Política común de transportes Principios generales

La política de transportes forma parte de los ámbitos políticos comunes desde hace más de treinta años. Se inició con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de mayo de 1985 sobre el recurso por omisión presentado por el Parlamento Europeo contra el Consejo. Junto con la apertura de los mercados del transporte a la competencia y la creación de las redes transeuropeas, el principio de la «movilidad sostenible» irá ganando cada vez más importancia de aquí a 2020, en particular en el contexto del aumento constante de las emisiones de gases de efecto invernadero del sector, que amenazan con comprometer los objetivos climáticos de la Unión.

Fundamento jurídico

Artículo 4, apartado 2, letra g), y título VI del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

Los Estados miembros ya recalcaron la importancia de una política común de transportes en los Tratados de Roma dedicándole un título propio. Así, el transporte pasó a ser uno de los primeros ámbitos políticos comunes de la Comunidad. La prioridad radicaba en la creación de un mercado común de transportes, es decir, en la materialización de la libre prestación de servicios y la apertura de los mercados de transportes. Este objetivo se ha alcanzado ampliamente, ya que incluso los mercados ferroviarios (servicios nacionales de transporte de viajeros) van a abrirse gradualmente a la competencia.

En el marco de una apertura de los mercados de transportes también es preciso establecer unas condiciones de competencia equitativas entre los diferentes modos de transporte y dentro de cada uno de ellos. Por esta razón, con el tiempo ha ido aumentando la importancia de la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, incluidas las condiciones técnicas, sociales y fiscales.

Pese a la disminución del tráfico constatada tras la crisis económica de 2008, a medio plazo los volúmenes transportados, tanto de personas como de mercancías, han aumentado debido a la realización del mercado interior europeo, la supresión de las fronteras interiores y el descenso de los precios del transporte a raíz de la apertura y liberalización de los mercados de transportes, así como los cambios del sistema de producción y almacenaje. Sin embargo, el sector del transporte, muy próspero y dinámico desde el punto de vista económico, chocaba cada vez más con las secuelas de sus costes sociales y ecológicos. Por ello ha adquirido una importancia creciente el principio de la «movilidad sostenible».

Este principio rector está condicionado por dos aspiraciones diferenciadas. Por un lado, se trata de garantizar una movilidad económica y eficiente de mercancías y personas como elemento central de un mercado interior competitivo y como fundamento de la libre circulación de personas. Por otro, se trata de gestionar el creciente volumen de transporte y, por tanto, minimizar los costes externos derivados de los accidentes de circulación, las enfermedades respiratorias, el cambio climático, el ruido, la contaminación ambiental o los atascos.

La aplicación de este principio rector exige un enfoque integrado para optimizar la eficiencia del sistema y la organización de los transportes y la seguridad, así como la reducción del consumo de energía y del impacto sobre el medio ambiente. Los principales objetivos son, entre otros, el refuerzo de la competitividad de medios de transporte no contaminantes, la creación de cadenas de transporte integradas combinando dos o más modos de transporte (transporte combinado ferrocarril-carretera e intermodalidad) y el establecimiento de unas condiciones de libre competencia entre los modos de transporte mediante una imputación justa de los costes que originan.

A pesar de los múltiples esfuerzos, la política europea de transportes aún debe hacer frente a grandes retos en materia de sostenibilidad, en especial por lo que se refiere a la lucha contra el calentamiento climático. El transporte genera casi una cuarta parte del total de emisiones de gases de efecto invernadero de la UE-28 (es el segundo mayor emisor de dichos gases después del sector energético). Además, en Europa el transporte es el único sector en el que estas emisiones han aumentado desde 1990, en cerca de un 22 % en total (a partir de la recesión de 2008, estas emisiones se redujeron ligeramente, pero a largo plazo siguen tendiendo a aumentar). Por ello, el Libro Blanco de 2011 sobre los transportes aboga por una reducción de estas emisiones (incluyendo las de la aviación internacional, pero excluyendo las del transporte marítimo internacional) de un 20 % entre 2008 y 2030 y de al menos un 60 % entre 1990 y 2050, así como por la reducción de las emisiones del transporte marítimo internacional en un 40 % entre 2005 y 2050. El Libro Blanco también propone la utilización de un 40 % de combustibles sostenibles hipocarbónicos en el sector aéreo para 2050 y la reducción de la proporción de automóviles de propulsión tradicional en el transporte urbano en un 50 % de aquí a 2030 y del 100 % de aquí a 2050.

