La política de transportes: Principios generales

La política de transportes forma parte de los ámbitos políticos comunes desde los Tratados de Roma. Junto con la apertura de los mercados del transporte y la creación de unas condiciones de competencia equitativas, en estos últimos años ha ido ganando cada vez más importancia el principio de la «movilidad sostenible», en particular en el contexto del aumento constante de las emisiones de gases de efecto invernadero del sector, que amenazan con comprometer los objetivos climáticos de la Unión Europea.

Fundamentos jurídicos

Artículo 4, apartado 2, letra g), y título VI del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

Los Estados miembros ya recalcaron la importancia de una política común de transportes en los Tratados de Roma dedicándole un título propio. Así, el transporte pasó a ser uno de los primeros ámbitos políticos comunes de la Comunidad. La prioridad radicaba en la creación de un mercado común de transportes, es decir, en la materialización de la libre prestación de servicios y la apertura de los mercados de transportes. Este objetivo ha sido ampliamente alcanzado, excepto en el transporte ferroviario, el cual constituye una excepción con un mercado interior que solo se ha realizado parcialmente.

En el marco de una apertura de los mercados de transportes también es preciso establecer unas condiciones de competencia equitativas entre los diferentes modos de transporte y dentro de cada uno de ellos. Por esta razón, con el tiempo ha ido aumentando la importancia de la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, incluidas las condiciones técnicas, sociales y fiscales.

La realización efectiva del mercado interior europeo, la supresión de las fronteras interiores, el descenso de los precios del transporte a raíz de la apertura y liberalización de los mercados de transportes, así como los cambios del sistema de producción y almacenaje, han comportado un constante incremento del volumen de transporte. En los últimos 30 años, el transporte de personas y mercancías se ha duplicado con creces. Sin embargo, el sector del transporte, próspero y dinámico desde el punto de vista económico, chocaba cada vez más con las secuelas de su costes sociales y ecológicos. Por ello ha adquirido una importancia creciente el principio de la «movilidad sostenible».

Este principio rector está condicionado por dos aspiraciones diferenciadas. Por un lado, se trata de garantizar una movilidad económica y eficiente de mercancías y personas como elemento central de un mercado interior competitivo y como fundamento de la libre circulación de personas. Por otro, se trata de gestionar el creciente volumen de transporte y, por tanto, minimizar los costes externos derivados de los accidentes de circulación, las enfermedades respiratorias, el cambio climático, el ruido, la contaminación ambiental o los atascos.

La aplicación de este principio exige un enfoque integrado para optimizar la eficiencia del sistema y la organización de los transportes, así como la reducción del consumo de energía y del impacto sobre el medio ambiente. Los principales objetivos son, entre otros, el refuerzo de la competitividad de medios de transporte más respetuosos con el medio ambiente, la creación de cadenas de transporte integradas combinando dos o más modos de transporte (transporte combinado e intermodalidad) y el establecimiento de unas condiciones de libre competencia entre los modos de transporte mediante una imputación justa de los costes que originan.

A pesar de los múltiples esfuerzos, la política europea de transportes aún debe hacer frente a grandes retos en materia de sostenibilidad, en especial por lo que se refiere a la lucha contra el calentamiento del planeta. El transporte genera casi una cuarta parte del total de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en la UE-27. Sin embargo, el sector de los transportes aún está lejos de contribuir de forma perceptible a los objetivos climáticos de la UE, orientados a reducir las emisiones de CO2 en un 20 % como mínimo para 2020, respecto del nivel en 1990. Al contrario, el aumento de las emisiones de GEI del sector del transporte contrarresta los esfuerzos realizados en los otros sectores. Entre 1990 y 2007, las emisiones de GEI causadas por los transportes, incluidas en el Protocolo de Kioto, aumentaron en un 26 %. Si tenemos en cuenta el aumento evidente de las emisiones causadas por el transporte marítimo (un aumento del 60 %) y el tráfico aéreo internacional (un aumento del 110 %), el incremento total de las emisiones causadas por los transportes europeos durante el período 1990-2007 es del 36 %. La causa principal de este aumento es el constante crecimiento de la demanda de transportes, a pesar de la ralentización causada por la crisis económica actual.

