La política de desarrollo: resumen general

La política de desarrollo ocupa un lugar central en las políticas exteriores de la Unión Europea. La UE ha apoyado, desde su creación, el desarrollo en regiones asociadas. Centrada inicialmente en los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), la UE ha ido ampliando gradualmente su foco de atención y colabora actualmente con unos 160 países de todo el mundo.
La UE es el mayor donante mundial de ayuda al desarrollo. Juntos, la Unión y sus Estados miembros prestan más de la mitad de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) mundial. El objetivo principal de la política de desarrollo de la UE es «la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza». Otros objetivos son la defensa de los derechos humanos y la democracia, la promoción de la igualdad entre hombre y mujeres y, más recientemente, afrontar los desafíos medioambientales y climáticos.

Fundamentos jurídicos

  • Artículo 21, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea (TUE): mandato general y principios rectores en el ámbito de la cooperación al desarrollo de la UE.
  • Artículo 4, apartado 4, y artículos 208 a 211 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
  • Artículos 312 a 316 del TFUE: asuntos presupuestarios.
  • Acuerdo de Cotonú [respecto del grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP)] y varios acuerdos bilaterales de asociación (en virtud del artículo 217 del TFUE): acuerdos de cooperación específicos.

Marco político y financiero

a.Consenso Europeo sobre Desarrollo

El 20 de diciembre de 2005, la Comisión, el Consejo y el Parlamento adoptaron conjuntamente el «Consenso europeo sobre el desarrollo de la UE». Esta declaración política establece un conjunto uniforme de principios y valores para la cooperación al desarrollo de los Estados miembros y las instituciones de la UE. El texto fija objetivos centrales para la política de desarrollo europea, como la reducción de la pobreza, en consonancia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas de 2000, y la promoción de los valores democráticos de Europa en todo el mundo. El Consenso también confiere a los países en desarrollo responsabilidades claras para su propio desarrollo. Bajo el epígrafe dedicado al aumento y la mejora de la ayuda de la UE, la Unión y los Estados miembros se comprometen a incrementar su gasto en AOD hasta el 0,7 % de la renta nacional bruta (RNB) para 2015, a destinar al menos la mitad de la financiación adicional a África y a aplicar un enfoque que favorezca a los pobres en la labor de desarrollo, si bien no se ha cumplido ese plazo. El 3 de abril de 2014, la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y Vicepresidenta de la Comisión suscribió el Consenso Europeo, completando su adopción por todas las instituciones de la UE y dando un nuevo impulso al compromiso de la Unión con los países en desarrollo.

b.«Programa para el Cambio» de la UE

Aprobado por el Consejo de la UE en mayo de 2012, el documento estratégico «Programa para el Cambio» de la UE parte del Consenso y formula sugerencia explícitas para aumentar el impacto de la política de desarrollo de la UE. Establece que «la promoción de los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza, así como un crecimiento integrador y sostenible», son los dos pilares básicos de la política de desarrollo. El texto también señala que es preciso encauzar los recursos hacia los «países que más los necesiten», incluidos aquellos que están en situación de fragilidad y los países menos avanzados (PMA). Se introduce un nuevo principio de «diferenciación» para adaptar los volúmenes e instrumentos de ayuda a las necesidades específicas y los resultados gubernamentales de cada país.

c.Agenda 2030 para el desarrollo sostenible

En el plano internacional, la Agenda 2030 (Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible) aprobada en Nueva York en septiembre de 2015 establece el nuevo marco mundial para contribuir a la erradicación de la pobreza y lograr el desarrollo sostenible de aquí a 2030. Es una continuación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y fija un nuevo conjunto de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), junto con 169 objetivos asociados. En la Agenda 2030 también se integra la Agenda de Acción de Adís Abeba de las Naciones Unidas, adoptada en julio de 2015, que establece los diferentes medios necesarios para la aplicación de la Agenda 2030, y en la que la UE se vuelve a comprometer a alcanzar el objetivo de destinar el 0,7 % de su RNB a la ayuda al desarrollo. La UE ha participado plenamente en la elaboración de la nueva Agenda 2030 y se ha comprometido a impulsarla a través de sus políticas interiores y exteriores. Esto conducirá a una revisión del marco político existente, incluidos el Consenso sobre Desarrollo y el Programa para el Cambio.

d.Eficacia de la ayuda y coherencia de las políticas

La política europea de desarrollo promueve explícitamente la armonización de las políticas y una mejor inclusión de los países socios en los procesos de asignación financiera y programación. A tal fin, la UE adoptó un «Código de Conducta sobre la división del trabajo en la política de desarrollo» en 2007 y un «Marco operativo sobre la eficacia de la ayuda» en 2011. Estos esfuerzos guardan coherencia con las medidas internacionales acometidas en respuesta a la Declaración de París de 2005 de la OCDE, que promueve la responsabilización, la armonización, la adaptación, los resultados y la responsabilidad mutua en la ayuda al desarrollo. El Marco operativo sobre la eficacia de la ayuda se ha revisado en dos ocasiones: en el marco del Programa de Acción de Accra (2008) y de la Alianza de Busan para una Cooperación al Desarrollo Eficaz (2011). Ambas revisiones contaron con el firme apoyo de la UE. La primera reunión de alto nivel de la Alianza Mundial para una Cooperación al Desarrollo Eficaz se celebró en México en abril de 2014 con el objetivo de colocar la eficacia del desarrollo en un lugar central de la agenda para el período posterior a 2015.

