo, contrarrestaron con éxito los intentos de posponer este plazo durante cinco años. A instancias del Parlamento, la Comisión se ha visto obligada a considerar la posibilidad de extender a todas las aguas territoriales de la Unión los límites aplicables a las zonas de control de emisiones de azufre. En lo que respecta a la revisión de la Directiva sobre techos nacionales de emisión, el Parlamento solicitó establecer límites nacionales más ambiciosos para 2030 y defendió la necesidad de introducir objetivos vinculantes para 2025 a fin de garantizar que los Estados miembros avanzan por el buen camino en sus esfuerzos por cumplir los objetivos para 2030. De manera más general, los diputados instaron a la Unión a que determinara qué legislación relativa al control de las fuentes de contaminación resulta ineficaz y que buscara soluciones al respecto, como en el caso de las discrepancias entre las emisiones en condiciones reales y las emisiones en ensayos de NOX de los turismos diésel Euro 6. A raíz del descubrimiento en Estados Unidos de que el grupo Volkswagen utilizaba programas informáticos para falsear las pruebas de emisiones y mostrar un nivel inferior de emisiones de NOX, el Parlamento creó la Comisión Temporal de Investigación sobre la Medición de las Emisiones en el Sector del Automóvil (EMIS) para investigar el asunto.

Con respecto a la contaminación acústica, el Parlamento ha insistido en repetidas ocasiones en que es necesaria una mayor reducción de los valores límite, así como mejores procedimientos de medición del ruido ambiental. El Parlamento ha instado al establecimiento de valores comunes para el ruido de las zonas próximas a los aeropuertos, así como a la ampliación del ámbito de aplicación de las medidas de reducción de las emisiones sonoras para que también contemplen los reactores subsónicos militares. El Parlamento ha logrado salvaguardar el poder de las autoridades locales a la hora de decidir sobre las medidas relativas al ruido en los aeropuertos, también por lo que respecta a posibles prohibiciones de los vuelos nocturnos. Asimismo, ha aprobado la introducción gradual de nuevos límites sonoros para los turismos con vistas a reducir el nivel de ruido, de los 74 decibelios iniciales, a 68 decibelios. Los diputados también han abogado con éxito por la introducción de etiquetas que informen a los consumidores de los niveles de ruido, de forma similar a las utilizadas en los sistemas de información existentes en relación con el consumo eficiente de combustible, el ruido de los neumáticos y las emisiones de CO2.

Tina Ohliger

09/2016