La libre circulation des personnes

La liberté de circulation et de séjour des personnes dans l’Union constitue la pierre angulaire de la citoyenneté de l’Union, telle qu’instaurée par le traité de Maastricht en 1992. La suppression progressive des frontières intérieures en application des accords de Schengen a été suivie de l’adoption de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Malgré l’importance de ce droit, de gros obstacles entravent toujours son application, dix ans après le délai de transposition de la directive.

Base juridique

Article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (traité UE); article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE); titres IV et V du traité FUE. Article 45 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Objectifs

Le concept de la liberté de circulation des personnes a subi un changement sémantique depuis ses origines. Les premières dispositions adoptées en la matière en 1957 dans le traité instituant la Communauté économique européenne (voir fiches 1.1.1, 2.1.5 et 2.1.4) portaient simplement sur la liberté de circulation des travailleurs et sur la liberté d’établissement, et donc sur les acteurs que sont les salariés et les prestataires de services. Le traité de Maastricht a introduit la notion de citoyenneté de l’Union dont peut automatiquement se prévaloir tout citoyen ayant la nationalité d’un État membre. C’est sur cette citoyenneté de l’Union que se fonde le droit des personnes de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Le traité de Lisbonne a confirmé ce droit, qui est également ancré dans les dispositions générales relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

Réalisations

a.Espace Schengen

L’instauration d’un marché intérieur prévoyant la libre circulation des personnes a sans conteste été relancée par la conclusion des deux accords de Schengen, à savoir l’accord de Schengen du 14 juin 1985 et la convention d’application de cet accord, signée le 19 juin 1990 et entrée en vigueur le 26 mars 1995. À l’origine, la convention d’application de Schengen (signée seulement par la Belgique, la France, l’Allemagne, le Luxembourg et les Pays-Bas) reposait sur une coopération intergouvernementale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Un protocole au traité d’Amsterdam prévoyait la reprise de l’acquis de Schengen (voir fiche 4.2.4) dans les traités. Aujourd’hui, en vertu du traité de Lisbonne, il fait l’objet d’un contrôle parlementaire et judiciaire. Comme bon nombre des règles de Schengen font désormais partie de l’acquis de l’Union, les pays qui adhèrent n’ont plus, depuis l’élargissement de l’Union européenne du 1er mai 2004, la possibilité de s’y soustraire (article 7 du protocole Schengen).

1.Pays participants

À ce jour, 26 pays participent pleinement à l’espace Schengen: 22 États membres de l’Union européenne auxquels s’ajoutent la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein (qui ont le statut d’États d’associés). L’Irlande et le Royaume-Uni ne sont pas parties à la convention mais peuvent choisir de participer à l’application de certains volets de l’acquis Schengen. Bien qu’il fasse partie de l’espace Schengen, le Danemark peut néanmoins choisir de ne pas appliquer une nouvelle mesure dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, même si elle constitue un prolongement de l’acquis Schengen; il reste cependant lié par certaines dispositions de la politique commune des visas. La Bulgarie, la Roumanie et Chypre sont tenues d’y adhérer, même si différentes raisons expliquent un certain délai. La Croatie a entamé la procédure d’adhésion à l’espace Schengen le 1er juillet 2015.

2.Champ d’application

Les réalisations résultant des accords de Schengen comprennent:

a.la suppression des contrôles aux frontières intérieures pour toutes les personnes;
b.le renforcement et l’harmonisation de la surveillance des frontières extérieures: tous les citoyens de l’Union européenne peuvent entrer dans l’espace Schengen sur simple présentation de leur carte d’identité ou de leur passeport (voir fiche 4.2.4);
c.une politique commune des visas de court séjour: les ressortissants des pays tiers figurant sur la liste commune des pays non membres dont les nationaux sont tenus de produire un visa d’entrée [voir annexe II du règlement (CE) no 539/2001 du Conseil], peuvent obtenir un visa unique valable pour l’ensemble de l’espace Schengen;
d.la coopération policière et judiciaire: les forces de police se prêtent assistance mutuelle dans la détection et la prévention de la criminalité et sont habilitées à poursuivre les criminels en fuite sur le territoire d’un État limitrophe signataire de la convention de Schengen; un système d’extradition plus rapide et la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale sont également prévus (voir fiches 4.2.6. et 4.2.7.);
e.l’établissement et le perfectionnement du système d’information Schengen (SIS) (voir fiche 4.2.4).
3.Enjeux

