La política común de seguridad y defensa

La política común de seguridad y defensa (PCSD) ofrece un marco para las estructuras políticas y militares de la Unión y para las misiones y operaciones militares y civiles realizadas fuera de esta. La Estrategia Global de la UE de 2016 define la estrategia subyacente a la PCSD, mientras que el Tratado de Lisboa ofrece claridad jurídica en los aspectos institucionales y refuerza el papel desempeñado por el Parlamento Europeo. La PCSD ha experimentado estos últimos tiempos importantes cambios de carácter tanto operativo como estratégico. Frente a los desafíos en materia de seguridad y la exigencia por parte de la ciudadanía de una mayor respuesta de la Unión, la PCSD sigue evolucionando.

Fundamentos jurídicos

La política común de seguridad y defensa (PCSD) forma parte integral de la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión Europea[1]. La PCSD se inscribe en el Tratado de la Unión Europea (TUE). En el artículo 41, se detalla la financiación de la PESC y de la PCSD, y se describe con más detalle esta política en el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común»), capítulo 2, sección 2, artículos 42 a 46, así como en los Protocolos n.º 1, 10 y 11 y en las Declaraciones 13 y 14. El papel concreto del Parlamento Europeo en la PESC y la PCSD se describe en el artículo 36 del TUE.

Especificidades de la PCSD

El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptan las decisiones relativas a la PCSD (artículo 42 del TUE). Se adoptan por unanimidad, con algunas destacadas excepciones relativas a la Agencia Europea de Defensa (AED, artículo 45 del TUE) y a la cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), para las que se aplica la votación por mayoría. Normalmente es el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que también actúa como vicepresidente de la Comisión Europea (el VP/AR, en la actualidad Federica Mogherini), quien elabora las propuestas de decisiones.

En el Tratado de Lisboa se introduce el concepto de una política europea de capacidades y de armamento (artículo 42, apartado 3, del TUE), si bien su definición sigue pendiente. También se establece un vínculo entre la PCSD y otras políticas de la Unión al requerir que la AED y la Comisión se mantengan en contacto en caso necesario (artículo 45, apartado 2, del TUE). Esto afecta en especial a las políticas de la Unión en materia de investigación, industria y espacio, a través de las cuales el Parlamento puede ejercer una influencia mucho mayor en la PCSD respecto al pasado.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento tiene derecho a supervisar la PCSD y a tomar la iniciativa de dirigirse a la VP/AR y al Consejo en este ámbito (artículo 36 del TUE). También ejerce su autoridad sobre el presupuesto de esta política (artículo 41 del TUE). Dos veces al año, el Parlamento celebra un debate sobre los avances en la ejecución de la PESC y de la PCSD, y aprueba dos informes: uno sobre la PESC, elaborado por la Comisión de Asuntos Exteriores, que incluye elementos relativos a la PCSD, si procede, y otro sobre la PCSD, elaborado por la Subcomisión de Seguridad y Defensa.

Desde 2012, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros han organizado dos conferencias interparlamentarias al año para debatir cuestiones relativas a la PESC. La cooperación interparlamentaria en estos ámbitos está prevista en el Protocolo 1 del Tratado de Lisboa, en el que se describe el papel de los Parlamentos nacionales en la Unión.

Dichas innovaciones del Tratado de Lisboa ofrecen la posibilidad de mejorar la coherencia política de la PCSD. La VP/AR desempeña el papel institucional central: preside el Consejo de Asuntos Exteriores en su configuración de ministros de Defensa (el organismo de toma de decisiones en materia de PCSD) y dirige la AED. El marco político de consulta y diálogo con el Parlamento sigue evolucionando para permitirle desempeñar una función plena en el desarrollo de la PCSD. En virtud del Tratado de Lisboa, el Parlamento participa en el desarrollo de las relaciones exteriores de la Unión y en la superación del reto que se describe en el Informe de 2008 sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad. Dicho informe establece lo siguiente: «Es esencial seguir manteniendo el apoyo de la opinión pública a nuestro compromiso mundial. En las democracias modernas, en que los medios de comunicación y la opinión pública tienen una influencia determinante en la definición de las políticas, es indispensable la implicación de la opinión pública para mantener nuestros compromisos en el extranjero. Nosotros desplegamos expertos policiales y judiciales y soldados en zonas inestables de todo el mundo. Ello implica para los gobiernos, los parlamentos y las instituciones de la UE la obligación de comunicar acerca del modo en que esto contribuye a la seguridad de nuestro territorio».

Cuestiones de interés para el Parlamento Europeo

El Parlamento examina el progreso de la PCSD en lo relativo a instituciones, capacidades y operaciones, y vela por que los asuntos de seguridad y defensa respondan a las preocupaciones expresadas por los ciudadanos de la Unión. Se organizan regularmente debates, audiencias y seminarios dedicados a temas como las misiones civiles y militares de la PCSD, las crisis internacionales con repercusiones para la seguridad y la defensa, los marcos multilaterales en materia de seguridad, las cuestiones relativas al control del armamento y la no proliferación, la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, las buenas prácticas para mejorar la eficacia de la seguridad y la defensa, y los cambios jurídicos e institucionales en la Unión en estos ámbitos.

