La política de desarrollo: resumen general

La política de desarrollo ocupa un lugar central en las políticas exteriores de la Unión Europea. Orientada inicialmente hacia los Estados de África, el Caribe y el Pacífico, la Unión ha ido ampliando gradualmente su foco de atención y colabora actualmente con unos 160 países de todo el mundo. El objetivo principal de la política de desarrollo de la Unión es la erradicación de la pobreza. Otros objetivos son la defensa de los derechos humanos y la democracia, la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres y la superación de los desafíos medioambientales y climáticos. La Unión es el mayor donante mundial de ayuda al desarrollo.

Fundamentos jurídicos

  • Artículo 21, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea (TUE): mandato general y principios rectores en el ámbito de la cooperación al desarrollo de la Unión.
  • Artículo 4, apartado 4, y artículos 208 a 211 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
  • Artículos 312 a 316 del TFUE: asuntos presupuestarios.
  • Acuerdo de Cotonú (respecto del grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico —ACP—) y varios acuerdos bilaterales de asociación (en virtud del artículo 217 del TFUE): acuerdos de cooperación específicos.

Marco político y financiero

a.Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

En el plano internacional, la Agenda 2030 (Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible), aprobada en Nueva York en septiembre de 2015, establece el nuevo marco mundial para contribuir a la erradicación de la pobreza y lograr el desarrollo sostenible de aquí a 2030. Es una continuación de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y fija un nuevo conjunto de diecisiete objetivos de desarrollo sostenible (ODS), junto con 169 metas asociadas. En la Agenda 2030 también se integra la Agenda de Acción de Adís Abeba de las Naciones Unidas, adoptada en julio de 2015, que establece los diferentes medios necesarios para la aplicación de la Agenda 2030, y en la que la Unión se vuelve a comprometer a alcanzar el objetivo de destinar el 0,7 % de su RNB a la ayuda al desarrollo. La Unión ha participado plenamente en la elaboración de la nueva Agenda 2030 y se ha comprometido a impulsarla a través de sus políticas interiores y exteriores. Con respecto a la dimensión interior, en noviembre de 2016, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Próximas etapas para un futuro europeo sostenible», en la que se integran los ODS en el marco político europeo y las prioridades actuales de la Comisión. En cuanto a la dimensión exterior, también en noviembre de 2016, la Comisión publicó otra Comunicación en la que proponía un nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo al objeto de tener en cuenta la evolución del marco político mundial y el cambiante contexto internacional.

b.El nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo

El 20 de diciembre de 2005, la Comisión, el Consejo y el Parlamento adoptaron conjuntamente el Consenso Europeo sobre Desarrollo. Esta declaración política establece un conjunto uniforme de principios y valores para la cooperación al desarrollo de los Estados miembros y las instituciones de la Unión. El texto fija objetivos centrales para la política de desarrollo europea, como la reducción de la pobreza, en consonancia con los ODM de las Naciones Unidas, del año 2000, y la promoción de los valores democráticos de Europa en todo el mundo. El Consenso también confiere a los países en desarrollo responsabilidades claras para su propio desarrollo. Bajo el epígrafe titulado «Brindar más ayuda de mejor calidad», la Unión y los Estados miembros se comprometen a incrementar su gasto en ayuda al desarrollo hasta el 0,7 % de la renta nacional bruta (RNB) para 2015, si bien el plazo no ha sido respetado.

Tras una serie de intensas negociaciones interinstitucionales, el 7 de junio de 2017, el presidente del Parlamento Europeo, el primer ministro de Malta, en nombre del Consejo y los Estados miembros, el presidente de la Comisión Europea y la alta representante y vicepresidenta de la Comisión, Federica Mogherini, firmaron el nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo. El nuevo Consenso establece los principios fundamentales y la estrategia para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible, que servirán de guía para la política de desarrollo de la Unión y los Estados miembros durante los próximos quince años. El nuevo Consenso reitera con firmeza que la erradicación de la pobreza sigue siendo el objetivo primordial de la política europea de desarrollo.

c.«Programa para el Cambio» de la Unión

Aprobado por el Consejo de la Unión en mayo de 2012, el documento estratégico «Programa para el Cambio» de la Unión parte del Consenso de 2005 y hace propuestas claras para aumentar la repercusión de la política de desarrollo de la Unión. Establece que «la promoción de los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza, así como un crecimiento integrador y sostenible», son los dos pilares básicos de la política de desarrollo. El texto también señala que es preciso encauzar los recursos hacia los «países que más los necesiten», incluidos aquellos que están en situación de fragilidad y los países menos avanzados (PMA). Se introduce un nuevo principio de «diferenciación» para adaptar los volúmenes e instrumentos de ayuda a las necesidades específicas y los resultados gubernamentales de cada país. El «Programa para el Cambio» ha condicionado enormemente la preparación de los programas de ayuda para el periodo 2014-2020.