S’il est vrai que l’espace Schengen est largement perçu comme l’une des principales réalisations de l’Union européenne, il n’en est pas moins mis à rude épreuve par l’afflux sans précédent de réfugiés et de migrants auquel se heurte depuis peu l’Union. Le nombre considérable de nouveaux arrivants a amené, depuis septembre 2015, plusieurs États membres à réintroduire provisoirement les contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen. Même si tous les contrôles temporaires aux frontières sont conformes au code frontières Schengen, c’est la première fois dans l’histoire de l’espace Schengen que des contrôles temporaires aux frontières sont mis en place à une telle échelle. Les attentats terroristes constituent un nouveau problème épineux, qui montre la difficulté de repérer les terroristes qui entrent dans l’espace Schengen et le traversent. Les enjeux actuels ont permis de souligner le lien indissociable entre une gestion ferme des frontières extérieures et la libre circulation à l’intérieur ce ces frontières et ont amené à prendre toute une série de nouvelles mesures visant à renforcer les contrôles de sécurité pour les personnes souhaitant entrer dans l’espace Schengen et à améliorer la gestion des frontières extérieures (voir fiches 4.2.4 et 4.2.7.).

b.Libre circulation des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille

1.Premières étapes

Dans l’optique de transformer l’Union en un véritable espace de liberté et de mobilité pour tous ses citoyens, plusieurs directives ont été adoptées dans les années 90 afin d’accorder des droits de séjour aux personnes autres que les travailleurs: la directive 90/365/CEE du Conseil relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle, la directive 90/366/CEE du Conseil relative au droit de séjour des étudiants et la directive 90/364/CEE du Conseil relative au droit de séjour (pour les ressortissants des États membres qui ne bénéficient pas de ce droit en vertu d’autres dispositions du droit communautaire ainsi que les membres de leur famille).

2.Directive 2004/38/CE

Afin de renforcer les différents actes législatifs (y compris les actes précités) et de tenir compte de l’abondante jurisprudence liée à la libre circulation des personnes, une nouvelle directive de portée générale a été adoptée en 2004. Il s’agit de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Cette directive vise à encourager les citoyens de l’Union à exercer leur droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, à réduire au strict nécessaire les formalités administratives, à apporter une meilleure définition du statut de membre de la famille et à limiter les possibilités de refus d’entrée ou de suppression du droit de séjour. En vertu de la directive 2004/38/CE, les membres de la famille incluent: le conjoint; le partenaire avec lequel le citoyen de l’Union a contracté un partenariat enregistré, si, conformément à la législation de l’État membre d’accueil, les partenariats enregistrés sont équivalents au mariage[1]; les descendants directs qui sont âgés de moins de vingt et un ans ou qui sont à charge et ceux du conjoint ou du partenaire enregistré; et les ascendants directs à charge et ceux du conjoint ou du partenaire enregistré.

a.Droits et obligations
  • Pour les séjours de moins de trois mois: la seule exigence imposée aux citoyens de l’Union est de posséder un document d’identité ou un passeport en cours de validité; l’État membre d’accueil peut exiger que les personnes concernées signalent leur présence dans le pays.
  • Pour les séjours de plus de trois mois: les citoyens de l’Union et les membres de leur famille doivent, dès lors qu’ils ne travaillent pas, disposer de ressources suffisantes et d’une assurance maladie afin de ne pas devenir une charge pour l’assistance sociale de l’État membre d’accueil durant leur séjour; les citoyens de l’Union ne doivent pas être titulaires d’une carte de séjour même si les États membres peuvent demander qu’ils s’inscrivent auprès des autorités; les membres de la famille d’un citoyen de l’Union, qui n’ont pas la nationalité d’un État membre, doivent demander une carte de séjour d’une validité de cinq ans.
  • Droit de séjour permanent: les citoyens de l’Union obtiennent un droit de séjour permanent après un séjour ininterrompu de cinq ans, pour autant qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une mesure d’éloignement; ce droit n’est plus conditionnel; la même règle s’applique aux membres de la famille qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui résident avec un citoyen de l’Union depuis cinq ans; une fois acquis, le droit de séjour permanent ne se perd qu’en cas d’absence d’une durée supérieure à deux années consécutives de l’État membre d’accueil.
  • Restrictions aux droits d’entrée et de séjour: les citoyens de l’Union ou les membres de leur famille peuvent être éloignés de l’État membre d’accueil pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Il doit cependant être garanti que de telles décisions ne sont pas prises pour des motifs économiques, qu’elles respectent le principe de proportionnalité et se fondent, notamment, sur le comportement de l’individu.

