La política común de seguridad y defensa

Como parte de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión Europea, la política común de seguridad y defensa (PCSD) se ocupa de las operaciones militares y las misiones civiles de la Unión. La PCSD ofrece un marco político para una serie de estructuras permanentes políticas y militares y para las operaciones realizadas fuera de la Unión. Esta política se incorporó a los Tratados de la Unión en 1999. Desde 2003, la Estrategia Europea de Seguridad ha definido la estrategia subyacente a la PCSD, mientras que el Tratado de Lisboa ofrece claridad jurídica en los aspectos institucionales y refuerza las competencias políticas y presupuestarias del Parlamento Europeo. Como una de las políticas de la Unión más visibles y con una evolución más rápida, la PCSD ha adquirido una orientación estratégica relevante y una capacidad operativa en menos de diez años. La PCSD prosigue su evolución movida por los acontecimientos y retos en materia de seguridad que afectan al contexto europeo y la demanda de los Estados miembros y los ciudadanos para que se refuerce el papel de la Unión como garante de la seguridad (tal como se refleja en la Estrategia Global de la UE de junio de 2016). Con la necesaria iniciativa de los Estados miembros, la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y el apoyo del Parlamento, probablemente seguirá evolucionando, tal como se especifica en el Tratado de Lisboa.

Fundamentos jurídicos

La política común de seguridad y defensa (PCSD) forma parte integral de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión Europea[1]. La PCSD se inscribe en el Tratado de la Unión Europea (TUE). En el artículo 41, se detalla la financiación de la PESC y de la PCSD, y se describe con más detalle esta política en los artículos 42 a 46, del capítulo 2, sección 2, del título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común»), así como en los Protocolos 1, 10 y 11 y en las Declaraciones 13 y 14. El papel concreto del Parlamento Europeo en la PESC y la PCSD se describe en el artículo 36 del TUE.

Especificidades de la PCSD

El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptan las decisiones relativas a la PCSD (artículo 42 del TUE). Se adoptan por unanimidad, con algunas destacadas excepciones relativas a la Agencia Europea de Defensa (AED, artículo 45 del TUE) y a la cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), para las que se aplica la votación por mayoría. Normalmente es el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que también actúa como vicepresidente de la Comisión Europea, quien elabora las propuestas de decisiones.

En el Tratado de Lisboa se introduce el concepto de una política europea de capacidades y de armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), si bien su definición sigue pendiente. También se establece un vínculo entre la PCSD y otras políticas de la Unión al requerir que la AED y la Comisión se mantengan en contacto en caso necesario (artículo 45, apartado 2, del TUE). Esto afecta en especial a las políticas de la Unión en materia de investigación, industria y espacio, a través de las cuales el Parlamento puede ejercer una influencia mucho mayor en la PCSD respecto al pasado.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento tiene derecho a supervisar la PCSD y a tomar la iniciativa de dirigirse al alto representante / vicepresidente (AR/VP) y al Consejo en este ámbito (artículo 36 del TUE). También ejerce su autoridad sobre el presupuesto de esta política (artículo 41 del TUE). Dos veces al año, el Parlamento celebra un debate sobre los avances en la ejecución de la PESC y de la PCSD, y aprueba dos informes: uno sobre la PESC, elaborado por la Comisión de Asuntos Exteriores, que incluye elementos relativos a la PCSD, si procede, y otro sobre la PCSD, elaborado por la Subcomisión de Seguridad y Defensa.

Desde 2012, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros han organizado dos conferencias interparlamentarias al año para debatir cuestiones relativas a la política común de seguridad y defensa. La cooperación interparlamentaria en estos ámbitos está prevista en el Protocolo 1 del Tratado de Lisboa, en el que se describe el papel de los Parlamentos nacionales en la Unión.

Dichas innovaciones del Tratado de Lisboa ofrecen la posibilidad de mejorar la coherencia política de la PCSD. El AR/VP desempeña el papel institucional central: preside el Consejo de Asuntos Exteriores en su configuración de ministros de Defensa (el organismo de toma de decisiones en materia de PCSD) y dirige la AED. El marco político de consulta y diálogo con el Parlamento sigue evolucionando para permitirle desempeñar una función plena en el desarrollo de la PCSD. En virtud del Tratado de Lisboa, el Parlamento participa en el desarrollo de las relaciones exteriores de la Unión y en la superación del reto que se describe en el Informe de 2008 sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad. Dicho informe establece lo siguiente: «Es esencial seguir manteniendo el apoyo de la opinión pública a nuestro compromiso mundial. En las democracias modernas, en que los medios de comunicación y la opinión pública tienen una influencia determinante en la definición de las políticas, es indispensable la implicación de la opinión pública para mantener nuestros compromisos en el extranjero. Nosotros desplegamos expertos policiales y judiciales y soldados en zonas inestables de todo el mundo. Ello implica para los gobiernos, los parlamentos y las instituciones de la UE la obligación de comunicar acerca del modo en que esto contribuye a la seguridad de nuestro territorio».

