La ampliación de la Unión

El 1 de julio de 2013, Croacia se convirtió en el 28.º Estado miembro de la Unión Europea. La adhesión de Croacia, tras las de Rumanía y Bulgaria el 1 de enero de 2007, supuso la sexta ampliación de la Unión. En estos momentos hay negociaciones en curso con Montenegro, Serbia y Turquía. Albania y la Antigua República Yugoslava de Macedonia también son países candidatos, mientras que Bosnia y Herzegovina y Kosovo son países candidatos potenciales.

Fundamentos jurídicos

  • Artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa — TUE), que establece qué Estados pueden solicitar su ingreso en la Unión.
  • Artículo 2 del TUE, que describe los valores en los que se fundamenta la Unión.

Objetivos

La política de ampliación de la Unión persigue unir los países europeos en torno a un proyecto político y económico común. Guiadas por los valores de la Unión y sujetas a estrictas condiciones, las ampliaciones han demostrado ser una de las herramientas más eficaces en la promoción de las reformas políticas, económicas y sociales, así como en la consolidación de la paz, la estabilidad y la democracia en todo el continente. La política de ampliación también refuerza la presencia de la Unión en la escena internacional.

Contexto

a.Condiciones para la adhesión

Cualquier Estado europeo podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión si respeta los valores comunes a los Estados miembros y se compromete a promoverlos (artículo 49 del TUE). Los criterios de Copenhague, establecidos por el Consejo Europeo celebrado en Copenhague en 1993, resultan de crucial importancia en el proceso de integración en la Unión de todo país candidato o candidato potencial. Entre estos figuran:

  • la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos, y el respeto y la protección de las minorías;
  • la existencia de una economía de mercado viable, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión;
  • la capacidad para asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión, en particular, suscribir los objetivos de la unión política, económica y monetaria y adoptar las normas y políticas comunes que constituyen la legislación de la Unión, es decir, su acervo.

El Consejo Europeo de Madrid de 1995 añadió las condiciones para «una integración progresiva y armoniosa de estos Estados [candidatos]». Se exige a estos países que adapten su legislación a la de la Unión y garanticen su aplicación. En diciembre de 2006, el Consejo Europeo acordó un «consenso renovado sobre la ampliación», sobre la base de «la consolidación, la condicionalidad y la comunicación», combinadas con la capacidad de la Unión de admitir nuevos miembros.

b.Capacidad de integración de la Unión: disposiciones institucionales

Las sucesivas ampliaciones constituyeron una parte importante de las negociaciones institucionales que condujeron a la adopción del Tratado de Lisboa. La Unión tuvo que adaptar sus instituciones y los procesos de toma de decisiones en vista de la llegada de nuevos Estados miembros y asegurarse de que la ampliación no iría en detrimento de un proceso de elaboración de políticas eficaz y responsable. El Tratado de Lisboa introdujo cambios profundos en la composición y las funciones de las principales instituciones de la Unión. Algunos de estos cambios reflejaban la necesidad de adoptar un conjunto sostenible de normas que no requirieran nuevas modificaciones cada vez que se llevara a cabo un proceso de ampliación.

Se reformó el sistema de votación en el Consejo: la ponderación de los votos según la cual los Estados miembros poseían un número de votos proporcional a su población fue sustituida por un sistema de doble mayoría, que se empezó a utilizar el 1 de noviembre de 2014. Además, el número de diputados al Parlamento Europeo, que se había incrementado con cada nueva ampliación, se limitó a 751. Desde el comienzo de la octava legislatura, cada Estado miembro cuenta con un mínimo de seis escaños y un máximo de noventa y seis, y se aplica el principio de proporcionalidad decreciente. Aunque el Tratado redujo asimismo el número de comisarios europeos (en la actualidad, uno por Estado miembro), la aplicación de este cambio fue aplazada. Esta cuestión se estudiará de nuevo al final del mandato de la actual Comisión o cuando llegue a haber treinta Estados miembros.

