El turismo

Aunque el turismo posee un fundamento jurídico propio desde diciembre de 2009, no dispone de una línea de financiación autónoma en las nuevas perspectivas financieras (2014-2020).

Fundamentos jurídicos

Artículo 6, letra d), y título XXII, artículo 195, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

En el seno de la Unión Europea, el sector turístico entendido en sentido estricto (proveedores tradicionales de viajes y prestaciones turísticas) engloba a 1,8 millones de empresas, en su mayoría pequeñas y medianas empresas (pymes). El turismo contribuye al producto interior bruto (PIB) y al empleo a razón de un 5 % y un 5,2 %, respectivamente, de la población activa (lo que supone unos 9,7 millones de personas). Si se tienen en cuenta los estrechos vínculos existentes con otros sectores económicos, esta contribución es aún más elevada (más del 10 % del PIB y al menos un 12 % del empleo total, a saber, 13 millones de trabajadores).

En 2014, se alcanzó la cifra de 1 133 millones de llegadas de turistas internacionales en todo el mundo (+4,3 %) y de 582 millones en Europa, es decir, un 51 % del volumen total (+3 %). Así pues, Europa (y, en primera posición, Francia) se confirma como el primer destino turístico mundial. Por otra parte, un estudio prospectivo a largo plazo de la OMT prevé un crecimiento más modesto del turismo en Europa para 2030, estimado en 744 millones de turistas (+ 1,8%), lo que representa un 41,1 % del total.

Desde una perspectiva europea, la política de turismo también contribuye a la consecución de los objetivos generales en materia de empleo y crecimiento. Por otra parte, la dimensión medioambiental y sostenible del turismo cobrará importancia con el paso del tiempo, aunque ya está presente en el contexto del turismo sostenible, responsable o ético.

Resultados

a.Política general

Desde el Consejo Europeo de 21 de junio de 1999, que versó sobre el tema «Turismo y empleo», la Unión ha ido concediendo mayor atención a la contribución del turismo al empleo en Europa. En la Comunicación titulada «Un marco de cooperación para el futuro del turismo europeo» (COM(2001) 665), publicada en noviembre de 2001, la Comisión proponía un marco de actuación y medidas para estimular el sector europeo del turismo. La Resolución del Consejo, de 21 de mayo de 2002, sobre el futuro del turismo confirmó el enfoque del ejecutivo y dio un nuevo impulso a la cooperación entre agentes públicos y privados del sector turístico europeo para hacer de Europa el principal destino turístico.

Partiendo de esta base, la Comisión puso en marcha toda una serie de medidas y acciones. A modo de ejemplo, como consecuencia directa de esta estrategia, cabe citar:

  • las Cuentas Satélite de Turismo (CST) por Estado miembro, finalizadas con ocasión de la presentación de la primera cuenta satélite europea;
  • el lanzamiento de un portal de promoción de Europa como destino turístico;
  • la celebración, desde 2002, de un Foro Europeo del Turismo (en 2015 se celebró su XIV edición en Luxemburgo, principalmente sobre el tema «la digitalización del turismo»).

Entre 2001 y febrero de 2014, la Comisión publicó siete comunicaciones acerca de sus orientaciones políticas para el desarrollo del sector turístico, entre ellas:

b.Medidas especiales

1.En favor de los turistas y los viajeros

Se trata, concretamente, de medidas destinadas a facilitar el paso de fronteras y a proteger la salud, la seguridad y los intereses materiales de los turistas. En particular, cabe citar la Recomendación del Consejo 86/666/CEE, relativa a la seguridad de los hoteles existentes contra los riesgos de incendio, así como una nueva Directiva relativa a los viajes combinados y los servicios asistidos de viaje (que derogará la Directiva 90/314/CEE[1]) y la Directiva 2008/122/CE, relativa al aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico por parte de los consumidores. A ello se suma la adopción de reglamentos en materia de derechos de los pasajeros en todos los ámbitos de los transportes (véase la ficha 5.6.2). Otro ejemplo de los vínculos entre el turismo y otro ámbito de competencia de la Unión se encuentra en la Directiva 2006/7/CE, de 15 de febrero de 2006, relativa a la gestión de la calidad de las aguas de baño, por la que la Directiva 76/160/CEE quedó derogada a partir del 31 de diciembre de 2014, a favor de los grupos destinatarios o aspectos prioritarios.

A petición del Parlamento, la Comisión ha presentado varias iniciativas sobre temas de actualidad relacionados con el turismo europeo:

Entre otras, la iniciativa «EDEN», que se centra en la promoción de destinos turísticos europeos de excelencia, destinos emergentes, aún poco conocidos, pero que respetan los principios de la sostenibilidad. La financiación de la acción preparatoria expiró en 2011, pero la Comisión ha proseguido con la ejecución de la iniciativa en el marco del Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas (COSME).