Cuestiones de interés para el Parlamento Europeo

El Parlamento examina el progreso de la PCSD en lo relativo a instituciones, capacidades y operaciones, y vela por que los asuntos de seguridad y defensa respondan a las preocupaciones expresadas por los ciudadanos de la Unión. Se organizan regularmente debates, audiencias y seminarios, dedicados a temas como:

  • las más de veinte misiones civiles y militares de la PCSD en la región del Cáucaso meridional, África, Oriente Próximo y Asia;
  • las crisis internacionales con repercusiones para la seguridad y la defensa, y las reformas del sector de la seguridad como consecuencia de las crisis;
  • la cooperación y las estructuras multilaterales externas a la Unión en materia de seguridad y defensa, en especial las relativas a la OTAN;
  • los acontecimientos a escala internacional en materia de control del armamento y la no proliferación de las armas de destrucción masiva;
  • la lucha contra el terrorismo internacional, la piratería, la delincuencia organizada y la trata;
  • el fortalecimiento del papel del Parlamento en la PCSD a través de las políticas de la Unión que afectan a la seguridad y la defensa (por ejemplo la seguridad interior y de las fronteras, y las políticas industrial, espacial y de investigación);
  • las buenas prácticas para mejorar la eficacia de las inversiones en seguridad y defensa y para reforzar la base tecnológica e industrial, la «defensa inteligente» y el «aprovechamiento común y compartido»;
  • los cambios institucionales relacionados con: estructuras militares de la Unión; cooperación en materia de seguridad y defensa dentro de la Unión; la AED; y otras agencias y estructuras de la Unión en el ámbito de la seguridad y la defensa[2];
  • la legislación y las resoluciones políticas relativas a la seguridad y la defensa, en particular cuando tratan los asuntos mencionados más arriba.

El Parlamento participa en las reuniones de consulta conjuntas celebradas periódicamente con el Consejo, el SEAE y la Comisión. Estas reuniones permiten el intercambio de información sobre las misiones y operaciones de la PCSD, la ejecución del presupuesto de la PESC y las regiones motivo de interés y de preocupación, y forman parte de las consultas que se realizan entre el Parlamento y otras instituciones de la Unión que participan en la PESC y la PCSD desde la declaración de la AR/VP sobre responsabilidad política en 2010 (6.1.1).

Teniendo en cuenta el papel determinante de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para garantizar la seguridad europea, el Parlamento participa en la Asamblea Parlamentaria de la OTAN con vistas a desarrollar la relación UE-OTAN respetando al mismo tiempo el carácter independiente de ambas organizaciones. Esto resulta especialmente importante en los teatros de operaciones en los que se hallan presentes ambas organizaciones, tales como Afganistán, Kosovo y la lucha contra la piratería en el Cuerno de África.

La PCSD en 2015/2016: una política en constante evolución

Si bien la PCSD no ha cambiado sustancialmente en los primeros años transcurridos desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, presenta un importante potencial de evolución, tanto política como institucional.

Los principales logros de la PCSD hasta 2014 son la consolidación de las estructuras relacionadas de la Unión bajo los auspicios del SEAE y la definición, por parte del Consejo, del estatuto, la sede y la forma de funcionamiento de la AED, tal como se prevé en el artículo 45, apartado 2, del TUE.

Se han perdido unas cuantas oportunidades para hacer avanzar la PCSD: los intentos de iniciar operaciones han fracasado, como en el Líbano y Libia, o han llegado tarde, como en Mali. Ello ha tenido como consecuencia que no se hayan desplegado las agrupaciones tácticas de la Unión[3] y que aún deba crearse el cuartel permanente de operaciones de la Unión.

El Parlamento ha tomado la iniciativa en el control del progreso de la PCSD y en el análisis de los retrocesos en este ámbito, e insta al Consejo y a los Estados miembros a que mejoren la eficacia de esta política.

Consciente de la necesidad de dar un impulso estratégico a los jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo Europeo fijó una serie de objetivos iniciales en diciembre de 2013 para hacer avanzar la PCSD. Se centró en tres ámbitos: incrementar la eficacia y el impacto de la PCSD; mejorar el desarrollo de las capacidades de defensa; y fortalecer la industria europea de la defensa. También encargó a la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y a la Comisión Europea la evaluación del impacto de los cambios acaecidos en el entorno global en el que se enmarca la Unión, con miras a informar sobre los retos y las oportunidades que surgen para la Unión, en especial en cuanto a la evolución en materia de seguridad.