En 2005, la UE también adoptó el programa «Coherencia de las políticas en favor del desarrollo» (CPD), aplicable a doce ámbitos políticos distintos, reagrupándose posteriormente en cinco ámbitos clave: 1) Comercio y finanzas, 2) Abordar el cambio climático, 3) Garantizar la seguridad alimentaria mundial, 4) Convertir la migración en una herramienta de desarrollo y 5) Reforzar las relaciones y las sinergias entre la seguridad y el desarrollo en el contexto de un programa mundial de consolidación de la paz. En un informe bienal de la Comisión se hace un seguimiento de los avances de la UE en el ámbito de la CPD; el informe más reciente se publicó en agosto de 2015. El Parlamento somete esta cuestión a debate con frecuencia y cuenta con un ponente permanente específico para la CPD.

e.Marco legislativo y financiero

Los instrumentos de financiación de la UE para la acción exterior se han revisado y racionalizado sustancialmente en los últimos años. Para su marco financiero plurianual 2007-2013 (MFP), la UE sustituyó 30 programas y 90 líneas presupuestarias por 8 instrumentos de desarrollo. Para el MFP 2014-2020, la estructura de estos instrumentos solo se ha modificado ligeramente —se ha creado un nuevo Instrumento de Asociación (IA) (véase el cuadro 1 más abajo)—, pero se han realizado modificaciones para que la cooperación sea más diferenciada y más eficaz, simple y flexible. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y distintos servicios de la Comisión gestionan estos instrumentos. El SEAE define la dirección estratégica de la cooperación al desarrollo de la UE. La Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo (DG DEVCO) de la Comisión participa en la programación y sigue siendo el único órgano encargado de la aplicación de la mayor parte de los instrumentos de desarrollo de la UE. Sus principales objetivos son los siguientes:

  • erradicar la pobreza y el hambre en el mundo,
  • promover el desarrollo sostenible y
  • respaldar la democracia, la paz y la seguridad.

Además, la Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (DG ECHO) se encarga de prestar ayuda humanitaria, la protección civil y la gestión de crisis, que constituyen una cartera diferente (véase la ficha técnica sobre ayuda humanitaria).

f.Principales instrumentos financieros para la acción exterior

Cuadro 1: Sinopsis de los instrumentos financieros de acción exterior de la UE (MFP 2014-2020)

Instrumento Enfoque Formato Presupuesto
Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) América Latina, Asia, Asia Central, región del Golfo, Sudáfrica + apoyo temático global Geográfico y temático 19 700 millones EUR
Instrumento Europeo de Vecindad (IEV) 16 países de la Vecindad Europea, Rusia (cooperación regional y transfronteriza) Geográfico 15 400 millones EUR
Instrumento de Preadhesión (IPA) Balcanes y Turquía Geográfico 11 700 millones EUR
Instrumento de Asociación (IA) Países industrializados Geográfico 955 millones EUR
Instrumento para Groenlandia Groenlandia Geográfico 184 millones EUR
Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) Promoción de la democracia y los derechos humanos Temático 1 300 millones EUR
Instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz Estabilidad política y consolidación de la paz Temático 2 300 millones EUR
Instrumento de Cooperación en materia de Seguridad Nuclear (ICSN) Seguridad nuclear Temático 225 millones EUR
Recursos extrapresupuestarios      
Fondo Europeo de Desarrollo (FED) Países ACP y Países y territorios de ultramar (PTU) Geográfico 29 100 millones EUR

De estos instrumentos, dos son particularmente importantes para la cooperación al desarrollo en términos de tamaño y foco de atención:

El Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) es la mayor fuente de financiación para el desarrollo del presupuesto de la UE y cubre la cooperación al desarrollo con América Latina, países concretos de Oriente Próximo, Sudáfrica y Asia Central, Oriental y Sudoriental. El nuevo ICD también contiene dos programas temáticos que abarcan a todos los países en desarrollo: el programa «Retos y bienes públicos mundiales», dotado con 5 100 millones de euros, y el programa «Organizaciones de la sociedad civil y autoridades locales», dotado con 1 900 millones de euros. Una de las innovaciones más importantes del ICD para el período 2014-2020 ha sido la introducción del principio de «diferenciación». En total, 16 países de renta media (PRM) han dejado de ser admisibles para la financiación bilateral de la UE basada en subvenciones, aunque pueden seguir estando cubiertos por la cooperación regional y temática. A raíz de las negociaciones entre el Consejo y el Parlamento, cinco PRM (Cuba, Colombia, Ecuador, el Perú y Sudáfrica) se consideran «casos excepcionales» y siguen siendo admisibles a efectos de la cooperación.