«Calypso», otra acción que gira en torno al turismo social y se centra en el turismo de personas mayores, jóvenes no privilegiados, familias pobres y personas con movilidad reducida; persigue permitir al mayor número posible de personas irse de vacaciones, contribuyendo al mismo tiempo a contrarrestar los desequilibrios estacionales. Consciente de que esta acción ha dado buenos resultados durante un periodo de tres años, la Comisión cofinancia, desde 2014, proyectos piloto que tienen como objetivo corregir la estacionalidad centrándose en los jóvenes y los más mayores (la última licitación, gestionada por la Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas, data del 30 de junio de 2015).

Las iniciativas «Turismo sostenible», una acción que incluye la ruta europea del Telón de Acero, o «The Green Belt» (6 800 km de senderos que van desde el mar de Barents hasta el mar Negro) tienen como objetivo promover la transformación del antiguo Telón de Acero en una red transfronteriza de pistas para pasear en bicicleta o a pie. Para una evaluación de los circuitos «Eurovelo» —una red de 14 rutas ciclistas de larga distancia gestionada por la Federación Europea de Ciclistas—, puede consultarse la actualización (2012) del estudio del Parlamento Europeo sobre la red europea de itinerarios ciclistas.

La Comisión cofinancia asimismo proyectos transfronterizos de turismo sostenible que tienen como objetivo diversificar la oferta europea de turismo. Por ejemplo, se publicó recientemente (30 de junio de 2015) una licitación en el marco del Programa COSME para promover y desarrollar los productos y servicios en los ámbitos del deporte y el bienestar, así como el patrimonio cultural e industrial europeo.

En el marco de la acción preparatoria «Turismo y accesibilidad para todos», la Comisión cofinanció, desde febrero de 2014 y durante 18 meses, proyectos de itinerarios accesibles en el marco de un paquete de productos y servicios destinados a las personas con discapacidad, los turistas de más edad y las personas que atraviesan dificultades transitorias.

Por último, en cuanto a la digitalización de los viajes y el turismo, la Comisión lanzó, en marzo de 2015, una plataforma digital en materia de turismo con objeto de estimular la capacidad de innovación y la digitalización de las pymes relacionadas con el turismo.

2.En favor del sector turístico, las regiones y el turismo responsable

Las regiones son las entidades nacionales más adecuadas en términos estratégicos para desarrollar de manera sostenible el turismo y estimular la competitividad de los destinos europeos. La Comisión apoya, asimismo, la creación de redes entre las principales regiones turísticas europeas. En julio de 2009 se creó NECSTouR, una red abierta de regiones turísticas europeas que debía servir de plataforma de intercambio de conocimientos y soluciones innovadoras en materia de turismo sostenible y competitivo. En lo que respecta a la contribución que hace el turismo al desarrollo regional y al empleo en las regiones participantes, la UE dispone de otras fuentes de fondos: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para la financiación de proyectos sostenibles vinculados al turismo, el programa Interreg, el Fondo de Cohesión para la financiación de infraestructuras en los ámbitos del medio ambiente y el transporte, el Fondo Social Europeo (FSE) para el empleo, el programa Leonardo da Vinci para la formación profesional, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) para la diversificación de la economía rural, el Fondo Europeo de Pesca (FEP) para la reconversión hacia el ecoturismo, el Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (CIP) y el Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo. En este sentido, en el marco financiero plurianual 2014-2020, el Programa COSME ha retomado el CIP y Horizonte 2020 ha retomado, a su vez, el Programa Marco de Investigación y Desarrollo.

En el contexto de las nuevas perspectivas financieras, el ejecutivo dispone de una cantidad global de 105,5 millones de euros con cargo al Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas (COSME). Para 2015, cuenta con una modesta dotación financiera; el comité de gestión del Programa COSME ha fijado un importe de 9 millones de euros. Desde 1996 se recopilan en la Unión datos estadísticos armonizados en relación con el turismo. El Reglamento (UE) n.º 692/2011, de 6 de julio de 2011, estableció un marco común para el desarrollo, la producción y la difusión con carácter sistemático de la información estadística sobre el turismo recopilada en los Estados miembros. En 2013, la Comisión creó un observatorio virtual del turismo para coordinar la recogida y el almacenamiento de datos y garantizar una mayor sinergia entre los diferentes niveles políticos en relación con el turismo. Mediante sus Comunicaciones COM(96) 547, de 27 de noviembre de 1996, y COM(1999) 262, de 26 de mayo de 1999, la Comisión anunció y desarrolló una acción comunitaria de lucha contra el turismo sexual que afecta a niños (para la prevención y las infracciones, véase más abajo).

Papel del Parlamento Europeo

En diciembre de 1996, el Parlamento Europeo ya apoyó una acción comunitaria sobre el turismo al emitir un dictamen favorable sobre el primer programa plurianual «Philoxenia» (1997-2000), abandonado después por falta de unanimidad en el Consejo.