Resultados

a.Orientaciones políticas generales

El Libro Blanco sobre realización del mercado interior, publicado en junio de 1985, contiene una serie de recomendaciones destinadas a garantizar la libre prestación de servicios; contiene asimismo referencias específica a los transportes e indicaba determinados objetivos que debían alcanzarse a más tardar el 31 de diciembre de 1992, para todos los modos de transporte (terrestre, marítimo y aéreo). Estos objetivos incluían la construcción de infraestructuras de transporte de interés comunitario, la simplificación de los controles y las formalidades en las fronteras y la mejora de la seguridad. El 2 de diciembre de 1992, la Comisión adoptó el Libro Blanco sobre el curso futuro de la política común de transportes (COM(1992)0494). En él se promovía lo siguiente: la apertura de los mercados de transporte, el desarrollo de la red transeuropea, el refuerzo de la seguridad y la armonización social. El primer Libro Blanco constituyó además un punto de inflexión hacia una concepción de los transportes integrada e intermodal, basada en el principio de «movilidad sostenible». En el Libro Blanco de la Comisión, de 22 de julio de 1998, titulado «Tarifas justas por el uso de infraestructuras: estrategia gradual para un marco común de tarificación de infraestructuras de transporte en la Unión Europea» (COM(1998)0466), publicado posteriormente, la Comisión señala las grandes diferencias entre los Estados miembros a la hora de tarificar los transportes, con las consiguientes distorsiones de la competencia intra e intermodal. Además, según el documento, hasta entonces los sistemas de tarificación existentes no habían tenido en cuenta suficientemente los aspectos ecológicos y sociales del transporte.

En su segundo Libro Blanco, titulado «La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» (COM(2001)0370), la Comisión analizaba en primer lugar los problemas y las exigencias a los que se enfrenta la política de transportes europea, principalmente desde la perspectiva de la ampliación hacia el Este. La Comisión pronosticó un fuerte incremento del volumen de transporte, que se traduciría en un aumento de las sobrecargas y atascos, especialmente en el tráfico por carretera y aéreo, así como en mayores riesgos para la salud y el medio ambiente. Para contrarrestar estas tendencias y crear un sistema de transportes rentable pero, al mismo tiempo, respetuoso con el medio ambiente y con los aspectos sociales, la Comisión propuso un conjunto de sesenta medidas. Estas debían contribuir a eliminar la correlación entre el crecimiento económico y el aumento del volumen del tráfico, así como luchar contra las desigualdades de crecimiento entre los modos de transporte. El objetivo del Libro Blanco de 2001 era estabilizar la proporción del ferrocarril, las vías navegables interiores y el transporte marítimo de corta distancia en los nivel que presentaban en 1998 (objetivo mínimo, no obstante, según el informe A5-0444/2002 del Parlamento, p. 8). Para ello, establecía una serie de medidas destinadas sobre todo a reanimar el transporte ferroviario, a fomentar el transporte marítimo y la navegación interior y a impulsar la combinación de modos de transporte. Además, la Comisión apostaba por una revisión de las orientaciones sobre las redes transeuropeas de transporte (RTE-T, véase la ficha 5.8.1) para adaptarlas a la Unión ampliada y fomentar en mayor medida la eliminación de los cuellos de botella en los transportes internacionales. La tercera parte del Libro Blanco, que se basa en los derechos y las obligaciones de los usuarios de los sistemas de transporte, prevé un programa de acción sobre la seguridad vial, así como para reforzar los derechos de los pasajeros y la transparencia de costes para todos los modos de transporte mediante la armonización de los principios de tarificación del uso de las infraestructuras. En cuarto lugar, la Comisión insiste en la necesidad de luchar contra los efectos de la globalización del transporte.

