La contaminación atmosférica y acústica

La contaminación atmosférica perjudica a nuestra salud y al medio ambiente. Aunque son muchas sus fuentes, procede principalmente de la industria, el transporte, la producción de energía y la agricultura. Una nueva estrategia de la Unión en materia de calidad del aire persigue el pleno cumplimiento de la legislación vigente sobre la calidad del aire para 2020 y fija nuevos objetivos a largo plazo para 2030. Por otra parte, el tráfico y la actividad industrial, ambos en aumento, suelen provocar contaminación acústica; este tipo de contaminación también puede perjudicar a la salud humana. La Directiva sobre el ruido ambiental contribuye a determinar los niveles de ruido en el interior de la Unión y a la adopción de las medidas necesarias para reducirlos a valores aceptables. Existe asimismo legislación específica sobre las emisiones sonoras procedentes de fuentes concretas.

Fundamentos jurídicos

Artículos 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Contexto general

La contaminación atmosférica resulta dañina para nuestra salud y el medio ambiente. Puede causar enfermedades cardiovasculares y respiratorias, así como cáncer, y es la primera causa medioambiental de muerte prematura en la Unión. Algunas sustancias, como el arsénico, el cadmio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos, son agentes cancerígenos genotóxicos para el ser humano y no puede determinarse ningún umbral por debajo del cual no supongan un riesgo para la salud humana. La contaminación del aire también afecta a la calidad del agua y el suelo y daña los ecosistemas a través de la eutrofización (contaminación por exceso de nitrógeno) y la lluvia ácida. En consecuencia, tanto las superficies agrícolas como los bosques se ven afectados, así como los materiales y edificios. La contaminación atmosférica tiene muchas fuentes, pero procede principalmente de la industria, el transporte, la producción de energía y la agricultura. Pese a que la contaminación atmosférica ha descendido en general en las últimas décadas, el objetivo de la Unión a largo plazo, a saber, «alcanzar niveles de calidad del aire que no perjudiquen de forma significativa a la salud humana y al medio ambiente», todavía se encuentra amenazado. Especialmente en las zonas urbanas, en las que residen la mayoría de los europeos, se incumplen a menudo las normas relativas a la calidad del aire. Los contaminantes más dañinos en este contexto son las partículas finas y el ozono troposférico.

Los niveles de ruido ambiental son cada vez mayores en las zonas urbanas, principalmente como consecuencia del aumento del volumen del tráfico y de la intensificación de las actividades industriales y recreativas. Se calcula que alrededor del 20 % de la población de la Unión Europea está expuesta a niveles de ruido considerados inaceptables. Estos pueden afectar a la calidad de vida, así como provocar un alto grado de estrés, trastornos del sueño y efectos nocivos para la salud, como problemas cardiovasculares. El ruido también afecta a los animales.

Resultados de la lucha contra la contaminación atmosférica

La calidad del aire en Europa ha mejorado mucho desde que la Unión comenzó a abordar este problema en los años setenta. Desde entonces, se ha registrado una notable reducción de sustancias como el dióxido de azufre (SO2), el monóxido de carbono (CO), el benceno (C6H6) y el plomo (Pb). La Unión cuenta con tres mecanismos jurídicos diferentes para hacer frente a la contaminación atmosférica: la definición de normas generales sobre la calidad del aire en relación con las concentraciones de contaminantes atmosféricos en el ambiente; el establecimiento de límites (nacionales) de emisiones totales de contaminantes; y la elaboración de legislación específica relativa a las fuentes de la contaminación, como por ejemplo respecto del control de las emisiones industriales o la fijación de normas en materia de emisiones de los vehículos, eficiencia energética o calidad del combustible. Esta legislación se complementa con estrategias y medidas de promoción de la protección del medio ambiente y su integración en los sectores del transporte y la energía.

a.Calidad del aire ambiente

Sobre la base de los objetivos fijados en la estrategia temática sobre la contaminación atmosférica de 2005 (disminuir, para 2020 respecto de los niveles registrados en el año 2000, la concentración de partículas finas (PM2,5) en un 75 % y de ozono troposférico (O3) en un 60 %, así como reducir en un 55 % la amenaza que plantean para el entorno natural tanto la acidificación como la eutrofización), en junio de 2008 se adoptó una Directiva revisada sobre la calidad del aire ambiente, por la que se fusionaba la mayor parte de la legislación existente en este ámbito. Únicamente la cuarta Directiva de desarrollo (2004/107/CE) de la anterior Directiva marco sobre la calidad del aire permanece vigente en la actualidad; fija valores objetivo (menos estrictos que los valores límite) para el arsénico, el cadmio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos.

La Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente tiene por objeto reducir la contaminación atmosférica hasta alcanzar niveles que minimicen los efectos dañinos sobre la salud humana o el medio ambiente. Para ello, prevé medidas destinadas a definir y establecer criterios de calidad del aire ambiente (es decir, límites que no deben superarse en ningún lugar de la Unión) en relación con los principales contaminantes atmosféricos (dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno, óxidos de nitrógeno, partículas, plomo, benceno, monóxido de carbono y ozono). Los Estados miembros deben definir zonas o aglomeraciones de cara a la evaluación y la gestión de la calidad del aire ambiente y el seguimiento de la evolución a largo plazo, así como para poner esta información a disposición pública. Allí donde la calidad del aire sea buena, esta deberá mantenerse; cuando se superen los valores límite, deberán adoptarse las medidas oportunas. La Directiva introduce por primera vez un objetivo de calidad del aire para las partículas finas PM2,5.

La Directiva 2001/81/CE sobre techos nacionales de emisión fija límites nacionales de emisión para cuatro contaminantes atmosféricos clave (SO2, NOX, COV y el amoniaco (NH3)), responsables de la acidificación, el ozono troposférico y la eutrofización, con vistas a reducir sus efectos dañinos, tomando como referencia los años 2010 y 2020. Con arreglo a esta Directiva, los Estados miembros deben informar anualmente acerca de sus emisiones y previsiones de emisiones para estos contaminantes, así como elaborar programas nacionales de reducción para alcanzar sus respectivos límites de emisión nacionales. Se preveía que los Estados miembros cumplieran con estos límites en 2010; sin embargo, muchos han superado al menos uno de ellos en diferentes ocasiones a lo largo de varios años. El objetivo a largo plazo de la Directiva consiste en no superar las cargas y los niveles críticos y en proteger de forma eficaz a toda la población frente a los riesgos conocidos para la salud que se derivan de la contaminación atmosférica.

A finales de 2013, la Comisión propuso un nuevo paquete de políticas sobre el aire puro con dos objetivos principales: el cumplimiento de la legislación vigente hasta 2020 y la reducción del impacto a largo plazo de la contaminación atmosférica. El paquete incluye un nuevo programa «Aire Puro» para Europa, que describe el problema y las medidas necesarias para alcanzar los nuevos objetivos intermedios de cara a la reducción del impacto sobre la salud y el medio ambiente de aquí a 2030. Propone la revisión de la Directiva sobre techos nacionales de emisión, con umbrales nacionales actualizados para 2020 y 2030 en relación con los cuatro contaminantes que se contemplan en la actualidad, así como para dos nuevos contaminantes: las partículas finas y el metano (CH4). También se incluyen en el paquete una propuesta de nueva Directiva sobre la limitación de emisiones atmosféricas de determinados contaminantes procedentes de instalaciones de combustión medianas (sumándose a las grandes instalaciones de combustión que ya son objeto de regulación) y una propuesta de ratificación del Protocolo de Gotemburgo modificado al Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia para reducir la acidificación, el ozono troposférico y la eutrofización.