En su Resolución, de 30 de marzo de 2000, sobre la aplicación de las medidas de lucha contra el turismo sexual que afecta a niños (COM(1999) 262), el Parlamento Europeo exigió a los Estados miembros la adopción de disposiciones extraterritoriales que permitan investigar, perseguir y sancionar a los individuos que hayan sido condenados por delitos de explotación sexual infantil en el extranjero. El 27 de octubre de 2011, el Parlamento aprobó una Resolución legislativa (P7_TA(2011)0468) sobre la propuesta de Directiva relativa a la lucha contra los abusos sexuales, la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil. En virtud de la Directiva 2011/93/UE, de 13 de diciembre de 2011[2], el turismo sexual infantil es un delito penal en toda la Unión. En particular, el artículo 21 de dicha Directiva prevé medidas nacionales para evitar o prohibir la organización de viajes orientados a cometer este tipo de delito.

Mucho antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo había aprobado una serie de resoluciones sobre las orientaciones o las iniciativas de la Comisión en materia de turismo, las más destacadas de las cuales son la Resolución, de 8 de septiembre de 2005, sobre las nuevas perspectivas y los nuevos retos para un turismo europeo sostenible; la Resolución, de 29 de noviembre de 2007, sobre una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo europeo; y la Resolución, de 16 de diciembre de 2008, sobre el impacto del turismo en las regiones costeras: aspectos relacionados con el desarrollo regional. El Parlamento ha abordado los efectos de la política de visados sobre el turismo y ha apoyado la promoción de los destinos turísticos europeos.

Asimismo, ha sugerido la creación de un sello de patrimonio europeo y la puesta en marcha de una pista para bicicletas a lo largo del antiguo Telón de Acero, y ha alentado al sector a diversificar su oferta de servicios para responder al carácter estacional del turismo.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento aprobó el 27 de septiembre de 2011, sobre la base de su informe de propia iniciativa, la Resolución sobre Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo (P7_TA(2011)0407). Al tiempo que apoyaba la estrategia política de la Comisión, que se centra en 21 acciones, el Parlamento deseaba reactivar un turismo competitivo, moderno, de alta calidad y sostenible, basado en la dimensión multicultural de Europa y accesible para todos. Los diputados también han hecho hincapié en la importancia de las medidas adoptadas en otros ámbitos que pueden tener un impacto significativo en el turismo, como en relación con el empleo, los impuestos y los derechos de los consumidores.

Sin embargo, el Consejo no accedió a la petición del Parlamento para crear un programa específico para el turismo en el marco de las perspectivas financieras 2014-2020. Asimismo, la Comisión tuvo que retirar, en diciembre de 2014, una recomendación sobre un conjunto de principios europeos no vinculantes relativos a la calidad de los servicios turísticos, que había presentado al Consejo en febrero de 2014. Y ello pese a que contaba con el apoyo del Parlamento para la creación de una marca europea de turismo de calidad (apartado 25 de la Resolución P7_TA(2011)0407 y apartado 53 de la Resolución T8-0391/2015).

El 27 de octubre de 2015, el Parlamento aprobó en segunda lectura la Resolución legislativa T8-0366/2015 para una nueva Directiva que refuerza la protección de los turistas en los viajes combinados y los servicios asistidos de viaje y que deroga la Directiva 90/314/CEE vigente en la materia. El 29 de octubre de 2015, el Parlamento Europeo aprobó la Resolución T8-0391/2015 sobre nuevos desafíos y estrategias para promover el turismo en Europa. Menciona, entre otras cosas, la digitalización de los canales de distribución, el desarrollo de la economía colaborativa, el cambio de los patrones de comportamiento de los consumidores, la necesidad de atraer y mantener a personal cualificado, los cambios demográficos y la estacionalidad. El Parlamento pide a la Comisión que presente una nueva estrategia sobre turismo que reemplace o actualice la Comunicación de 30 de junio de 2010 sobre Europa, primer destino turístico del mundo; aboga por la creación de una rúbrica exclusiva para el turismo en el próximo marco financiero plurianual; y anima a la Comisión a que, en colaboración con la Comisión Europea del Turismo (ETC), preserve el liderazgo de Europa en el sector turístico, por ejemplo gracias a la puesta en marcha de una iniciativa «Destino Europa 2020», que incluya un conjunto de acciones de comercialización, de imagen de marca y promoción de Europa, y aplique de esta forma la estrategia a largo plazo, abortada por el Consejo, que la Comisión había lanzado en febrero de 2014 (véase más arriba).

[1]El 27 de octubre de 2015, el Parlamento aprobó en segunda lectura (sin enmiendas) la Posición del Consejo con vistas a la adopción de una nueva Directiva por la que se modifican el Reglamento (CE) n.° 2006/2004 y la Directiva 2011/83/UE y por la que se deroga la Directiva 90/314/CEE.

[2]El número de la Directiva ha sido objeto de una corrección de errores: «2011/93/UE» en vez de «2011/92/UE» (DO L18 de 21.1.2012).

Piero Soave

05/2016