La política común de seguridad y defensa

Como parte de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión Europea (UE), la política común de seguridad y defensa (PCSD) se ocupa de las operaciones militares y las misiones civiles de la Unión. La PCSD ofrece un marco político para una serie de estructuras permanentes políticas y militares, y para las operaciones fuera de la UE. Esta política se incorporó a los Tratados de la UE en 1999. Desde 2003, la Estrategia Europea de Seguridad ha definido la estrategia subyacente a la PCSD, mientras que el Tratado de Lisboa ofrece claridad jurídica en los aspectos institucionales y refuerza las competencias políticas y presupuestarias del Parlamento Europeo. Como una de las políticas de la UE más visibles y con una evolución más rápida, la PCSD ha adquirido una orientación estratégica relevante y una capacidad operativa en menos de diez años. A raíz de los acontecimientos y retos en materia de seguridad en el contexto europeo, y de la demanda reconocida por parte de Estados miembros y ciudadanos de un mayor papel de la UE como garante de la seguridad, la PCSD evoluciona y posiblemente lo seguirá haciendo, tal como se especifica en el Tratado de Lisboa.

Fundamentos jurídicos

La política común de seguridad y defensa (PCSD) forma parte integral de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión Europea[1]. La PCSD se inscribe en el Tratado de la Unión Europea (TUE). En el artículo 41, se detalla la financiación de la PESC y de la PCSD, y se describe con más detalle esta política en los artículos 42 a 46, del capítulo 2, sección 2, del título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común»), así como en los Protocolos 1, 10 y 11 y en las Declaraciones 13 y 14. El papel concreto del Parlamento Europeo en la PESC y la PCSD se describe en el artículo 36 del TUE.

Especificidades de la PCSD

El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptan las decisiones relativas a la PCSD (artículo 42 del TUE). Se adoptan por unanimidad, con algunas destacadas excepciones relativas a la Agencia Europea de Defensa (AED, artículo 45 del TUE) y a la cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), para las que se aplica la votación por mayoría. Normalmente es el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que también actúa como vicepresidente de la Comisión Europea, quien elabora las propuestas de decisiones.

En el Tratado de Lisboa se introduce el concepto de una política europea de capacidades y de armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), si bien su definición sigue pendiente. También se establece un vínculo entre la PCSD y otras políticas de la Unión al requerir que la AED y la Comisión se mantengan en contacto en caso necesario (artículo 45, apartado 2, del TUE). Esto afecta en especial a las políticas de la Unión en materia de investigación, industria y espacio, a través de las cuales el Parlamento puede ejercer una influencia mucho mayor en la PCSD respecto al pasado.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento tiene derecho a supervisar la PCSD y a tomar la iniciativa de dirigirse al vicepresidente y Alto Representante (VP/AR) y al Consejo en este ámbito (artículo 36 del TUE). También ejerce su autoridad sobre el presupuesto de esta política (artículo 41 del TUE). Dos veces al año, el Parlamento celebra un debate sobre los avances en la ejecución de la PESC y de la PCSD, y aprueba dos informes: uno sobre la PESC, elaborado por la Comisión de Asuntos Exteriores, que incluye elementos relativos a la PCSD, si procede, y otro sobre la PCSD, elaborado por la Subcomisión de Seguridad y Defensa.

Desde 2012, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros han organizado dos conferencias interparlamentarias al año para debatir cuestiones relativas a la política común de seguridad y defensa. La cooperación interparlamentaria en estos ámbitos está prevista en el Protocolo 1 del Tratado de Lisboa, en el que se describe el papel de los Parlamentos nacionales en la UE.

