La política exterior: objetivos, mecanismos y resultados

La política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión Europea se creó en 1993 y, desde entonces, se ha visto fortalecida en cada tratado, el más reciente de los cuales es el Tratado de Lisboa. Desde que este entró en vigor en 2009, el papel del Parlamento en cuestiones relacionadas con la PESC también se ha intensificado. Hoy el Parlamento supervisa la PESC y contribuye a su desarrollo, en especial apoyando al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), a los representantes especiales de la Unión (REUE) y a las delegaciones de la Unión en el extranjero. Las competencias del Parlamento en materia presupuestaria dan forma al alcance y al ámbito de la PESC, así como a los instrumentos financieros que apoyan las actividades exteriores de la Unión. A través de sus comisiones y delegaciones, el Parlamento mantiene estrechas relaciones con las demás instituciones de la Unión, los Estados miembros (y en especial los Parlamentos nacionales), los países socios, las estructuras de gobernanza mundial y los agentes no gubernamentales. El Parlamento ha ayudado a hacer que la PESC sea más coherente y transparente, así como a darla a conocer entre la opinión pública.

La PESC: desarrollo con cada Tratado

La política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión se instauró mediante el Tratado de la Unión Europea (TUE) en 1993 con el objetivo de preservar la paz, reforzar la seguridad internacional, fomentar la cooperación internacional y desarrollar y consolidar la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. El Tratado introdujo el sistema de tres pilares, en el que la PESC era el segundo pilar. Si bien medios como la posición común y la acción común daban forma a las respuestas en materia de política exterior común, la PESC se basaba principalmente en procedimientos intergubernamentales y en el consenso.

En 1997, el Tratado de Ámsterdam estableció un proceso de decisión más eficaz que incorporaba la abstención constructiva y las votaciones por mayoría cualificada. En diciembre de 1999, el Consejo Europeo creó el cargo de Alto Representante de la PESC (además del de Secretario General del Consejo). En el Tratado de Niza de 2003 se introdujeron otros cambios para racionalizar el proceso de toma de decisiones y se encargó al Comité Político y de Seguridad (CPS), establecido por una Decisión del Consejo en enero de 2001, que ejerciera un control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis. A raíz del fracaso del proyecto de Constitución Europea en 2005, las disposiciones institucionales esenciales se volcaron en una nueva reforma del Tratado, adoptada el 19 de octubre de 2007 en Lisboa.

Con su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009, el Tratado de Lisboa dotó a la Unión de personalidad jurídica y de los medios institucionales para su acción exterior, además de suprimir la estructura en pilares de la Unión. El Tratado creó toda una gama de nuevos agentes de la PESC, entre ellos, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que también ejerce de vicepresidente de la Comisión) y el nuevo presidente permanente del Consejo Europeo. Además de crear el SEAE, el Tratado actualizó la política común de seguridad y defensa (PCSD), que forma parte integral de la PESC (para ulteriores detalles, consúltese la ficha 6.1.2).

El fundamento jurídico de la PESC se encuentra en el TUE, según la versión revisada de Lisboa. En los artículos 21 a 46 del título V de dicho Tratado se definen las «Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común». En el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la acción exterior de la Unión queda dentro de la quinta parte, artículos 205 a 222. También se incluyen los artículos 346 y 347 de la séptima parte.

Las competencias y los instrumentos del Parlamento en política exterior

Pese a su limitado papel oficial en la toma de decisiones en materia de política exterior, el Parlamento ha apoyado el concepto de la PESC desde su inicio y ha intentado ampliar su ámbito de aplicación. A la luz de los desafíos internacionales que se han presentado en la última década, el Parlamento ha insistido repetidamente en la creación del cargo de «Ministro de Asuntos Exteriores» de la Unión y de un «servicio diplomático europeo». En la práctica, el Parlamento ha conseguido un cierto grado de cooperación extraoficial con el SEAE, la Presidencia de la Unión, la Secretaría del Consejo y la Comisión, así como con los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, en lo relativo a los asuntos exteriores.

En el artículo 36 del TUE se obliga al Alto Representante a consultar periódicamente al Parlamento sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC, así como a informar sobre los progresos de esta política. El Parlamento celebra, dos veces al año, debates sobre los informes de situación relativos a la PESC, y plantea preguntas y presenta recomendaciones al Consejo y al Alto Representante.