A raíz de la declaración de la VP/AR sobre responsabilidad política en 2010, el Parlamento participa en las reuniones de consulta conjuntas celebradas periódicamente con el Consejo, el SEAE y la Comisión. Teniendo en cuenta el papel determinante de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para garantizar la seguridad europea, el Parlamento participa en la Asamblea Parlamentaria de la OTAN con vistas a desarrollar la relación entre la Unión y la OTAN respetando al mismo tiempo el carácter independiente de ambas organizaciones.

PCSD en 2015/2016: una política en constante evolución

Si bien la PCSD no cambió sustancialmente durante los primeros años tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, presenta un importante potencial de evolución, tanto política como institucional. Los principales logros de la PCSD hasta 2014 son la consolidación de las estructuras relacionadas de la Unión bajo la égida del SEAE y la definición, por parte del Consejo, del estatuto, la sede y la forma de funcionamiento de la AED, tal como se prevé en el artículo 45, apartado 2, del TUE.

Se han perdido unas cuantas oportunidades para hacer avanzar la PCSD: los intentos de iniciar operaciones han fracasado, como en el Líbano y Libia, o han llegado tarde, como en Mali. Ello ha tenido como consecuencia que no se hayan desplegado las agrupaciones tácticas de la Unión[2] y que aún deba crearse el cuartel permanente de operaciones de la Unión.

El Parlamento, que ha tomado la iniciativa en el control del progreso de la PCSD y en el análisis de los retrocesos en este ámbito, ha estado asimismo instando al Consejo y a los Estados miembros a que mejoren la eficacia de esta política.

Consciente de la necesidad de dar un impulso estratégico a los jefes de Estado o de Gobierno, el Consejo Europeo fijó una serie de objetivos iniciales en diciembre de 2013 para hacer avanzar la PCSD. Se centró en tres ámbitos: incrementar la eficacia y el impacto de la PCSD; mejorar el desarrollo de las capacidades de defensa; y fortalecer la industria europea de la defensa. También encargó a la VP/AR y a la Comisión la evaluación del impacto de los cambios acaecidos en el entorno global en el que se enmarca la Unión, con miras a informar sobre los retos y las oportunidades que surgen para la Unión, en especial en cuanto a los cambios en materia de seguridad.

El deterioro de las condiciones de seguridad en 2014 y a principios de 2015 dio un nuevo cariz —al tiempo que despertó un sentimiento de urgencia renovada— a los diversos documentos emitidos durante 2015 en el ámbito de la PCSD, entre ellos:

  • un informe conjunto de la Comisión y la VP/AR sobre las repercusiones de los cambios en el entorno mundial y los retos y oportunidades que se presentan a la Unión: «La Unión en un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, disputado y complejo», publicado el 18 de mayo de 2015;
  • una propuesta conjunta de la Comisión y la VP/AR sobre una política que contribuya a crear capacidades en los países socios y en las organizaciones regionales: «Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo — Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de las crisis» (28 de abril de 2015).

Para que no ceje el impulso en torno a estas cuestiones, el Consejo Europeo pidió a la VP/AR que informara sobre el estado de aplicación de los objetivos recogidos en las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2013 y presentara propuestas iniciales para seguir avanzando. En el Consejo Europeo de los días 25 y 26 de junio de 2015, la VP/AR recibió el encargo de elaborar una estrategia global de la Unión en materia de política exterior y de seguridad en preparación del Consejo Europeo de junio de 2016, al tiempo que el Consejo se reafirmó en los tres objetivos principales de la PCSD determinados en 2013. En sus conclusiones insiste asimismo en la financiación de la dimensión de defensa (el gasto de los Estados miembros en defensa y el uso del presupuesto de la Unión para poner en marcha la investigación relacionada con la PCSD); la necesidad de que la cooperación en materia de defensa resuelva la cuestión de las capacidades, sirviéndose de los instrumentos de la Unión para facilitarla; la utilidad de las misiones y operaciones de la PCSD para combatir las amenazas híbridas, y la importancia de las asociaciones con otras organizaciones y otros países, también mediante la creación de capacidades, en la prevención y la gestión de crisis.

Si bien de algunos acontecimientos recientes se deduce que la cuestión avanza en este sentido, es necesaria voluntad política, además de iniciativas coherentes y constantes, para abordar las mejoras que necesita la PCSD. El Parlamento, por su parte, ha demostrado su voluntad de actuar y promover iniciativas políticas en este ámbito. Como primer resultado práctico, el Parlamento ha propuesto la financiación de un proyecto piloto de investigación en el marco de la PCSD con cargo al presupuesto de la Unión para 2015. Dicho proyecto piloto, aprobado por el Parlamento y el Consejo en diciembre de 2014, significa que, por primera vez, se transferirán fondos de la Unión a la AED para la investigación en materia de requisitos militares.