c.Proceso

Un país que reúna las condiciones de adhesión y desee ingresar en la Unión debe dirigir su solicitud al Consejo, que pedirá a la Comisión que presente un dictamen al respecto. Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo. Si la Comisión emite un dictamen favorable, el Consejo Europeo puede decidir, por unanimidad, conferir el estatuto de candidato al país de que se trate. Una vez que la Comisión ha formulado su recomendación acerca de la conveniencia de abrir las negociaciones de adhesión, el Consejo decide por unanimidad si se ha de proceder a la apertura de dichas negociaciones. El conjunto de la legislación, el acervo, de la Unión se divide en más de treinta capítulos. Antes del comienzo efectivo de las negociaciones, la Comisión presenta un informe de análisis sobre cada capítulo, en el que recomienda el inicio de las negociaciones para ese capítulo o fija criterios de referencia que el país debe cumplir primero. Sobre la base de la recomendación de la Comisión, el Consejo decide por unanimidad abrir o no las negociaciones para cada nuevo capítulo. Cuando considere que se ha progresado de forma satisfactoria en un capítulo, la Comisión puede recomendar «cerrar provisionalmente» dicho capítulo. El Consejo vuelve entonces a decidir por unanimidad. Una vez concluidas las negociaciones sobre todos los capítulos, los términos acordados, incluidas las posibles cláusulas de salvaguardia y disposiciones transitorias, se plasman en un tratado de adhesión entre los Estados miembros de la Unión y el país candidato. Son necesarias la aprobación del Parlamento y una decisión unánime favorable del Consejo para proceder a la firma de dicho tratado. Una vez firmado, el tratado de adhesión se somete a la ratificación de todos los Estados contratantes de conformidad con las normas constitucionales correspondientes (es decir, ratificación parlamentaria o mediante referéndum).

Anteriores ampliaciones

País Miembro desde Particularidades
Bélgica
Alemania
Francia
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
1958 Firmantes originales del Tratado de Roma de 1957.
Dinamarca
Irlanda
Reino Unido
1973  
Grecia 1981 La adhesión de Grecia consolidó la democracia en el país.
España
Portugal
1986 Esta ampliación consolidó la democracia en España y Portugal.
Austria
Finlandia
Suecia
1995  
Chequia
Estonia
Chipre
Letonia
Lituania
Hungría
Malta
Polonia
Eslovenia
Eslovaquia
2004 El Consejo Europeo de diciembre de 1997 lanzó esta ampliación con vistas a reunificar el continente tras la caída del Muro de Berlín y el desmoronamiento de la Unión Soviética. Las negociaciones se desarrollaron por separado con cada país, sobre la base de un marco de negociación único.
Bulgaria
Rumanía
2007 El ritmo de reformas de Bulgaria y Rumanía no les permitió ingresar en la Unión Europea en 2004. Aunque las condiciones de adhesión fueron similares a las de los diez países que ingresaron en 2004, se creó un «mecanismo de cooperación y verificación» en algunos ámbitos fundamentales (la reforma judicial, y la lucha contra la corrupción y, en el caso de Bulgaria, la delincuencia organizada) para seguir haciendo un control de los avances en estos ámbitos tras la adhesión. La Comisión presenta informes periódicos sobre los avances de estos países.
Croacia 2013 Las negociaciones de adhesión con Croacia fueron las primeras sujetas a las condiciones más estrictas instituidas en diciembre de 2006 por el «consenso renovado sobre la ampliación» del Consejo Europeo.

Futuras ampliaciones

a.Balcanes Occidentales

Las relaciones con los Balcanes Occidentales se encuadran en el marco del Proceso de Estabilización y Asociación iniciado en 1999. Este proceso, basado en acuerdos de estabilización y asociación bilaterales, es un primer paso en el ingreso de los países de la región en la Unión, una posibilidad reafirmada por el Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003.

La adhesión de Croacia a la Unión el 1 de julio de 2013 constituye un importante incentivo para otros países de la región. Sobre la base de la experiencia adquirida en el caso de Croacia, la Comisión propuso nuevas mejoras al enfoque de negociación en su «Estrategia de ampliación 2011-2012», incluido un mayor énfasis en el Estado de Derecho que le impuso la obligación de, en toda futura negociación, abordar en una fase temprana los capítulos de negociación sobre la reforma judicial y los derechos fundamentales (capítulo 23) y sobre justicia, libertad y seguridad (capítulo 24).

De acuerdo con el «nuevo enfoque», la apertura de los capítulos 23 y 24 ha sido una de las principales prioridades en las negociaciones con Montenegro. El 18 de diciembre de 2013 se abrieron ambos, además de otros capítulos. Las negociaciones con Serbia se iniciaron oficialmente el 21 de enero de 2014, y en diciembre de 2015 se abrieron los dos primeros capítulos, uno de los cuales era el relativo a la normalización de las relaciones con Kosovo.

Aún no se han iniciado negociaciones con los otros dos países candidatos de los Balcanes Occidentales. En el caso de la Antigua República Yugoslava de Macedonia, que ya obtuvo el estatuto de país candidato en 2005, esto se debe principalmente a la disputa que mantiene con Grecia por el uso por parte del país de la denominación «Macedonia». Aunque la Comisión ha recomendado reiteradamente desde 2009 la apertura de negociaciones, en su informe de 2015 supeditó esta recomendación favorable a la continuación de la aplicación del acuerdo político de junio/julio de ese año (denominado «Acuerdo de Pržino») y al logro de importantes avances en la ejecución de las prioridades de reforma urgentes. Albania obtuvo el estatuto de país candidato en junio de 2014 y, para que se abran las negociaciones, ha de cumplir cinco «prioridades clave», una de las cuales es la reforma urgente del sistema judicial.