Resultados

a.Orientaciones políticas generales

El Libro Blanco sobre realización del mercado interior, de 1985, contiene una serie de recomendaciones destinadas a garantizar la libre prestación de servicios y establece ciertos imperativos de la política común de transportes. En noviembre de 1985, el Consejo aprobó tres orientaciones fundamentales en los siguientes ámbitos: la creación de un mercado libre (sin restricciones cuantitativas) a más tardar en 1992, el aumento de los contingentes bilaterales y del contingente comunitario, y la eliminación de las distorsiones de la competencia. También adoptó un programa de trabajo en el que se fijaban los objetivos que debían alcanzarse antes del 31.12.1992 para el conjunto de los modos de transporte (terrestre, marítimo y aéreo). Estos objetivos incluían la construcción de infraestructuras de transporte de interés comunitario, la simplificación de los controles y las formalidades en las fronteras y la mejora de la seguridad. El 2 de diciembre de 1992, la Comisión Europea aprobó el Libro Blanco sobre el curso futuro de la política común de transportes. Este documento estaba centrado en la apertura de los mercados de transportes. El Libro Blanco constituyó al mismo tiempo un punto de inflexión a favor de una concepción de los transportes integrada e intermodal, basada en un principio de «movilidad sostenible». En el Libro Verde de 20 de diciembre de 1995, titulado «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte» (COM(95) 691), la Comisión analiza los costes externos del transporte. Con el Libro Verde, la Comisión perseguía la creación de un sistema de precios justo y eficiente para el sector del transporte, que reflejase estos costes. Con ello se pretendía disminuir las distorsiones de la competencia entre los diferentes modos de transporte y en cada uno de ellos. En este contexto, el debate principal giró en torno a las medidas fiscales. En el Libro Blanco de la Comisión de 22 de julio de 1998 titulado «Tarifas justas por el uso de infraestructuras: estrategia gradual para un marco común de tarificación de infraestructuras de transporte en la Unión Europea» (COM(1998) 466), publicado posteriormente, la Comisión señala las grandes diferencias entre los Estados miembros a la hora de tarificar los transportes, con las consiguientes distorsiones de la competencia intra e intermodal. Además, según el documento, hasta entonces los sistemas de tarificación existentes no habían tenido en cuenta suficientemente los aspectos ecológicos y sociales del transporte.

En el Libro Blanco «La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» (COM(2001) 370), la Comisión analizaba en primer lugar los problemas y las exigencias a los que se enfrenta la política de transportes europea, principalmente en relación con la entonces inminente ampliación hacia el este de la UE. La Comisión pronosticó un fuerte incremento del volumen de transporte, que se traduciría en un aumento de las sobrecargas y atascos, especialmente en el tráfico de carretera y aéreo, así como en mayores riesgos para la salud y el medio ambiente. Todo ello podía poner en peligro la competitividad de la UE y sus objetivos de protección del medio ambiente. Para contrarrestar estas tendencias y con el fin de crear un sistema de transportes rentable pero, al mismo tiempo, respetuoso con el medio ambiente y con los aspectos sociales, la Comisión propuso un conjunto de sesenta medidas. Estas debían contribuir a eliminar la correlación entre el crecimiento económico y el aumento del volumen del tráfico, así como luchar contra las desigualdades de crecimiento entre los modos de transporte. El objetivo del Libro Blanco de 2001 era estabilizar la proporción de transportes contaminantes dentro del volumen total de transportes en el nivel que presentaban en el año 1998. Para ello, establecía una serie de medidas destinadas sobre todo a reanimar el transporte ferroviario, a fomentar el transporte marítimo y la navegación interior, y a impulsar la combinación de modos de transporte. Además, la Comisión apostaba por una revisión de las orientaciones sobre las redes transeuropeas de transporte (RTE-T, 5.8.1) para adaptarlas a la UE ampliada y agilizar la eliminación de los cuellos de botella transfronterizos en los transportes internacionales. La tercera parte del Libro Blanco, que se basa en los derechos y las obligaciones de los usuarios de los sistemas de transporte, prevé un programa de acción para mejorar la seguridad vial, así como para reforzar los derechos de los pasajeros y la garantía de transparencia de costes para todos los modos de transporte mediante la armonización de los principios de tarificación del uso de las infraestructuras. En cuarto lugar, la Comisión insiste en la necesidad de luchar contra los efectos de la globalización del transporte.

Aplicación

A pesar de los esfuerzos de la Comisión, la política común de transportes avanzó muy poco hasta la segunda mitad de los años ochenta. La vía hacia una legislación común en el ámbito de los transportes se abrió con el recurso por omisión presentado por el Parlamento Europeo contra el Consejo. En su sentencia de 22 de mayo de 1985 sobre el asunto 13/83, el Tribunal de Justicia insta al Consejo a actuar en el ámbito de la política de transportes. Solo entonces cobró dinamismo la política de transportes europea.