Estrategia Global de la UE, PCSD y Parlamento Europeo

El 28 de junio de 2016, la alta representante Federica Mogherini presentó al Consejo Europeo la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea. Con su énfasis en la seguridad, la ambición de una autonomía estratégica y un enfoque basado en los principios pero pragmático en relación con el contexto en que se enmarca Europa, la Estrategia Global supone un importante cambio de filosofía respecto de la Estrategia Europea de Seguridad de 2003. La Estrategia Global determina cinco prioridades para la política exterior de la Unión: la seguridad de la Unión; la resiliencia estatal y social de los vecinos orientales y meridionales de la Unión; la concepción de un enfoque integrado en relación con los conflictos; los órdenes regionales de cooperación, y una gobernanza mundial para el siglo xxi.

De cara a la aplicación de la nueva Estrategia, la Unión revisará las estrategias sectoriales existentes y elaborará y aplicará nuevas estrategias temáticas y geográficas acordes con las prioridades políticas de la Estrategia Global. Entre dichas estrategias, habrá una de carácter sectorial que defina el grado de ambición civil y militar de la Unión, las funciones, los requisitos y las prioridades de capacitación. Los jefes de Estado o de Gobierno celebraron la Estrategia Global, y en julio de 2016 los ministros de Asuntos Exteriores pusieron de manifiesto su disposición para seguir trabajando en la fase de aplicación. A fin de garantizar un sólido seguimiento de la aplicación de la Estrategia Global, esta se revisará cada año en cooperación con el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo.

El 14 de noviembre de 2016, se presentó al Consejo un plan de aplicación en el ámbito de la seguridad y la defensa, destinado a traducir en términos operacionales la visión definida en la Estrategia Global en lo relativo a la seguridad y la defensa. El Consejo acogió positivamente este documento elaborado por la VP/AR. Este plan de aplicación define tres conjuntos de prioridades a las que puede contribuir cada misión de la PCSD: responder a los conflictos y las crisis exteriores, desarrollar las capacidades de los socios y proteger a la Unión y sus ciudadanos. A fin de aplicar la Estrategia Global en el ámbito de la seguridad y la defensa y alcanzar el nuevo nivel de ambición, el plan formula 13 propuestas, entre ellas, una revisión anual coordinada del gasto en defensa, una mejor respuesta rápida de la Unión también recurriendo a las agrupaciones tácticas de la Unión, y una nueva cooperación estructurada permanente única para aquellos Estados miembros que deseen asumir un compromiso mayor en materia de defensa y seguridad. El Consejo Europeo debatirá estas propuestas en su reunión del 15 de diciembre de 2016.

El Parlamento, por su parte, ha seguido pidiendo que se refuerce la cooperación entre los Estados miembros de la Unión en materia de defensa, así como la plena aplicación del Tratado de Lisboa en lo que respecta a la seguridad y la defensa. Más concretamente, en su Resolución sobre la aplicación de la política común de seguridad y defensa, el Parlamento señaló «las iniciativas en curso, a las que debe seguir la adopción de medidas concretas en el Consejo Europeo sobre defensa» y pidió asimismo que se dispusiera una financiación adecuada en el ámbito de la seguridad y la defensa y se coordinaran las inversiones en este sentido. Por último, en su Resolución sobre la Unión Europea de Defensa de noviembre de 2016, el Parlamento pidió que se adoptase una decisión política en cuanto al aprovechamiento del potencial del Tratado de Lisboa, señalando la cooperación estructurada permanente y la capacidad de gestión de crisis como componentes específicos de importancia fundamental para la mejora en este sentido, y animó al Consejo Europeo «a asumir un papel protagonista en la progresiva definición de una política común de defensa de la Unión y a proporcionar recursos financieros adicionales que garanticen su aplicación».

El Parlamento seguirá actuando a su nivel y dentro de sus competencias como catalizador para contribuir al logro de los objetivos de la Unión como garante de la seguridad de una manera eficaz y visible, tal como piden los ciudadanos de la Unión.

[1]Véase el título V («Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común») del Tratado de la Unión Europea; véase asimismo la ficha técnica 6.1.1 sobre la política exterior de la Unión.

[2]El concepto de agrupación táctica de la Unión Europea dota a la PCSD de un instrumento para una respuesta militar rápida y temprana a las crisis. Una agrupación táctica es un conjunto de fuerzas (compuesto por unos 1 500 soldados —normalmente plurinacionales—, que es el mínimo que garantiza la eficacia militar) capaces de actuar de forma autónoma o de llevar a cabo la fase inicial de operaciones más amplias. Las agrupaciones tácticas de la Unión están operativas desde enero de 2005.

Jérôme Legrand

12/2016