Dichas innovaciones del Tratado de Lisboa también ofrecen la posibilidad de mejorar la coherencia política de la PCSD. El VP/AR desempeña el papel institucional central: preside el Consejo de Asuntos Exteriores en su configuración de ministros de Defensa (el organismo de toma de decisiones en materia de PCSD) y dirige la AED. El marco político de consulta y diálogo con el Parlamento sigue evolucionando, lo que le permite desempeñar una función clave en el desarrollo de la PCSD. En virtud del Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo participa en el desarrollo de las relaciones exteriores de la Unión y en la superación del reto que se describe en el Informe de 2008 sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad: «Es esencial seguir manteniendo el apoyo de la opinión pública a nuestro compromiso mundial. En las democracias modernas, en que los medios de comunicación y la opinión pública tienen una influencia determinante en la definición de las políticas, es indispensable la implicación de la opinión pública para mantener nuestros compromisos en el extranjero. Nosotros desplegamos expertos policiales y judiciales y soldados en zonas inestables de todo el mundo. Ello implica para los Gobiernos, los Parlamentos y las instituciones de la UE la obligación de comunicar acerca del modo en que esto contribuye a la seguridad de nuestro territorio».

Cuestiones de interés para el Parlamento Europeo

El Parlamento examina el progreso de la PCSD en lo relativo a instituciones, capacidades y operaciones, y vela por que los asuntos de seguridad y defensa respondan a las preocupaciones expresadas por los ciudadanos de la UE. Se organizan regularmente debates, audiencias y seminarios, dedicados a temas como:

  • las más de veinte misiones civiles y militares de la PCSD en la región del Cáucaso meridional, África, Oriente Próximo y Asia;
  • las crisis internacionales con repercusiones para la seguridad y la defensa, y las reformas del sector de la seguridad a consecuencia de las crisis;
  • la cooperación y las estructuras multilaterales externas a la UE en materia de seguridad y defensa, en especial las relativas a la OTAN;
  • los acontecimientos a escala internacional en materia de control de las armas de fuego y la no proliferación de las armas de destrucción masiva;
  • la lucha contra el terrorismo internacional, la piratería, la delincuencia organizada y el tráfico ilegal;
  • el fortalecimiento del papel del Parlamento en la PCSD a través de las políticas de la UE que afectan a la seguridad y la defensa (por ejemplo la seguridad interior y de las fronteras, y las políticas industrial, espacial y de investigación);
  • las buenas prácticas para mejorar la eficacia de las inversiones en seguridad y defensa y para reforzar la base tecnológica e industrial, la «defensa inteligente» y «la puesta en común y el reparto»;
  • los cambios institucionales relacionados con: estructuras militares de la UE; cooperación en materia de seguridad y defensa dentro de la Unión; la AED; y otras agencias y estructuras de la UE en el ámbito de la seguridad y la defensa[2];
  • la legislación y las resoluciones políticas relativas a la seguridad y la defensa, en particular cuando pertenecen a los asuntos mencionados más arriba.

El Parlamento participa en las reuniones de consulta comunes (RCC) celebradas periódicamente con el Consejo, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y la Comisión. Estas reuniones permiten el intercambio de información en cuanto a las misiones y operaciones de la PCSD, sobre la ejecución del presupuesto de la PESC y sobre las regiones motivo de interés y de preocupación. Forman parte de las consultas que se realizan entre el Parlamento y otras instituciones de la UE que participan en la PESC y la PCSD desde la declaración de la VP/AR sobre responsabilidad política en 2010 (6.1.1).

Teniendo en cuenta el papel determinante de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para garantizar la seguridad europea, el Parlamento participa en la Asamblea Parlamentaria de la OTAN con vistas a desarrollar la relación UE-OTAN respetando al mismo tiempo el carácter independiente de ambas organizaciones. Esto resulta especialmente importante en los teatros de operaciones en los que se hallan presentes ambas organizaciones, tales como Afganistán, Kosovo y la lucha contra la piratería en el Cuerno de África.

La PCSD en 2015: una política que cambia rápidamente

Si bien la PCSD no ha cambiado sustancialmente en los primeros años transcurridos desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, presenta un potencial de evolución, tanto política como institucional.

Los principales logros de la PCSD hasta 2014 son la consolidación de las estructuras relacionadas de la UE bajo los auspicios del SEAE y la definición, por parte del Consejo, del estatuto, la sede y las normas operativas de la AED, tal como se prevé en el artículo 45, apartado 2, del TUE.