Enfin, la directive permet aux États membres d’adopter les mesures nécessaires pour refuser, annuler ou retirer tout droit conféré par cette directive en cas d’abus de droit ou de fraude, tels que les mariages de complaisance.

b.Mise en œuvre de la directive 2004/38/CE

La directive est au cœur de problèmes et de controverses: des éléments montrent en effet que son application souffre de graves lacunes et que plusieurs obstacles s’opposent en permanence à la libre circulation, comme en témoignent des rapports de la Commission et des études du Parlement, les procédures d’infraction à l’encontre d’États membres pour transposition incorrecte ou incomplète, le grand nombre de pétitions reçues par le Parlement et le nombre considérable d’affaires devant la Cour de justice. Toutefois, ce ne sont pas seulement les entraves à la libre circulation qui ont suscité la converse mais également l’impression que les règles de libre circulation étaient détournées par certains citoyens de l’Union dans le cadre d’un «tourisme social». Même si tout tend à démontrer que le nombre de migrants qui, au sein de l’Union, perçoit des prestations sociales dans un État membre autre que le leur est très faible, ce sujet est politiquement sensible et a amené plusieurs États membres à demander des réformes.

c.Ressortissants de pays tiers

Pour les dispositions s’appliquant aux ressortissants de pays tiers qui ne sont pas membres de la famille d’un citoyen de l’Union européenne, voir fiche 4.2.3.

Rôle du Parlement européen

Depuis longtemps, le Parlement défend d’arrache-pied le maintien du droit à la libre circulation qui constitue, selon lui, un principe essentiel de l’Union européenne. Dans sa résolution du 16 janvier 2014 sur le respect du droit fondamental à la libre circulation dans l’Union, le Parlement européen demande aux États membres de respecter les obligations qui leur incombent en vertu des traités au regard de la réglementation de l’Union sur la libre circulation et de veiller au respect du principe d’égalité et du droit fondamental à la libre circulation pour tous les États membres de l’Union européenne, notamment en matière d’accès à l’emploi, de conditions de travail, de rémunération et de licenciement ainsi que de prestations sociales et avantages fiscaux. Le Parlement rappelle aussi aux États membres qu’il leur incombe de lutter contre toute utilisation abusive des régimes de protection sociale, qu’elle soit le fait d’un de leurs ressortissants ou d’un citoyen quelconque de l’Union.

Quant à la pression exercée par l’afflux de réfugiés et de migrants sur l’espace Schengen en 2015, le Parlement a, dans sa résolution du 12 avril 2016 sur la situation en Méditerranée et sur la nécessité d’une approche globale des migrations de la part de l’Union européenne, rappelé que l’espace Schengen est «l’une des réalisations majeures de l’intégration européenne» tout en s’inquiétant que, en réponse à la pression migratoire, «certains États membres [aient] éprouvé le besoin de fermer leurs frontières intérieures ou d’introduire des contrôles temporaires aux frontières, ce qui remet en question le bon fonctionnement de l’espace Schengen».

[1]La plupart des États membres appliquent également la directive de manière à garantir les droits de libre circulation aux conjoints de même sexe, aux partenaires enregistrés et aux partenaires ayant une relation durable.

Ottavio Marzocchi

10/2017