d.Eficacia de la ayuda y coherencia de las políticas

La política europea de desarrollo promueve explícitamente la armonización de las políticas y una mejor inclusión de los países socios en los procesos de programación y asignación financiera. A tal fin, la Unión adoptó el «Código de Conducta de la UE relativo a la división del trabajo en el ámbito de la política de desarrollo» en 2007 y el «Marco operativo sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo» en 2011. Estas medidas guardan coherencia con las medidas internacionales acometidas en respuesta a la Declaración de París de 2005 de la OCDE, que promueve la apropiación, la armonización, la alineación, los resultados y la mutua responsabilidad en la ayuda al desarrollo. El marco internacional sobre la eficacia de la ayuda se ha revisado en dos ocasiones, con motivo del Programa de Acción de Accra (2008) y de la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (2011). Ambas revisiones contaron con el firme apoyo de la Unión. La primera reunión de alto nivel de la Alianza Mundial para la Cooperación Eficaz al Desarrollo se celebró en México en abril de 2014 con el objetivo de que la eficacia del desarrollo cobrara una importancia central en el periodo posterior a 2015. La segunda reunión de alto nivel se celebró en Nairobi (Kenia) a finales de noviembre de 2016.

En 2005, la Unión también adoptó el programa titulado «Coherencia de las políticas en favor del desarrollo» (CPD), aplicable a doce ámbitos políticos distintos, que posteriormente se reagruparon en cinco ámbitos clave: 1) comercio y finanzas, 2) abordar el cambio climático, 3) garantizar la seguridad alimentaria mundial, 4) convertir la migración en una herramienta de desarrollo y 5) reforzar las relaciones y las sinergias entre la seguridad y el desarrollo en el contexto de un programa mundial de consolidación de la paz. En un informe bienal de la Comisión se hace un seguimiento de los avances de la Unión en el ámbito de la CPD; el informe más reciente se publicó en agosto de 2015. El Parlamento somete esta cuestión a debate con frecuencia y cuenta con un ponente permanente específico para la CPD.

e.Marco legislativo y financiero

Los instrumentos de financiación de la Unión para la acción exterior se han revisado y racionalizado sustancialmente en los últimos años. Para su marco financiero plurianual (MFP) 2007-2013, la Unión sustituyó treinta programas y noventa líneas presupuestarias por ocho instrumentos de desarrollo. Para el MFP 2014-2020, la estructura de estos instrumentos solo se ha modificado ligeramente —se ha creado un nuevo Instrumento de Colaboración (véase el cuadro 1 más abajo)—, pero se han llevado a cabo modificaciones para que la cooperación sea más diferenciada y más eficaz, simple y flexible.

f.Principales instrumentos financieros para la acción exterior

Cuadro 1: Sinopsis de los instrumentos financieros de acción exterior de la Unión (MFP 2014-2020)

Instrumento Enfoque Formato Presupuesto
Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) América Latina, Asia, Asia Central, región del Golfo, Sudáfrica y apoyo temático global Geográfico y temático 19 700 millones EUR
Instrumento Europeo de Vecindad (IEV) Dieciséis países de la Vecindad Europea, Rusia (cooperación regional y transfronteriza) Geográfico 15 400 millones EUR
Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IPA) Balcanes y Turquía Geográfico 11 700 millones EUR
Instrumento de Colaboración Países industrializados Geográfico 955 millones EUR
Instrumento para Groenlandia Groenlandia Geográfico 184 millones EUR
Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) Promoción de la democracia y los derechos humanos Temático 1 300 millones EUR
Instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz Estabilidad política y consolidación de la paz Temático 2 300 millones EUR
Instrumento de cooperación en materia de seguridad nuclear Seguridad nuclear Temático 225 millones EUR
Recursos extrapresupuestarios      
Fondo Europeo de Desarrollo (FED) Países ACP y países y territorios de ultramar (PTU) Geográfico 29 100 millones EUR

De estos instrumentos, dos son particularmente importantes para la cooperación al desarrollo en términos de tamaño y foco de atención:

El Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) representa, dentro del presupuesto de la Unión, la mayor fuente de financiación para el desarrollo y cubre la cooperación al desarrollo con América Latina y países concretos de Oriente Próximo, Sudáfrica y Asia Central, Oriental, Meridional y Sudoriental. El ICD también contiene dos programas temáticos que abarcan todos los países en desarrollo: el programa «Retos y bienes públicos mundiales», dotado con 5 100 millones de euros, y el programa «Organizaciones de la sociedad civil y autoridades locales», dotado con 1 900 millones de euros. Una de las novedades más importantes en el ICD para el periodo 2014-2020 ha sido la introducción del principio de «diferenciación». En total, dieciséis países de renta media (PRM) han dejado de ser admisibles para la financiación bilateral de la Unión basada en subvenciones, aunque pueden seguir estando cubiertos por la cooperación regional y temática. A raíz de las negociaciones entre el Consejo y el Parlamento, cinco PRM (Cuba, Colombia, Ecuador, el Perú y Sudáfrica) se consideran «casos excepcionales» y siguen siendo admisibles a efectos de la cooperación. Turkmenistán e Irak, que han pasado a ser países de renta media-alta, también siguen recibiendo ayuda bilateral a título excepcional.