El deterioro de las condiciones de seguridad en 2014 y durante la primera mitad de 2015 dio un nuevo cariz —al tiempo que despertó un sentimiento de urgencia renovada— a los diversos documentos emitidos durante 2015 en el ámbito de la PCSD, entre ellos:

  • un informe conjunto de la Comisión y la alta representante sobre las repercusiones de los cambios en el entorno mundial y los retos y oportunidades que se presentan a la Unión: «La Unión en un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, disputado y complejo», publicado por el Consejo de Asuntos Exteriores de 18 de mayo de 2015;
  • una propuesta conjunta de la Comisión y la alta representante sobre una política que contribuya a crear capacidades en los países socios y en las organizaciones regionales: Comunicación conjunta de la alta representante y de la Comisión titulada «Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo — Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de las crisis» (28 de abril de 2015);
  • planes de acción para:
    • la aplicación del enfoque integral de la Unión: documento de trabajo conjunto de los servicios de la Comisión «Hacer avanzar el enfoque integral de la UE en relación con los conflictos y las crisis exteriores. Plan de acción 2015» (10 de abril de 2015);
    • la integración del apoyo de la PCSD en la gestión de las fronteras de la estrategia de la Unión para el Sahel: el 20 de abril de 2015, el Consejo adoptó el Plan de acción regional para el Sahel 2015-2020, con proyectos de gestión integrada de fronteras que dejaban margen a misiones civiles de la PCSD, de conformidad con el enfoque integral de la Unión.

Para que no ceje el impulso en torno a estas cuestiones, el Consejo Europeo fijó junio de 2015 como la fecha límite para la revisión del estado de la cuestión. En preparación del Consejo Europeo de los días 25 y 26 de junio, la AR/VP Federica Mogherini, también en su condición de directora de la AED, presentó un informe sobre el estado de aplicación de los objetivos recogidos en las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2013, además de propuestas iniciales para seguir avanzando. Estas constituyeron la base para las Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores de 18 de mayo de 2015, aprobadas y desarrolladas por el Consejo Europeo de los días 25 y 26 de junio de 2015.

Al tiempo que la alta representante recibió el encargo de elaborar una estrategia global de la Unión en materia de política exterior y de seguridad, con la vista puesta en el Consejo Europeo de junio de 2016, el Consejo confirmó los tres objetivos principales de la PCSD determinados en 2013. En sus conclusiones insiste asimismo en: la financiación de la dimensión de defensa (el gasto de los Estados miembros en defensa, el presupuesto de la Unión para poner en marcha la investigación relacionada con la PCSD), la necesidad de que la cooperación en materia de defensa resuelva la cuestión de las capacidades, sirviéndose de los instrumentos de la Unión para facilitarla, la utilidad de las misiones y operaciones de la PCSD para combatir las amenazas híbridas, y la importancia de las asociaciones con otras organizaciones y otros países, también mediante la creación de capacidades, en la prevención y la gestión de crisis.

Desde una perspectiva más amplia, y a fin de clasificar las cuestiones clave en juego, es posible hacer avanzar la PCSD, desarrollar el marco institucional relacionado y mejorar la cooperación entre los Estados miembros y con las estructuras de la Unión si:

  • se desarrolla un enfoque estratégico con vistas a aprovechar plenamente el potencial de la política, tal como se prevé en el Tratado de Lisboa, y una vez entendido en qué aspectos la Unión aportaría valor añadido; en tal enfoque, un libro blanco sobre seguridad y defensa debería describir el equilibrio que debe conseguirse entre la Unión y los Estados miembros;
  • se incorpora la defensa a las políticas de la Unión relativas a la investigación, la innovación, el espacio y la industria, ya que ello ayudaría a armonizar los requisitos civiles y militares, y ayudaría a crear capacidades en el ámbito de la PCSD;
  • se aprovecha el marco institucional de la Unión, impulsando primero la AED para explotar plenamente su misión y sus tareas tal como se definen en los Tratados de la Unión, en especial para el despliegue de una política de capacidades y de armamento en el marco de la PCSD (artículo 42, apartado 3, del TUE), y definiendo los cometidos de otras agencias europeas y de la Unión en el ámbito de la seguridad y la defensa[4];
  • se define una cooperación estructurada permanente, que incluya el apoyo de la Unión a los Estados miembros que asuman compromisos en materia de capacidades militares (tal como se prevé en el artículo 46 del TUE);
  • se define la relación entre los distintos elementos de la PCSD: una política de capacidades y de armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), la cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), la cláusula de asistencia mutua (artículo 42, apartado 7, del TUE, que se interpreta como una cláusula de defensa mutua), la cláusula de solidaridad mutua (artículo 222 del TFUE), el compromiso de la Unión de configurar progresivamente una política común de defensa de la Unión (artículo 42, apartado 2, del TUE) y la relación entre la Unión y la OTAN.