Bosnia y Herzegovina y Kosovo son países candidatos potenciales. En el caso de Bosnia y Herzegovina, apenas si hubo avances durante varios años, pero una estrategia revisada que la Unión trazó poniendo especial hincapié en la gobernanza económica ha permitido que el Acuerdo de Estabilización y Asociación (AEA) con la Unión entrase en vigor el 1 de junio de 2015. La solicitud de adhesión del país fue presentada el 15 de febrero de 2016. Kosovo, cuya independencia como país no han reconocido cinco Estados miembros, rubricó el 27 de octubre de 2015 un AEA con la Unión que entró en vigor el 1 de abril de 2016. Kosovo mantiene asimismo un diálogo con Serbia tendente a normalizar las relaciones.

b.Turquía

Turquía solicitó su ingreso en 1987 y fue declarada país candidato en 1999; las negociaciones se abrieron en 2005. Ocho capítulos están bloqueados, y no se cerrará ningún capítulo de forma provisional hasta que Turquía aplique el Protocolo adicional del Acuerdo de Asociación denominado «Acuerdo de Ankara» en lo que respecta a Chipre. Determinados Estados miembros se han opuesto a la apertura de otros capítulos. En mayo de 2012, la Comisión estableció una «agenda positiva» con Turquía para reactivar las relaciones bilaterales apoyando los esfuerzos del país para adaptarse al acervo de la Unión. Tras más de tres años de pausa, en noviembre de 2013 se abrió un nuevo capítulo de negociación (Política regional y coordinación de los instrumentos estructurales), y en diciembre de 2015, de resultas de la reunión entre la Unión y Turquía del 29 de noviembre de 2015, se abrió otro (Política económica y monetaria). El 18 de marzo de 2016, Turquía y la Unión reafirmaron su compromiso tanto con la aplicación de su plan de acción conjunto para detener los flujos de migrantes irregulares a la Unión como con el relanzamiento del proceso de adhesión. Sin embargo, hay diversidad de opiniones en cuanto a la conveniencia de intentar abrir dos capítulos fundamentales relativos al Estado de Derecho (23 y 24) que guardan relación directa con muchos de los temas conflictivos en las relaciones entre la Unión y Turquía. En marzo de 2016 se acordó asimismo que se aceleraría el proceso de liberalización del régimen de visado. Turquía había cumplido a principios de mayo de 2016 la mayor parte de los setenta y dos criterios.

c.Islandia

Islandia presentó su solicitud de ingreso en julio de 2009, y las negociaciones dieron comienzo en junio de 2010. Al tratarse de una democracia consolidada y de un miembro del Espacio Económico Europeo (EEE), Islandia avanzó rápidamente en las negociaciones con la Unión. No obstante, el nuevo Gobierno resultante de las elecciones generales celebradas en 2013 ha congelado las negociaciones de adhesión, y en marzo de 2015 el Gobierno pidió a la Unión que dejara de considerar Islandia un país candidato, aunque sin por ello retirar oficialmente su solicitud de adhesión.

Papel del Parlamento Europeo

De conformidad con el artículo 49 del TUE, el Parlamento debe aprobar el ingreso de un nuevo país en la Unión. El Parlamento también tiene mucho que decir en cuanto a los aspectos financieros de la adhesión: en virtud del Tratado de Lisboa, se requiere la aprobación del Parlamento para la adopción del marco financiero plurianual (MFP). El Parlamento y el Consejo también definen conjuntamente el presupuesto anual de la Unión. Gracias a sus competencias presupuestarias, el Parlamento puede influir directamente en las sumas asignadas al Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IPA).

Su Comisión de Asuntos Exteriores, que nombra a ponentes permanentes para todos los países candidatos y candidatos potenciales, mantiene regularmente intercambios de puntos de vista con el comisario de Negociaciones de Ampliación, altos cargos gubernamentales, expertos y representantes de la sociedad civil. El Parlamento expresa sus posiciones, que a menudo influyen notablemente en el proceso, en forma de resoluciones anuales en respuesta a los informes más recientes de la Comisión sobre los países candidatos y candidatos potenciales y también configura las políticas a través de resoluciones sobre la estrategia de ampliación de la Unión. Por último, el Parlamento mantiene relaciones bilaterales regulares con los parlamentos de los países candidatos y candidatos potenciales a través de sus delegaciones, que tratan con los órganos correspondientes de estos países cuestiones importantes para el proceso de adhesión a la Unión.

André De Munter

06/2016