Aplicación y debates sobre el futuro de los transportes

a.2001-2008

A pesar de los esfuerzos de la Comisión, la política común de transportes avanzó muy poco hasta la segunda mitad de los años ochenta. La vía hacia una legislación común en el ámbito de los transportes no se abrió hasta que el Parlamento Europeo (PE) presentó un recurso por omisión contra el Consejo. En su sentencia de 22 de mayo de 1985 sobre el asunto 13/83 sobre el recurso por omisión, el Tribunal de Justicia insta al Consejo a actuar, poniéndose así verdaderamente en marcha la política de transportes. Entre tanto se han introducido o puesto en marcha muchas de las medidas propuestas en los Libros Blancos de 1992 y 2001. Por otro lado, a lo largo de este período la Unión ha puesto en marcha una serie de proyectos tecnológicos ambiciosos, como el sistema europeo de navegación por satélite Galileo, el sistema europeo de gestión del tráfico ferroviario (ERTMS) y el programa SESAR de mejora de la infraestructura de gestión del tráfico aéreo. En junio de 2006, la Comisión presentó una revisión intermedia de su Libro Blanco (COM(2006)0314). La Comisión consideraba que las medidas previstas en 2001 eran insuficientes para alcanzar los objetivos fijados. Entre los nuevos instrumentos creados cabe citar a) los planes de acción para la logística del transporte de mercancías (COM(2007)0607), para el despliegue de sistemas de transporte inteligentes (COM(2008)0886) y de movilidad urbana (COM(2009)0490); b) Naiades y Naiades II (2013), el Programa de Acción Europeo Integrado para el Transporte por Vías Navegables (COM(2006)0006); y c) los objetivos estratégicos y recomendaciones para la política de transporte marítimo de la UE hasta 2018 (COM(2009)0008).

En julio de 2008, la Comisión presentó un paquete de medidas para avanzar «hacia un transporte más ecológico», basado en una estrategia de internalización de los costes externos en todos los modos de transporte. Este paquete incluía tres comunicaciones y una propuesta de revisión de la Directiva sobre el distintivo europeo (véase la ficha 5.6.4 — A.2 Aplicación de peajes).

b.2009-2015

Menos de diez años después de su segundo Libro Blanco, la Comisión había puesto en marcha una reflexión sobre el futuro a largo plazo de los transportes (de 20 a 40 años) para poder presentar los resultados en la Comunicación «Un futuro sostenible para los transportes: hacia un sistema integrado, tecnológico y de fácil uso» (COM(2009)0279, p. 4). La Comunicación esbozaba las tendencias, los desafíos y las opciones del futuro sistema europeo de transporte, en especial en el contexto de: a) la progresiva mundialización, b) la evolución de las relaciones con terceros países, c) el aumento del transporte de mercancías, d) la modificación de las estructuras sociales y de la evolución demográfica, e) la creciente urbanización, f) los futuros cambios comerciales, g) los posibles avances tecnológicos en el ámbito de la energía, el transporte y las comunicaciones, h) las posibles consecuencias del cambio climático e i) las modificaciones que deben realizarse en el ámbito del suministro energético.

En su tercer Libro Blanco sobre el futuro de los transportes para 2050, titulado «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» (COM(2011)0144), publicado el 28 de marzo de 2011, la Comisión describe la transición de los transportes desde los antiguos a los nuevos desafíos y apunta a las medidas para conseguir superarlos. Desde su perspectiva, el ejecutivo fija el objetivo (muy difícil) de reducir al menos en un 60 % las emisiones de gases de efecto invernadero para 2050 con respecto a los niveles de 1990, sin frenar el crecimiento de los transportes ni comprometer la movilidad, junto con un (ambicioso) objetivo intermedio, para 2020/2030, de reducir dichas emisiones en aproximadamente un 20 % con respecto a los niveles de 2008. Sin embargo, estos objetivos resultan claramente insuficientes con respecto a los establecidos en la Conferencia de París sobre el Clima (COP21) en diciembre de 2015 (a saber, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 40 % entre 2021 y 2030). De aquí a 2020, realismo y ambición serán igual de importantes para hacer frente a los retos económicos y medioambientales que deberá superar la política común de transportes para contribuir a lograr la reducción drástica de las emisiones. Esto implica que los transportes deberán usar menos energía y una energía más limpia, explotar mejor las infraestructuras modernas y reducir su impacto negativo sobre el medio ambiente. El Libro Blanco sobre los transportes fija diez objetivos (como, en el caso de los transportes de mercancías por carretera, la desviación del 30 % del transporte de mercancías hacia el ferrocarril o la navegación para 2030, y de más del 50 % para 2050; triplicar la longitud de la red de ferrocarril de alta velocidad existente para 2030 y hacer que la mayor parte del transporte de pasajeros de media distancia se realice por ferrocarril para 2050; crear una «red básica» de RTE-T multimodal plenamente operativa en la Unión para 2030, con una red de alta calidad y gran capacidad para 2050, así como los servicios de información conexos, etc.). En particular, la Comisión tiene por objetivo crear un verdadero Espacio Único Europeo de Transporte, eliminando todas las barreras residuales entre modos de transporte y sistemas nacionales, favoreciendo el proceso de integración y facilitando el surgimiento de operadores multinacionales y multimodales. Con el fin de evitar las tensiones y distorsiones de una estricta aplicación de las normas de competencia en todos los modos de transporte, la estrategia propuesta prevé una mayor armonización y una mejor ejecución de las disposiciones en materia social, medioambiental y de seguridad y protección, así como de las normas de servicios mínimos y los derechos de los usuarios. Otro aspecto de la estrategia es la innovación para el futuro, con la utilización de nuevas soluciones tecnológicas y cambios de comportamiento hacia una movilidad más sostenible. Por último, una red de infraestructuras de transporte modernas exige importantes recursos, fuentes de financiación diversificadas y sistemas de tarificación inteligentes; por ejemplo, el sector del transporte es el mayor beneficiario del Mecanismo «Conectar Europa» (creado por el Reglamento (UE) n.o 1316/2013), con un presupuesto de 26 000 millones de euros hasta 2020.