Hasta ahora se han aplicado o se han puesto en marcha muchas de las medidas propuestas en los Libros Blancos de 1992 y 2001 (véanse los capítulos siguientes). Por otro lado, la UE ha puesto en marcha una serie de proyectos tecnológicos ambiciosos, como el sistema europeo de navegación por satélite Galileo, el sistema europeo de gestión del tráfico ferroviario (ERTMS) y el programa SESAR de mejora de la infraestructura de gestión del tráfico aéreo. Estos grandes proyectos europeos están concebidos para contribuir en el futuro a una gestión más eficiente y segura del transporte.

En junio de 2006, la Comisión presentó una revisión intermedia de su Libro Blanco (COM(2006) 314). A pesar de los múltiples avances en la política de transportes europea, la Comisión opinó que las medidas previstas en 2001 eran insuficientes para alcanzar los objetivos fijados. Por ello, propuso nuevos instrumentos para alcanzar esos objetivos. Estos instrumentos incluyen a) los planes de acción para la logística del transporte de mercancías (COM(2007) 607), para el despliegue de sistemas de transporte inteligentes (COM(2008) 886) y de movilidad urbana (COM(2009) 490); b) NAIADES, el Programa de Acción Europeo Integrado para el Transporte por Vías Navegables (COM(2006) 6); y c) los objetivos estratégicos y recomendaciones para la política de transporte marítimo de la UE hasta 2018 (COM(2009) 8).

En julio de 2008, la Comisión presentó el paquete de medidas «Hacia un transporte más ecológico», que ayudaría a la UE a conseguir sus objetivos climáticos y energéticos. Está compuesto por una serie de comunicaciones y una estrategia de internalización de los costes externos del conjunto de los modos de transporte. Puede considerarse una primera etapa crucial del debate relativo a la cuestión de los costes externos en el conjunto de los modos de transporte. Este problema es con mucho uno de los más graves, fundamentales y controvertidos a los que la política europea de transportes debe hacer frente.

a.Los debates sobre el futuro de los transportes

La Comisión lanzó recientemente un debate sobre el futuro a largo plazo de los transportes (de 20 a 40 años) y presentó la Comunicación «Un futuro sostenible para los transportes: hacia un sistema integrado, tecnológico y de fácil uso» (COM(2009) 279, p. 4). En ella se abordan las posibles tendencias, los desafíos probables y las opciones en materia de política de transportes a los que debe hacerse frente. La Comunicación versa sobre el futuro sistema europeo de transporte, en especial en el contexto de: a) la progresiva mundialización, b) la evolución de las relaciones con terceros países, c) el aumento del transporte de mercancías, d) la modificación de las estructuras sociales y de la evolución demográfica, e) la creciente urbanización, f) los futuros cambios comerciales, g) los posibles avances tecnológicos en el ámbito de la energía, el transporte y las comunicaciones, h) las posibles consecuencias del cambio climático e i) las modificaciones que deben aportarse en el ámbito del abastecimiento energético.

En su nuevo Libro blanco sobre el futuro de los transportes para 2050, titulado «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» (COM(2011) 144), publicado el 28 de marzo de 2011, la Comisión describe la transición de los transportes desde los antiguos a los nuevos desafíos y esboza las medidas para conseguir superarlos. Desde su perspectiva, el Ejecutivo fija el objetivo de reducir al menos en un 60 % las emisiones de gases de efecto invernadero para 2050 con respecto a los niveles de 1990, sin frenar el crecimiento de los transportes ni comprometer la movilidad, junto con un objetivo intermedio, para 2030, de reducir dichas emisiones en aproximadamente un 20 % con respecto a los niveles de 2008. Al subrayar, en cambio, que debido al notable aumento de las emisiones de los transportes desde hace dos décadas, el objetivo para 2030 no impedirá que las emisiones aumenten un 8 % con respecto a los niveles de 1990, el Ejecutivo reconoce que el sistema de transporte aún no es un sistema sostenible. Esto implica que debe eliminarse la dependencia del petróleo por parte del sistema de transportes, sin que ello perjudique su eficacia; a la práctica, el transporte debe usar menos energía y más limpia, explotar mejor las infraestructuras modernas y reducir su impacto negativo sobre el medio ambiente y el patrimonio natural.