b.Transporte por carretera

Se han adoptado varias directivas que limitan la contaminación debida al transporte a través del establecimiento de normas de comportamiento en materia de emisiones para diferentes categorías de vehículos, como los turismos, los vehículos comerciales ligeros, los camiones, los autobuses y las motocicletas, y de la regulación de la calidad de los combustibles (y su contenido en azufre y plomo). Desde septiembre de 2014 se aplica la norma de emisión Euro 6 para turismos y vehículos ligeros a todos los modelos de turismos nuevos (homologación de tipo). Un año después también entró en vigor para la matriculación y la venta de todos los turismos y vehículos ligeros nuevos (todos los plazos se prorrogan por un año en el caso de los vehículos comerciales ligeros y los vehículos para necesidades especiales). Fija límites de emisión para una serie de contaminantes atmosféricos, en particular óxidos de nitrógeno (NOX) y partículas finas (PM). Los Estados miembros deben denegar la homologación, el registro, la venta o la puesta en servicio de los vehículos (y de los dispositivos de control de la contaminación de recambio) que no respeten estos límites. La norma también incluye una cláusula de revisión sobre el ciclo de conducción y el procedimiento de ensayo para garantizar que los ensayos se realizan en condiciones de conducción reales. El Reglamento (CE) no 715/2007 establece asimismo normas sobre la conformidad en circulación, la durabilidad de los dispositivos de control de la contaminación, los sistemas de diagnóstico a bordo (DAB) y la medición del consumo de carburante, y regula el acceso de los agentes independientes a la información relativa a la reparación y mantenimiento de los vehículos. Lo mismo se aplica al Reglamento (CE) no 595/2009, que fija valores límite de emisión para los vehículos pesados (autobuses y camiones, Euro 6 desde enero de 2013). Para reducir aún más la contaminación procedente de las emisiones de los vehículos, la Unión ha prohibido la comercialización de gasolina con plomo y ha impuesto la obligación de poner a disposición carburantes sin azufre en toda la Unión. La Directiva 2009/33/CE relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes ordena a los poderes adjudicadores que, a la hora de comprar vehículos de transporte por carretera, tengan en cuenta los impactos energético y medioambiental durante su vida útil, incluidos el consumo de energía y las emisiones de CO2 y de determinados contaminantes, a fin de promover y estimular el mercado de vehículos limpios y energéticamente eficientes.

c.Emisiones procedentes de otros medios de transporte

Para reducir la contaminación atmosférica procedente del transporte marítimo, considerado responsable de 50 000 muertes prematuras al año, la Directiva 2012/33/UE limita el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo en aguas europeas. El límite general de azufre pasará del 3,5 % al 0,5 % para 2020 de acuerdo con los límites acordados por la Organización Marítima Internacional. En algunas áreas designadas como «zonas de control de emisiones de azufre», como el mar Báltico, el Canal de la Mancha y el mar del Norte, se aplica desde 2015 un límite aún más estricto del 0,1 %. Se han fijado asimismo normas de comportamiento en materia de emisiones para máquinas móviles no de carretera (como excavadoras, bulldozers o motosierras), tractores agrícolas y forestales y embarcaciones de recreo.

d.Emisiones industriales

La nueva Directiva sobre las emisiones industriales (Directiva 2010/75/UE) cubre las actividades industriales altamente contaminantes, que representan una parte significativa de la contaminación en Europa. Adoptada en noviembre de 2010, consolida y fusiona todas las directivas del mismo ámbito (en materia de incineración de residuos, compuestos orgánicos volátiles (COV), grandes instalaciones de combustión, prevención y control integrados de la contaminación, etc.) en un único instrumento legislativo coherente con objeto de facilitar su aplicación y minimizar la contaminación procedente de las diferentes fuentes industriales. Establece las obligaciones impuestas a todas las instalaciones industriales, contiene una lista de medidas de prevención de la contaminación del suelo, el agua y el aire y sirve de base para la concesión de autorizaciones o permisos a las instalaciones industriales. A través de un enfoque integrado, tiene en cuenta el rendimiento medioambiental total de una instalación dada, incluyendo el uso de materias primas o la eficiencia energética. El concepto de «mejores técnicas disponibles» desempeña un papel fundamental, al igual que la flexibilidad, las inspecciones ambientales y la participación del público.

Resultados de la lucha contra la contaminación acústica

Ruido ambiental: la Directiva marco sobre el ruido ambiental (Directiva 2002/49/CE) tiene por objeto reducir la exposición al ruido ambiental mediante la armonización de los indicadores de ruido y los métodos de evaluación, la recopilación de la información relativa al ruido en forma de «mapas de ruidos» y el suministro de dicha información a la población. Los Estados miembros deben elaborar, sobre esta base, planes de acción que aborden los problemas relacionados con el ruido. Los mapas de ruidos y los planes de acción deben revisarse al menos cada cinco años.