Si bien de algunos acontecimientos recientes se deduce que la cuestión avanza en la buena dirección, será necesaria voluntad política, además de iniciativas coherentes y constantes, para abordar esta lista de mejoras de la política común de seguridad y defensa. El Parlamento, por su parte, ha demostrado su voluntad de actuar y promover iniciativas políticas en este ámbito.

Como primer resultado práctico, el Parlamento ha propuesto la financiación de un proyecto piloto de investigación en el marco de la PCSD con cargo al presupuesto de la Unión para 2015. Dicho proyecto piloto, aprobado por el Parlamento y el Consejo en diciembre de 2014, significa que, por primera vez, se transferirán fondos de la Unión a la AED para la investigación en materia de requisitos militares. El Parlamento seguirá actuando a su nivel y dentro de sus competencias como catalizador para contribuir al logro de los objetivos de la Unión como garante de la seguridad de una manera eficaz y visible, tal como piden los ciudadanos de la Unión.

La Estrategia Global de la UE, la PCSD y el Parlamento Europeo

El 28 de junio de 2016, la presentación al Consejo Europeo de una Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea por parte de la AR/VP Federica Mogherini supuso otro importante avance hacia una PCSD más fuerte. Alabada por los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión, esta Estrategia hace gran hincapié en la seguridad de la Unión Europea, entendiendo la PCSD como una de las cinco grandes prioridades de la Unión. Tomando como punto de partida un «pragmatismo basado en principios», la idea de que «el poder no coactivo y el poder coercitivo van de la mano» refleja la creciente importancia que la Estrategia confiere a la PCSD. La Estrategia también prevé el desarrollo de una estrategia sectorial, descrita por muchos como un libro blanco, que defina con mayor detalle el grado de ambición civil y militar, las funciones, los requisitos y las prioridades de capacitación que se derivan de la Estrategia. Se ha confiado a la AR/VP, la Comisión y el Consejo la tarea de proseguir con el análisis del documento, análisis que dio comienzo con un debate en el Consejo de Asuntos Exteriores de 18 de julio de 2016 en el que los ministros pusieron de manifiesto su disposición para seguir trabajando en la fase de aplicación. La AR/VP prevé presentar en otoño un marco que precise los procesos necesarios y un calendario y que describa de forma detallada la labor que ha de realizarse para traducir en términos operacionales la visión definida en la Estrategia, en sectores como la seguridad y la defensa. A fin de garantizar un sólido seguimiento de la aplicación de la Estrategia Global, esta se revisará cada año en cooperación con el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo. En vista de que muchas de las prioridades que el Parlamento Europeo ha apoyado se han visto reflejadas en el documento de la AR/VP (por ejemplo, una mayor autonomía estratégica de la Unión, un elevado nivel de colaboración entre los Estados miembros, un mejor uso de las herramientas de la PCSD ya existentes y la cooperación entre la Unión y la OTAN), no cabe duda alguna de que el Parlamento tendrá muchas oportunidades de intervenir en la fase de seguimiento.

En aras de una mayor eficacia en su papel de catalizador y estímulo en el ámbito de la seguridad y la defensa, el Parlamento necesitará el apoyo continuo de sus homólogos nacionales y de otras instituciones europeas.

[1]Véase el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común») del Tratado de la Unión Europea; véase asimismo la ficha técnica 6.1.1 sobre la política exterior de la Unión.

[2]Entre otros, el Centro de Satélites de la Unión Europea (Satcen), el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea (IESUE), la Escuela Europea de Seguridad y Defensa (EESD) y la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR).

[3]El concepto de agrupación táctica de la Unión Europea dota a la PCSD de un instrumento para una respuesta militar rápida y temprana a las crisis. Una agrupación táctica es un conjunto de fuerzas –compuestas por unos 1 500 soldados (normalmente plurinacionales), que es el mínimo que garantiza la eficacia militar– capaces de actuar de forma autónoma o de llevar a cabo la fase inicial de operaciones más amplias. Las agrupaciones tácticas de la Unión están operativas desde enero de 2005.

[4]En especial, las agencias intergubernamentales europeas externas a las estructuras de la Unión, tales como la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR), la Agencia Espacial Europea (ESA), el Instituto Franco-Alemán de Investigación Saint-Louis (ISL) y la Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol), que ya desempeñan una función o podrían desempeñarla en los programas de la Unión en materia de seguridad y defensa (o de «doble uso»), entre otros en los ámbitos relativos al espacio, la investigación y el desarrollo, la normalización y la certificación.

Jérôme Legrand / Rick Kruijs

09/2016