La Comisión ha desarrollado los detalles de esta perspectiva sobre el transporte del futuro mediante diez objetivos (entre ellos, intentar transferir a otros modos, como el ferrocarril o la navegación fluvial, de aquí a 2030, el 30 % del transporte de mercancías por carretera, y para 2050, más del 50 %; triplicar la longitud de la red existente de ferrocarriles de alta velocidad para 2030 y realizar por ferrocarril la mayor parte del transporte de pasajeros de media distancia para 2050; disponer de una «red básica» de RTE-T que cubra toda la UE, multimodal y plenamente operativa, con una red de alta calidad y capacidad para 2050 y el conjunto de servicios de información correspondiente; etc.).

El Libro Blanco describe las medidas clave de la estrategia que debe aplicarse (en el anexo I se incluye la lista de iniciativas previstas). A modo de síntesis, la Comisión propone: un espacio único europeo de transporte que tenga como valores de referencia el cielo único, el espacio ferroviario único y un «cinturón azul» en los mares que bañan las costas europeas; la apertura de mercados combinada con puestos de trabajo y condiciones laborales de calidad; la mejora de la protección y el aumento de la seguridad del transporte; una mayor garantía de los derechos de los usuarios de todos los modos de transporte, así como la mejora de la accesibilidad a la infraestructura. La solución propuesta para lograr la innovación para el futuro es producto de un conjunto de soluciones tecnológicas y de cambios de comportamiento más sostenibles. La modernización de las infraestructuras, orientada sobre una red básica multimodal, exige importantes recursos, fuentes de financiación diversificadas y sistemas de tarificación inteligentes; en especial, los precios deben reflejar los costes y evitar las distorsiones. A tal efecto, en el futuro, los usuarios de los transportes pagarán una parte de los costes mayor que en la actualidad y se utilizarán dos instrumentos de mercado: la tributación de la energía y los regímenes de comercio de emisiones. Finalmente, la dimensión exterior de los transportes se adaptará a la doble tendencia a la apertura de los mercados y a la sostenibilidad de los aspectos internos.

Papel del Parlamento Europeo

a.Competencias

Hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht se aplicaba el procedimiento de consulta para legislar en el ámbito de los transportes. Después se comenzó a aplicar el procedimiento de cooperación a casi todos los aspectos de la política común de transportes (procedimiento de codecisión para establecer orientaciones sobre las RTE-T). Desde el Tratado de Ámsterdam, en el ámbito de la política de transportes (con determinadas excepciones) se ha legislado principalmente mediante el procedimiento de codecisión. Desde entonces, el Parlamento Europeo, en su calidad de colegislador, ha influido decisivamente en la política europea de transportes. El Tratado de Lisboa no aporta modificaciones importantes a la política de transportes, aunque el artículo 91 del TFUE prevé el procedimiento legislativo ordinario para todos los ámbitos del transporte terrestre.

b.Orientación general

El Parlamento Europeo ha reclamado desde hace tiempo, por amplia mayoría, un enfoque global de la política común de transportes. El ya mencionado recurso contra el Consejo supuso un importante impulso en favor de la realización de la política común de transportes. Además de mostrar su apoyo a la liberalización de los mercados de transportes, el Parlamento Europeo ha hecho hincapié una y otra vez en la necesidad de liberalizar al compás de una amplia armonización de las condiciones sociales, fiscales y técnicas, y de las normas de seguridad. Asimismo, el Parlamento Europeo ha apoyado regularmente el principio de movilidad sostenible mediante propuestas y peticiones concretas.

El 12 de febrero de 2003 el Parlamento aprobó una Resolución sobre el Libro Blanco de la Comisión titulado «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad». En dicha Resolución remarcó que la idea de «desarrollo sostenible» debía ser la base y la vara de medir de la política europea de transportes. El Parlamento hizo suyo el análisis de la Comisión respecto a la magnitud de los problemas en el ámbito del transporte y el crecimiento desigual de las diferentes modalidades de transporte. También destacó la necesidad de crear un sistema de transportes global e integrado. Por otra parte, preconizó la transición a modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente, manteniendo la competitividad del transporte por carretera, así como la justa imputación de los costes de infraestructura y externos correspondientes a cada modo de transporte. El Parlamento pidió además que el transporte recibiese la atención política y presupuestaria que merece por su importancia estratégica y su calidad de servicio de interés general. El Parlamento concretó esta orientación general en una serie de exigencias y propuestas para cada una de las modalidades de transporte, la seguridad, el calendario y la financiación de las RTE-T, así como para mejorar la coordinación con otros ámbitos políticos de la UE. Lo mismo se aplica a otros temas de política de transportes como la intermodalidad, la investigación, el desarrollo y las nuevas tecnologías. La Comisión ha retomado muchas de estas cuestiones en propuestas legislativas recientes.