El 1 de julio de 2016, el ejecutivo presentó un informe, en forma de documento de trabajo (SWD(2016)0226), sobre los progresos realizados en la aplicación del programa decenal del Libro Blanco de 2011; el anexo II incluye, en particular, un balance detallado de las actividades realizadas hasta mayo de 2016.

Papel del Parlamento Europeo

a.Competencias

Incluso en el sector del transporte, el papel del Parlamento Europeo ha evolucionado progresivamente desde una participación exclusivamente consultiva (hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht) a la codecisión (con el Tratado de Ámsterdam), que sitúa al Parlamento en pie de igualdad con el Consejo.

El Tratado de Lisboa (véase la ficha 1.1.5) aportó un nuevo enfoque al introducir en el título VI la política común de transportes, que, no obstante, está incluida en las competencias compartidas de la Unión (en virtud del artículo 4, apartado 2, letra g), del TFUE). El artículo 91 y el artículo 100, apartado 2, del TFUE prevén asimismo el procedimiento legislativo ordinario en todos los ámbitos de los transportes (véase, en particular, la ficha 1.4.1).

b.Orientación general

Además de mostrar su apoyo a la liberalización de los mercados de transportes, el Parlamento Europeo ha hecho hincapié una y otra vez en la necesidad de liberalizar al compás de una amplia armonización de las condiciones sociales, fiscales y técnicas, y de las normas de seguridad. Asimismo, el Parlamento Europeo ha apoyado regularmente el principio de movilidad sostenible mediante propuestas y peticiones concretas.

El 12 de febrero de 2003, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el (2.o) Libro Blanco de la Comisión titulado «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad». En dicha Resolución remarcó que la idea de «desarrollo sostenible» debía ser la base y la vara de medir de la política europea de transportes. También destacó la necesidad de crear un sistema de transportes global e integrado. Por otra parte, preconizó la transición a modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente, manteniendo la competitividad del transporte por carretera, así como la justa imputación de los costes de infraestructura y externos correspondientes a cada modo de transporte. El Parlamento concretó esta orientación general en una serie de exigencias y propuestas para cada uno de los modos de transporte, su seguridad, y el calendario y la financiación de las RTE-T, así como para mejorar la coordinación con otros ámbitos políticos de la Unión. Lo mismo se aplica a otros temas de política de transportes, como la intermodalidad, la investigación, el desarrollo y las nuevas tecnologías.

El 9 de julio de 2008, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el Libro Verde de la Comisión titulado «Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana» (publicado el 25 de septiembre de 2007). El 23 de abril de 2009, aprobó otra Resolución sobre «un plan de acción sobre movilidad urbana». El Parlamento reclamó, en particular, la elaboración de un planteamiento global e integrado a escala europea sobre movilidad urbana que creara un marco de referencia común para actores europeos, nacionales, regionales y locales (municipios, ciudadanos, empresas e industrias). Más tarde, la Comisión recogió estas solicitudes en su Plan de Acción de Movilidad Urbana (COM(2009)0490), publicado el 30 de septiembre de 2009.