Se han perdido unas cuantas oportunidades para hacer avanzar la PCSD: los intentos de iniciar operaciones han fracasado, como en el Líbano y Libia, o han llegado tarde, como en Mali. Ello ha tenido como consecuencia que no se hayan desplegado las agrupaciones tácticas de la UE[3], y que aún deba crearse el cuartel permanente de operaciones de la UE.

El Parlamento ha tomado la iniciativa en el control del progreso de la PCSD y en el análisis de los retrocesos en este ámbito, por lo que insta al Consejo y a los Estados miembros a que mejoren la eficacia de esta política.

Reconociendo la necesidad de dar un impulso estratégico a los Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo Europeo fijó una serie de objetivos iniciales en diciembre de 2013 a fin de hacer avanzar la PCSD. Se centró en tres ámbitos: incrementar la efectividad y el impacto de la PCSD; mejorar el desarrollo de las capacidades de defensa; y fortalecer la industria europea de la defensa. También encargó al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y a la Comisión Europea la evaluación del impacto que producen los cambios en el panorama mundial sobre la UE, con miras a informar sobre los retos y las oportunidades que surgen para la Unión, en especial en cuanto a la evolución de la seguridad.

El deterioro de las condiciones de seguridad en 2014 y durante la primera mitad de 2015 ha cambiado el enfoque de los varios documentos entregados durante 2015 en el ámbito de la PCSD, entre ellos:

  • un informe conjunto de la Comisión y la VP/AR sobre las repercusiones de los cambios en el entorno mundial y los retos y oportunidades que se presentan ante la Unión: «La UE en un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, disputado y complejo», publicado por el Consejo de Asuntos Exteriores de 18 de mayo de 2015;
  • una propuesta conjunta de la Comisión y la VP/AR sobre una política que contribuya a crear capacidades en los países socios y en las organizaciones regionales: Comunicación conjunta de la VP/AR y de la Comisión titulada «Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo — Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de las crisis» (28 de abril de 2015);
  • planes de acción para
    • la aplicación del enfoque integral de la UE: Documento de trabajo conjunto de los servicios de la Comisión «Hacer avanzar el enfoque integral de la UE en relación con los conflictos y las crisis exteriores. Plan de acción 2015» (10 de abril de 2015);
    • la integración del apoyo de la PCSD en la gestión de las fronteras de la estrategia de la UE para el Sahel: el 20 de abril de 2015, el Consejo adoptó el Plan de acción regional para el Sahel 2015-2020, con proyectos de gestión integrada de fronteras que dejaban margen a misiones civiles de la PCSD, de conformidad con el enfoque integral de la UE.

A fin de mantener el impulso en estas cuestiones, el Consejo Europeo fijó en junio de 2015 la fecha límite para la revisión del estado de la cuestión. En preparación del Consejo Europeo de los días 25 y 26 de junio, la VP/HR Federica Mogherini, también en su condición de directora de la AED, presentó un informe sobre el estado de aplicación de los objetivos recogidos en las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2013, además de propuestas iniciales para seguir avanzando. Estas constituyeron la base para las Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores de 18 de mayo de 2015, aprobadas y desarrolladas por el Consejo Europeo de los días 25 y 26 de junio de 2015.

Mientras que la Alta Representante ha recibido el encargo de elaborar una estrategia global de la UE en materia de política exterior y de seguridad, con la vista puesta en el Consejo Europeo de junio de 2016, el Consejo confirmó los tres objetivos principales de la PCSD determinados en 2013. En sus conclusiones insiste asimismo en: la financiación de la dimensión de defensa (el gasto de los Estados miembros en defensa, el presupuesto de la UE para poner en marcha la investigación relativa a la PCSD), la necesidad de que la cooperación en materia de defensa resuelva la cuestión de las capacidades, sirviéndose de los instrumentos de la UE para facilitarla, la utilidad de las misiones y operaciones de la PCSD para combatir las amenazas híbridas, y la importancia de las asociaciones con otras organizaciones y otros países, también mediante la creación de capacidades, a fin de evitar crisis o gestionarlas.