El derecho del Parlamento a ser informado y consultado en lo relativo a la PESC y la PCSD se ha visto reforzado por la declaración de responsabilidad política del Alto Representante/Vicepresidente en 2010, que preveía, entre otros:

  • potenciar el rango de las reuniones de consulta comunes (RCC), que permiten que un grupo designado de diputados al Parlamento Europeo se reúnan con sus homólogos del Comité Político y de Seguridad (CPS) del Consejo, del SEAE y de la Comisión para debatir las misiones civiles de la PCSD, previstas y en curso;
  • afirmar el derecho de la «comisión especial» del Parlamento a acceder a información confidencial relativa a la PESC y a la PCSD; este derecho se basa en un acuerdo interinstitucional de 2002;
  • mantener intercambios de puntos de vista con jefes de misión, jefes de delegación y otros altos cargos de la Unión durante las audiencias y reuniones de las comisiones parlamentarias;
  • encargar al Alto Representante que comparezca ante el Parlamento por lo menos dos veces al año para informar sobre el estado de las cuestiones relativas a la PESC/PCSD.

Además de este diálogo político, el Parlamento ejerce su autoridad a través del procedimiento presupuestario. En calidad de autoridad presupuestaria de la Unión, debe aprobar el presupuesto anual para la PESC. El Parlamento además contribuye a conformar los instrumentos financieros pertinentes para la política exterior (por ejemplo, el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos y el Instrumento de Estabilidad) a través de un proceso de negociaciones a tres bandas con el Consejo y la Comisión.

El Parlamento examina periódicamente las operaciones del SEAE y le formula recomendaciones sobre cuestiones estructurales, que van desde su equilibrio geográfico y de género a su interacción con otras instituciones de la Unión y con los servicios diplomáticos de los Estados miembros. Celebra además diálogos periódicos con el Alto Representante y con los representantes especiales de la Unión (REUE) nombrados para regiones específicas o asuntos concretos. Las comisiones parlamentarias, que contribuyeron a la instauración del SEAE, también intercambian puntos de vista con los jefes de delegación de este servicio recientemente nombrados.

El Parlamento supervisa asimismo la negociación y la ejecución de acuerdos internacionales, para los cuales es necesaria su aprobación antes de que el Consejo pueda concluirlos (para obtener más información al respecto, véanse las fichas 6.2.1 y 6.2.3).

Las estructuras internas del Parlamento implicadas en la PESC

La mayor parte del trabajo del Parlamento en el ámbito de la PESC se efectúa en comisiones especializadas, en especial la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET) y sus dos subcomisiones (Subcomisión de Seguridad y Defensa/SEDE y Subcomisión de Derechos Humanos/DROI), así como en la Comisión de Comercio Internacional (INTA) y la Comisión de Desarrollo (DEVE). Estas comisiones modulan la PESC a través de los informes y las opiniones que aprueban. También ejercen como principales puntos de contacto del Parlamento con las estructuras de gobernanza mundial (incluidas las Naciones Unidas), otras instituciones de la Unión, las presidencias del Consejo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros.

Las delegaciones parlamentarias también llevan a cabo trabajo relacionado con la PESC. Su papel es mantener y desarrollar los contactos internacionales del Parlamento (en especial mediante la cooperación interparlamentaria), fomentar los valores fundacionales de la Unión, entre ellos la libertad, la democracia, los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. Actualmente existen 34 delegaciones interparlamentarias permanentes, incluidas las comisiones parlamentarias mixtas (CPM), las comisiones parlamentarias de cooperación (CPC), otras delegaciones parlamentarias y las asambleas parlamentarias conjuntas.

Entre los ejemplos destacados de estas delegaciones interparlamentarias se incluyen:

  • la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE, creada para reunir a diputados al Parlamento Europeo y a los representantes electos de aquellos países de África, Caribe y Pacífico (ACP) que han firmado el Acuerdo de Cotonú. Consta de 78 eurodiputados y 78 parlamentarios de países ACP, y se reúne dos veces al año. Una parte sustancial de su labor se dedica a cuestiones de cooperación al desarrollo, y al fomento de la democracia y los derechos humanos, de la que se desprenden compromisos conjuntos;
  • EuroLat, una asamblea multilateral conjunta que tiene su origen en la Asociación Estratégica Birregional establecida en 1999 entre la Unión y América Latina y el Caribe. Está compuesta por 150 miembros, 75 del Parlamento Europeo y 75 de Parlamentos regionales de América Latina, entre ellos el Parlatino (el Parlamento Latinoamericano), el Parlandino (el Parlamento Andino), el Parlacen (el Parlamento de América Central), el Parlasur (el Parlamento del Mercosur) y los congresos nacionales de Chile y México;
  • la asamblea parlamentaria EuroNest, el foro parlamentario de la Asociación Oriental de la Unión, que reúne a eurodiputados y a diputados a los Parlamentos nacionales en los países de dicha Asociación. EuroNest celebra una sesión plenaria anual para debatir cuestiones regionales de interés común. Dispone de cuatro comisiones temáticas permanentes (sobre cuestiones políticas, económicas, energéticas y sociales, respectivamente) y dos grupos de trabajo (sobre Bielorrusia y sobre su reglamento, respectivamente). La forman 60 eurodiputados y 60 parlamentarios de los países de la Asociación Oriental (10 de cada país). Los 10 escaños asignados a Bielorrusia están actualmente vacantes porque el Parlamento no reconoce a los diputados a la Asamblea de este país como representantes del pueblo;
  • la Asamblea Parlamentaria de la Unión por el Mediterráneo (AP-UpM), que representa la dimensión parlamentaria de esta institución que sustituyó a la colaboración euromediterránea (el Proceso de Barcelona). La AP-UpM es la sucesora de la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea y se puso en marcha oficialmente en la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de 43 países de 2008. Sus 240 miembros incluyen 120 diputados de 10 países mediterráneos, 75 parlamentarios de Estados miembros de la Unión y 45 diputados al Parlamento Europeo. Es responsabilidad de la Asamblea intensificar la colaboración euromediterránea y plantear cuestiones de interés común en el ámbito de la política, la economía y la cultura. El Parlamento Europeo ocupó la presidencia de la AP-UpM hasta marzo de 2013.

Para más información sobre la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, véase la ficha 6.1.2.

La influencia del Parlamento en la PESC

La participación del Parlamento en la PESC contribuye a mejorar la responsabilidad democrática de esta política. El Parlamento ha apoyado firmemente la configuración institucional posterior al Tratado de Lisboa, abogando por un papel más relevante del SEAE, de las delegaciones de la Unión y de los REUE, así como por una política más coherente y una PESC más eficaz. Ha impulsado una mayor coherencia entre los instrumentos políticos y financieros de la Unión respecto a las políticas exteriores con el fin de evitar las duplicaciones y la ineficiencia.

El Parlamento ha facilitado una plataforma para el intercambio entre los responsables de instituciones y Gobiernos, así como entre la sociedad civil y las comunidades del pensamiento (tales como centros de reflexión y universidades), con lo que ha contribuido a dar a conocer la PESC entre el público y a facilitar la participación de una amplia gama de socios dentro y fuera de la Unión, tanto gubernamentales como no gubernamentales. A través de sus actividades, el Parlamento ha fortalecido la visibilidad de las políticas exteriores de la Unión y ha funcionado como un puente entre las instituciones de la Unión y los ciudadanos.

La estrategia global y el Parlamento Europeo

En junio de 2015, el Consejo Europeo encargó a la alta representante, Federica Mogherini, que elaborara una estrategia global de la Unión en materia de política exterior y de seguridad antes de finalizar junio de 2016. Se adoptó esta decisión a raíz de la evaluación estratégica de los cambios y desafíos fundamentales en el panorama mundial que llevó a cabo la alta representante. Su conclusión fue que era necesario revisar la Estrategia Europea de Seguridad (ESS) de 2003. El objetivo de la futura estrategia global será facilitar un amplio marco estratégico dentro del cual la Unión podrá entender y afrontar los actuales retos en el ámbito internacional de un modo firme y coherente, sirviéndose de la amplia gama de instrumentos y mecanismos a su disposición.

Junto con los Estados miembros, los Parlamentos nacionales, expertos y el público en general, el Parlamento Europeo participa en el proceso de consultas para la estrategia global. Esta institución ha organizado reuniones de la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET) y una audiencia con expertos dedicada a la estrategia global. En la actualidad elabora un informe de propia iniciativa sobre «la Unión en un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, disputado y complejo».

Wanda Troszczynska-van Genderen / Jérôme Legrand / Rick Kruijs

03/2016