Tras una nueva Comunicación del ejecutivo, titulada «Juntos por una movilidad urbana competitiva y eficiente en el uso de los recursos» (COM(2013)0913), publicada el 17 de diciembre de 2013, el Parlamento adoptó, el 2 de diciembre de 2015, una Resolución sobre «movilidad urbana sostenible». En particular, los diputados animan a los Estados miembros y a las ciudades a que elaboren planes en materia de movilidad urbana sostenible que concedan la prioridad a los modos de transporte que producen menos emisiones, los vehículos propulsados por combustibles alternativos y los sistemas de transporte inteligentes, teniendo en cuenta las necesidades específicas de las personas con movilidad reducida. Defienden también una política en materia de aparcamientos (existencia de espacios de aparcamiento, uso de sistemas inteligentes de aparcamiento y fijación adecuada de precios) que pueda ser parte de una política urbana integrada, así como la reducción del ruido relacionado con el tráfico en las ciudades. Se invita a la Comisión y los Estados miembros a: i) crear una red de movilidad sostenible con los ejemplos de mejores prácticas de planificación y uso del espacio (sobre la base del uso compartido de vehículos, el transporte público, utilizar la bicicleta y caminar); ii) animar a las ciudades a formar parte de la Asociación Europea para la Innovación - Ciudades y Comunidades Inteligentes; iii) poner en marcha campañas de sensibilización pública para promover una movilidad sostenible.

En su Resolución de 6 de julio de 2010 sobre un futuro sostenible para los transportes, el Parlamento reaccionó ante la comunicación de la Comisión con toda una serie de medidas asociadas, con el fin de preparar un nuevo Libro Blanco. Dicha Resolución esboza en 42 puntos una perspectiva completa de la política europea de transportes.

Desde la publicación del tercer Libro Blanco, el Parlamento ha aprobado ya dos Resoluciones. En la Resolución, de 15 de diciembre de 2011, sobre la Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por un sistema de transportes competitivo y sostenible, los diputados realizan una especie de evaluación ex ante de los principales objetivos del Libro Blanco de 2011, haciendo un balance desigual de los progresos realizados en el marco del Libro Blanco de 2001. En cuanto a la materialización de un espacio único de transporte de cara a 2020, la Resolución señala el potencial, todavía insuficientemente explorado, del transporte en muchos ámbitos, e insiste en la importancia que reviste un sistema que parta de la interconexión y la interoperabilidad, basado en una gestión realmente europea de las infraestructuras con miras a la supresión de los «efectos frontera» entre los Estados miembros en todas las modalidades de transporte. El Parlamento aprueba los diez objetivos para un sistema de transporte competitivo y eficiente en el uso de los recursos, así como los objetivos para 2050 y 2030 establecidos en el Libro Blanco. No obstante, los diputados recomiendan definir medidas más precisas para el período comprendido hasta 2020. Por ejemplo, en el marco de la Estrategia Europa 2020: reducción en un 20 % de las emisiones de CO2 del transporte por carretera, reducción en un 20 % del ruido y del consumo de energía del material rodante, reducción en un 30 % de las emisiones de CO2 del transporte aéreo en la totalidad del espacio aéreo europeo y reducción en un 30 % de las emisiones de CO2 y de los contaminantes en el transporte marítimo. Todos los objetivos intermedios fijados son prioritarios y susceptibles de revisión anual. Por otra parte, el Parlamento formula una serie de recomendaciones específicas para los sectores del transporte por carretera, aéreo, ferroviario y marítimo. El 9 de septiembre de 2015 aprobó una segunda Resolución sobre la aplicación del Libro Blanco de 2011, sobre «hacer balance y avanzar hacia una movilidad sostenible». En el marco de la revisión intermedia del Libro Blanco, el Parlamento invita al ejecutivo a mantener, como mínimo, el nivel de ambición de los objetivos establecidos. En particular, los diputados insisten en obtener una perspectiva global de la situación en lo que se refiere a la aplicación de las 40 iniciativas descritas en el anexo del Libro Blanco (algo que hizo la Comisión mediante la publicación del documento de trabajo, el 1 de julio de 2016; véase arriba). Por otra parte, el Parlamento, al tiempo que subraya la importante brecha existente entre los objetivos y los medios operativos y financieros para alcanzarlos, insta a la Comisión a que proponga medidas legislativas adicionales y una estrategia global para reducir la emisiones de carbono del transporte con el fin de conseguir el objetivo a largo plazo (reducción de al menos el 60 % de las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte para 2050). El Parlamento formula una serie de recomendaciones destinadas a llevar a cabo la integración de todas las modalidades de transporte para lograr un sistema de transportes más eficaz, sostenible, competitivo, accesible y adaptado a los usuarios. Entre los puntos principales planteados figuran la transferencia entre modos de transporte y la comodalidad, unas infraestructuras modernas y una financiación inteligente, la movilidad urbana, situar a los usuarios en el corazón de la política de transportes y la dimensión mundial de los transportes.

Piero Soave

07/2016