El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) (que no forma parte del presupuesto de la UE) es el mayor instrumento de desarrollo de la UE, y el más antiguo. Cubre la cooperación con los países ACP y los Países y territorios de ultramar (PTU) de la Unión; sus ámbitos esenciales son el desarrollo económico, el desarrollo social y humano y la integración y cooperación regional. La dotación financiera aprobada en junio de 2013 para la cooperación con los países ACP durante el período 2014-2020 asciende a 31 500 millones de euros. El presupuesto del undécimo FED será de 29 100 millones de euros, incluidos 24 300 millones de euros para cooperación nacional y regional, 3 600 millones de euros para cooperación intra-ACP y 1 100 millones de euros para el Mecanismo de Inversión ACP. Los fondos se asignan sobre la base de un sistema de «programación rotatoria» en la que los países socios participan a la hora de determinar las prioridades y proyectos de cooperación.

La inclusión del FED (o de su sucesor) en el presupuesto de la UE conduciría a una mayor coherencia política y también sometería al FED a un proceso de aprobación diferente, esto es, a la codecisión, que requiere la aprobación del Parlamento, por lo que representaría una mejora del control democrático (véase más abajo una información más detallada sobre el papel del Parlamento). Por otra parte, tal inclusión en el presupuesto agregaría fases administrativas para el desembolso de los fondos, lo que podría hacer peligrar los acuerdos de cogestión ACP-UE de larga duración para los fondos de desarrollo y conllevar una reducción de las asignaciones de los Estados miembros al FED.

Papel del Parlamento Europeo

  • Marco jurídico. En términos jurídicos, el artículo 209 del TFUE establece que «el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán las medidas necesarias para ejecutar la política de cooperación para el desarrollo». Esto hace que ambas instituciones estén en pie de igualdad y que el desarrollo sea una de las contadas políticas exteriores en las que el Parlamento asume tales competencias. La negociación sobre la regulación de los instrumentos de financiación exterior de la UE, especialmente el ICD, ha subrayado la importancia de la labor del Parlamento como colegislador y conducido a la creación de nuevos mecanismos para mejorar el control parlamentario. En 2014, por primera vez, la Comisión y la Comisión de Desarrollo del Parlamento mantuvieron un diálogo estratégico, permitiendo al Parlamento participar en el proceso decisorio en relación con los documentos de programación del ICD. La aprobación del Parlamento (concedida mediante una votación celebrada en abril de 2014) también fue necesaria para la propuesta legislativa por la que 2015 será el «Año Europeo del Desarrollo».
  • Control parlamentario de la ejecución política. Históricamente, el Parlamento ha ejercido un control relativamente escaso sobre la ejecución de la política de desarrollo. Sin embargo, ha obtenido el derecho de formular preguntas a la Comisión e incluso objeciones a decisiones de ejecución cuando considera que las propuestas promueven causas distintas del desarrollo (como el comercio, la lucha contra el terrorismo, etc.) o si considera que la Comisión se está extralimitando en sus competencias. El Parlamento también ejerce control al debatir de forma periódica con la Comisión acerca de las políticas, tanto formal como informalmente. El control del FED se lleva a cabo por medio de un proceso de control político de los documentos de programación del FED por la Comisión de Desarrollo del PE y a través de la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE (APP).
  • Autoridad Presupuestaria. El Tratado de Lisboa establece que el Parlamento y el Consejo constituyen la Autoridad Presupuestaria conjunta de la Unión. Para el MFP de siete años de duración, el Consejo conserva el poder de decisión principal, pero requiere la aprobación del Parlamento para la adopción del marco (artículo 312 del TFUE). Para el presupuesto anual, el artículo 314 del TFUE establece un procedimiento que incluye una lectura del Parlamento y otra del Consejo. Al término de estas lecturas, el Parlamento puede aprobar o rechazar el presupuesto. En el ámbito de la cooperación internacional, la Comisión de Desarrollo del Parlamento hace un seguimiento de las deliberaciones presupuestarias y formula sugerencias concretas respecto de las líneas presupuestarias incluidas en su ámbito de competencia. Sin embargo, el Parlamento carece de competencias presupuestarias formales sobre el FED, dado que el importe global y la distribución se negocian a nivel intergubernamental entre el Consejo y la Comisión, con una aportación del Parlamento limitada al asesoramiento. Además, el Parlamento tiene derecho a aprobar la gestión presupuesta de la Comisión, en relación tanto con el presupuesto de la UE como con el FED.

Valerie Ramet

03/2016