Transporte por carretera: las Directivas 70/157/CEE y 97/24/CE (ambas serán sustituidas en 2016 por nuevos reglamentos) fijan los niveles sonoros admisibles para los vehículos de motor y los vehículos de motor de dos y tres ruedas. En abril de 2014, se adoptó un nuevo reglamento sobre el nivel sonoro de los vehículos de motor, por el que se introduce un nuevo método de ensayo para la medición de las emisiones sonoras, se reducen los valores límite de ruido actualmente vigentes y se establecen nuevas disposiciones sobre las emisiones sonoras en relación con el procedimiento de homologación. Se aplicará a partir de abril de 2016. Como complemento, la Directiva 2001/43/CE regula la evaluación y la limitación de los niveles del ruido de rodadura de los neumáticos y dispone su reducción gradual.

Transporte aéreo: en 1992, sobre la base de las normas de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), se limitó el uso de aviones de reacción subsónicos civiles, lo que significó en la práctica la supresión de las aeronaves más ruidosas de los aeropuertos europeos. El Reglamento (UE) n° 598/2014 establece nuevas normas en relación con el ruido provocado por la navegación aérea, acordes con el enfoque equilibrado de la OACI y aplicables a partir de junio de 2016 en aeropuertos con más de 50 000 movimientos de aeronaves civiles por año. Este enfoque se compone de cuatro elementos principales concebidos para determinar el modo más rentable de reducir el ruido de las aeronaves en cada aeropuerto concreto: reducción en origen de los niveles de ruido gracias a la modernización de la flota, gestión de las zonas próximas a los aeropuertos de forma sostenible; adaptación de los procedimientos operativos para reducir el impacto sonoro en el suelo; y, en caso necesario, introducción de restricciones operativas como la prohibición de los vuelos nocturnos.

Transporte ferroviario: en el marco de la Directiva sobre interoperabilidad ferroviaria, una especificación técnica de interoperabilidad (ETI) en materia de ruido fija los niveles máximos de ruido producidos por los nuevos vehículos ferroviarios (convencionales). En 2013, la Comisión puso en marcha una consulta pública sobre la reducción efectiva del ruido generado por los vagones de mercancías en la Unión Europea, de cara a la adopción de posibles medidas de seguimiento.

Otras fuentes de ruido: pueden concederse autorizaciones a las grandes instalaciones industriales y agrícolas contempladas por la Directiva sobre emisiones industriales con arreglo al uso de las mejores técnicas disponibles como criterios de referencia. El ruido emitido por los equipos de construcción (excavadoras, cargadoras, máquinas de explanación, grúas de torre, etc.), así como por las embarcaciones de recreo o las máquinas de uso al aire libre, también está regulado.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel decisivo en la elaboración gradual de una política medioambiental de lucha contra la contaminación atmosférica y acústica. Por ejemplo, los diputados votaron a favor de una importante reducción del contenido nocivo de azufre en los combustibles de uso marítimo. Con arreglo a las nuevas normas aprobadas por el Parlamento en 2012, el límite general aplicable al contenido de azufre en los combustibles de uso marítimo en Europa pasará de un 3,5 % a un 0,5 % para 2020. Los diputados contrarrestaron con éxito los intentos de posponer este plazo durante cinco años. A iniciativa del Parlamento, de conformidad con la legislación adoptada, la Comisión también debe considerar la posibilidad de extender a todas las aguas territoriales de la Unión los límites aplicables a las zonas de control de emisiones de azufre.

Por lo que respecta a la contaminación acústica, el Parlamento ha insistido en repetidas ocasiones en que es necesaria una mayor reducción de los valores límite, así como mejores procedimientos de medición del ruido ambiental. El Parlamento ha instado al establecimiento de valores comunes para el ruido de las zonas próximas a los aeropuertos, así como a la ampliación del ámbito de aplicación de las medidas de reducción de las emisiones sonoras para que también contemplen los reactores subsónicos militares. El Parlamento ha logrado salvaguardar el poder de las autoridades locales a la hora de decidir sobre las medidas relativas al ruido en los aeropuertos, también por lo que respecta a posibles prohibiciones de los vuelos nocturnos. Ha aprobado asimismo la introducción gradual de nuevos límites sonoros para los turismos con vistas a reducir el nivel de ruido, de los 74 decibelios actuales, a 68 decibelios. Los diputados también han abogado con éxito por la introducción de etiquetas que informen a los consumidores de los niveles de ruido, de forma similar a las utilizadas en los sistemas de información existentes en relación con el consumo eficiente de combustible, el ruido de los neumáticos y las emisiones de CO2.

Tina Ohliger

05/2016