Desde una perspectiva más amplia, y a fin de clasificar las cuestiones clave en juego, es posible hacer avanzar la PCSD, desarrollar el marco institucional relacionado y mejorar la cooperación entre los Estados miembros y con las estructuras de la Unión si:

  • se desarrolla un enfoque estratégico con vistas a aprovechar plenamente el potencial de la política, tal como se prevé en el Tratado de Lisboa, y una vez entendido en qué aspectos la Unión aportaría valor añadido; en tal enfoque, un Libro Blanco de la seguridad y la defensa debería describir el equilibrio que debe conseguirse entre la Unión y los Estados miembros;
  • se incorpora la defensa en las políticas de la UE relativas a la investigación, la innovación, el espacio y la industria, ya que ello ayudaría a armonizar los requisitos civiles y militares, y ayudaría a crear capacidades en el ámbito de la PCSD;
  • se aprovecha el marco institucional de la Unión, impulsando primero la AED para explotar plenamente su misión y sus tareas tal como se definen en los Tratados de la UE, en especial para el despliegue de una política de capacidades y de armamento en el marco de la PCSD (artículo 42, apartado 3, del TUE), y definiendo los cometidos de otras agencias europeas y de la Unión en el ámbito de la seguridad y la defensa[4];
  • se define una cooperación estructurada permanente, que incluya el apoyo de la UE a los Estados miembros que asuman compromisos en materia de capacidades militares (tal como se prevé en el artículo 46 del TUE);
  • se define la relación entre los distintos elementos de la PCSD: una política de capacidades y de armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), la cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), la cláusula de asistencia mutua (artículo 42, apartado 7, del TUE, que se interpreta como una cláusula de defensa mutua), la cláusula de solidaridad mutua (artículo 222 del TFUE), el compromiso de la Unión de configurar progresivamente una política común de defensa de la Unión (artículo 42, apartado 2, del TUE) y la relación entre la UE y la OTAN.

Si bien algunos acontecimientos recientes permiten inducir que la cuestión avanza en la buena dirección, será necesaria voluntad política, además de iniciativas coherentes y constantes, para abordar esta lista de mejoras de la política común de seguridad y defensa. El Parlamento, por su parte, ha demostrado su voluntad de actuar y promover iniciativas políticas en este ámbito.

Como primer resultado práctico, el Parlamento ha propuesto la financiación de un proyecto piloto de investigación en el marco de la PCSD a cargo del presupuesto de la UE para 2015. Dicho proyecto piloto, aprobado por el Parlamento y el Consejo en diciembre de 2014, significa que, por primera vez, se transferirán fondos de la UE a la AED a fin de investigar en materia de requisitos militares. El Parlamento seguirá actuando en su nivel y dentro de sus competencias como catalizador para contribuir a lograr los objetivos de la UE como garante de la seguridad de una manera eficaz y visible, tal como piden los ciudadanos de la UE.

Sin embargo, en aras de una mayor eficacia en el ámbito de la seguridad y la defensa, el Parlamento necesitará el apoyo continuo de sus homólogos nacionales y de otras instituciones europeas.

[1]Véase el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común») del Tratado de la Unión Europea; véase asimismo la ficha técnica 6.1.1 sobre la política exterior de la UE.

[2]Entre otros, el Centro de Satélites de la Unión Europea (Satcen), el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea (IESUE), la Escuela Europea de Seguridad y Defensa (EESD) y la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR).

[3]El concepto de agrupación táctica de la Unión Europea dota a la PCSD de un instrumento para una respuesta militar rápida y temprana a las crisis. Una agrupación táctica es un conjunto de fuerzas –compuestas por unos 1 500 efectivos (normalmente multinacionales), que es el mínimo que garantiza la eficacia militar– capaz de actuar por sí solo o de llevar a cabo la fase inicial de operaciones más amplias. Las agrupaciones tácticas de la UE están operativas desde enero de 2005.

[4]En especial, las agencias intergubernamentales europeas externas a las estructuras de la UE, tales como la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR), la Agencia Espacial Europea (ESA), el Instituto Franco-Alemán de Investigación Saint-Louis (ISL) y la Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol), que ya desempeñan una función o podrían desempeñarla en los programas de la UE en materia de seguridad y defensa (o de «doble uso»), entre otros en los ámbitos relativos al espacio, la investigación y el desarrollo, la normalización y la certificación.

Jérôme Legrand

11/2015