El Fondo Europeo de Desarrollo (FED), que no forma parte del presupuesto de la Unión, es el mayor instrumento de desarrollo de la Unión, así como el más antiguo. Cubre la cooperación con los países ACP y los países y territorios de ultramar (PTU) de la Unión; sus ámbitos esenciales son el desarrollo económico, el desarrollo social y humano, y la integración y cooperación regional. El presupuesto del undécimo FED es de 29 100 millones de euros, incluidos 24 300 millones de euros para cooperación nacional y regional, 3 600 millones de euros para cooperación intra-ACP y 1 100 millones de euros para el instrumento de ayuda a la inversión ACP. Los fondos se asignan sobre la base de un sistema de «programación rotatoria» en la que los países socios participan a la hora de determinar las prioridades y proyectos de cooperación.

La inclusión del FED (o de su sucesor) en el presupuesto de la Unión redundaría en una mayor coherencia política y también sometería al FED a un proceso de aprobación diferente, esto es, a la codecisión, que requiere la aprobación del Parlamento, por lo que representaría una mejora del control democrático (véase más abajo una información más detallada sobre el papel del Parlamento). Por otra parte, tal inclusión en el presupuesto agregaría fases administrativas para el desembolso de los fondos, lo que podría hacer peligrar los acuerdos de cogestión ACP-UE de larga duración para los fondos de desarrollo y conllevar una reducción de las asignaciones de los Estados miembros al FED.

Papel del Parlamento Europeo

  • Marco jurídico. En términos jurídicos, el artículo 209 del TFUE establece que «el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán las medidas necesarias para ejecutar la política de cooperación para el desarrollo». Esto hace que ambas instituciones estén en pie de igualdad y que el desarrollo sea una de las contadas políticas exteriores en las que el Parlamento asume tales competencias. La negociación sobre la regulación de los instrumentos de financiación exterior de la Unión, especialmente el ICD, ha puesto de relieve la importancia de la labor del Parlamento como colegislador y ha derivado en la creación de nuevos mecanismos para mejorar el control parlamentario. En 2014, la Comisión y la Comisión de Desarrollo del Parlamento mantuvieron un diálogo estratégico por primera vez, permitiéndose de este modo al Parlamento participar en el proceso decisorio en relación con los documentos de programación del ICD.
  • Control parlamentario de la ejecución política. Históricamente, el Parlamento ha ejercido un control relativamente escaso sobre la ejecución de la política de desarrollo. Sin embargo, ha obtenido el derecho de formular preguntas a la Comisión e incluso objeciones a decisiones de ejecución si considera que las propuestas defienden causas distintas del desarrollo (como el comercio, la lucha contra el terrorismo, etc.) o que la Comisión se está extralimitando en sus competencias. El Parlamento también ejerce su control al debatir de forma periódica con la Comisión acerca de las políticas, tanto formal como informalmente. El control del FED se lleva a cabo por medio de un proceso de control político de los documentos de programación del FED por la Comisión de Desarrollo del Parlamento y a través de la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE.
  • Autoridad Presupuestaria. El Tratado de Lisboa establece que el Parlamento y el Consejo constituyen la Autoridad Presupuestaria conjunta de la Unión. Aunque el Consejo conserva el poder de decisión principal en lo que respecta al MFP de siete años de duración, para la adopción de este resulta necesaria la aprobación del Parlamento (artículo 312 del TFUE). En el caso del presupuesto anual, el artículo 314 del TFUE establece un procedimiento que incluye sendas lecturas del Parlamento y del Consejo. Al término de estas lecturas, el Parlamento puede aprobar o rechazar el presupuesto. En el ámbito de la cooperación internacional, la Comisión de Desarrollo del Parlamento hace un seguimiento de las deliberaciones presupuestarias y formula sugerencias concretas respecto de las líneas presupuestarias incluidas en su ámbito de competencia. Sin embargo, el Parlamento carece de competencias presupuestarias formales sobre el FED, dado que el importe global y la distribución se negocian a nivel intergubernamental entre el Consejo y la Comisión, sin que la función del Parlamento vaya en este ámbito más allá del mero asesoramiento. Además, el Parlamento tiene derecho a aprobar la gestión presupuestaria de la Comisión en relación tanto con el presupuesto de la Unión como con el FED.

Valérie Ramet

06/2017