En su Resolución de 12 de julio de 2007 sobre la revisión intermedia del Libro Blanco sobre el transporte, el Parlamento Europeo reconoció los avances logrados en ciertos ámbitos de la política de transportes y acogió con satisfacción las medidas complementarias planteadas por la Comisión en dicha revisión intermedia. No obstante, al mismo tiempo advirtió sobre los numerosos desafíos pendientes en materia de política de transportes de la UE y expuso un amplio catálogo de medidas.

En su Resolución de 11 de marzo de 2008, el Parlamento Europeo formuló numerosas recomendaciones respecto a acciones para la política europea de transportes en el ámbito de las políticas en materia de energía, clima y medio ambiente. El Parlamento propuso una combinación de políticas compuesta por mejoras tecnológicas, instrumentos de economía de mercado y medidas complementarias para conciliar las políticas de transportes, medio ambiente y energía. Reclamó en especial medidas destinadas a controlar la demanda (por ejemplo, los peajes urbanos y en autopistas), la distinción de tasas de despegue y aterrizaje en los aeropuertos en función de las emisiones, así como la reducción de las emisiones de CO2, SO2 y NOX en el transporte marítimo.

El 9 de julio de 2008, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución sobre el Libro Verde de la Comisión «Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana». El 23 de abril de 2009 aprobó otra Resolución sobre el mismo tema. El Parlamento reclamó, en particular, la elaboración de un planteamiento global e integrado a escala europea sobre movilidad urbana que creara un marco de referencia para actores europeos, nacionales, regionales y locales (municipios, ciudadanos, empresas e industrias). Subrayó la importancia de unos planes integrados y globales de movilidad urbana sostenible (PMUS), basados en una planificación urbana y territorial a largo plazo. Recomendó asimismo establecer un programa de mejora de las estadísticas y de las bases de datos relativas a la movilidad urbana, así como un observatorio de la movilidad urbana. Además, exigió a la UE que aumentase su apoyo financiero en este ámbito. Más tarde, la Comisión recogió muchas de estas exigencias en su Plan de Acción de Movilidad Urbana (COM(2009) 490).

El 11 de marzo de 2009, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el paquete «Hacia un transporte más ecológico», en la que criticaba a la Comisión por la falta de estrategia global. Invitó a la Comisión a que presentase un enfoque global sobre un transporte más ecológico, acompañado de propuestas legislativas concretas.

En su Resolución de 6 de julio de 2010 sobre un futuro sostenible para los transportes, el Parlamento reaccionó ante la comunicación de la Comisión con toda una serie de medidas asociadas, con el fin de preparar un nuevo Libro Blanco. Dicha Resolución esboza en 42 puntos una perspectiva completa de la política europea de transportes. Las exigencias principales del Parlamento son las siguientes:

  • el establecimiento de un sistema común europeo de reservas a fin de racionalizar y simplificar los distintos modos de transporte, y aumentar su interoperabilidad;
  • un aumento de los recursos actuales destinados al transporte y la movilidad, la creación de un fondo para el transporte y una dotación presupuestaria destinada a la política de transportes en el marco de las perspectivas financieras plurianuales;
  • la definición y consecución de unos objetivos precisos y comprobables, que se deben alcanzar en el año 2020 (referidos a 2010). El Parlamento pide, en particular: a) duplicar el número de pasajeros de autobuses, tranvías y trenes (y si procede, de pasajeros de barcos) y aumentar en un 20 % la financiación de las soluciones de tráfico respetuosas con los peatones y los ciclistas; b) reducir en un 20 % las emisiones de CO2 en el tráfico por carretera para el transporte de personas y mercancías, así como reducir en un 30 %, antes de 2020, las emisiones CO2 del transporte aéreo de la UE; c) el crecimiento del transporte aéreo debe ser neutro en cuanto a emisiones de carbono después de 2020; d) reducir en un 40 % el número de muertos y heridos graves entre los usuarios activos y pasivos del tráfico por carretera.

Marc Thomas

11/2015