Politique d'immigration

Une politique européenne globale en matière de migrations, qui s'inscrive dans une perspective d'avenir et soit fondée sur la solidarité, est un objectif primordial pour l'Union européenne. La politique migratoire vise à mettre en place une approche équilibrée de la migration légale et de la migration clandestine.

Base juridique

Articles 79 et 80 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE).

Compétences

Migration légale: il relève de la compétence de l'Union de définir les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers, entrant et résidant de manière légale sur le territoire d'un État membre, y compris aux fins du regroupement familial. Les États membres demeurent en droit de fixer le nombre de ressortissants de pays tiers entrant sur leur territoire dans le but de rechercher un emploi.

Intégration: l'Union peut encourager les États membres à prendre des mesures destinées à promouvoir l'intégration des ressortissants de pays tiers séjournant légalement sur leur territoire, et les soutenir dans leur action; cependant, aucune disposition n'est prévue pour harmoniser les dispositions légales et réglementaires des États membres.

Lutte contre la migration clandestine: il est du devoir de l'Union de prévenir et de réduire l'immigration irrégulière, notamment par une politique efficace en matière de retour, dans le respect le plus strict des droits fondamentaux. Un migrant en situation irrégulière est une personne qui entre dans l'Union sans l'autorisation ou le visa requis, ou encore qui excède la durée de son séjour après l'expiration de son visa.

Accords de réadmission: l'Union est habilitée à conclure des accords avec les pays tiers visant la réadmission, dans leur pays d'origine ou de transit, des ressortissants des pays tiers qui ne remplissent pas, ou plus, les conditions d'entrée, de présence ou de séjour dans l'un des États membres.

Objectifs

Définition d'une approche équilibrée de l'immigration: l'Union a pour objectif d'instaurer une approche équilibrée pour traiter la migration légale et lutter contre l'immigration illégale. La gestion appropriée des flux de migration implique de garantir un traitement équitable des ressortissants de pays tiers séjournant légalement dans les États membres, de renforcer les mesures visant à lutter contre l'immigration clandestine et de promouvoir une étroite coopération avec les pays tiers dans tous les domaines. L'Union poursuit l'objectif d'établir un niveau uniforme de droits et d'obligations des immigrants légaux qui soit comparable à celui des citoyens européens.

Principe de solidarité: en vertu du Traité de Lisbonne, il convient que les politiques d'immigration soient régies par le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier (article 80 du traité FUE).

Réalisations

a.Évolutions institutionnelles résultant du Traité de Lisbonne

Le Traité de Lisbonne, entré en vigueur en décembre 2009 (voir fiche 1.1.5), a introduit la procédure de codécision et la majorité qualifiée en matière de migration légale, ainsi qu'une nouvelle base juridique visant à promouvoir des mesures d'intégration. Désormais, la procédure législative ordinaire s'applique aussi bien aux politiques d'immigration clandestine qu'aux politiques d'immigration légale, ce qui met le Parlement, en la matière, sur un pied d'égalité avec le Conseil en tant que colégislateur. Notons toutefois que les mesures provisoires dans l'éventualité d'un afflux soudain de ressortissants de pays tiers sont adoptées par le seul Conseil, après consultation du Parlement (article 78, paragraphe 3, du traité FUE).

Le Traité de Lisbonne a également précisé que les compétences de l'Union dans ce domaine sont partagées avec les États membres, notamment pour ce qui est du nombre de migrants se voyant accorder l'autorisation d'entrer sur le territoire d'un État membre dans le but d'y rechercher un emploi (article 79, paragraphe 5, du traité FUE). Enfin, la Cour de justice est désormais pleinement compétente dans le domaine de l'immigration et de l'asile.

b.Récentes évolutions politiques

1.L'approche globale de la question des migrations et de la mobilité

L'«approche globale de la question des migrations et de la mobilité», adoptée par la Commission en 2011, fixe un cadre général aux relations de l'Union avec les États tiers en matière de migration. Elle se fonde sur quatre piliers: l'immigration légale et la mobilité, l'immigration illégale et la traite des êtres humains, la protection internationale et la politique d'asile, ainsi que la maximisation de l'impact des migrations et de la mobilité sur le développement. Dans le cadre de cette approche, les droits fondamentaux des migrants constituent une thématique transversale.

L'approche globale met l'accent sur le dialogue régional et bilatéral entre les pays d'origine, les pays de transit et ceux de destination. Un des principaux instruments de l'approche globale est la possibilité de conclure des «partenariats pour la mobilité» avec des pays tiers. Ces partenariats comprennent non seulement des accords de réadmission, mais encore un ensemble de dispositifs allant de l'aide au développement à l'assouplissement provisoire du régime de visas d'entrée, en passant par des mesures relatives à la migration circulaire et à la lutte contre la migration clandestine.

2.Les orientations stratégiques de juin 2014

Le programme de Stockholm, adopté en décembre 2009 («Une Europe ouverte et sûre qui se met au service des citoyens et les protège») pour succéder aux programmes pluriannuels de Tampere (1999) et de La Haye (2004), est arrivé à échéance en décembre 2014. En mars 2104, la Commission a publié une nouvelle communication intitulée «Faire de l'Europe ouverte et sûre une réalité», où elle présentait son futur programme en matière d'affaires intérieures afin de permettre au Conseil européen et au Parlement de débattre des orientations stratégiques en juin 2014.

Conformément à l'article 68 du traité FUE, le Conseil européen a ensuite défini, dans ses conclusions des 26 et 27 juin 2014, les «orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice» pour la période 2014-2020. Il ne s'agit plus ici d'un programme, mais bien de lignes directrices centrées sur un objectif de transposition, de mise en œuvre et de consolidation des instruments juridiques et des mesures existantes. Elles soulignent la nécessité de mettre en place une approche globale de la migration, utilisant au mieux la migration légale, offrant protection à ceux qui en ont besoin, luttant contre la migration irrégulière et gérant les frontières avec efficacité.

3.L'Agenda européen en matière de migration

Sur la base d'une proposition présentée par la Commission européenne (plan d'action en 10 points), les États membres se sont engagés le 23 avril 2015 (voir déclaration du Conseil européen) à prendre rapidement des mesures pour sauver des vies et à intensifier l'action de l'Union dans le domaine de la migration. Une résolution du Parlement européen a été votée quelques jours plus tard, le 29 avril.

La Commission a ensuite publié l'Agenda européen en matière de migration le 13 mai 2015, reflétant ainsi sa volonté affichée de placer l'immigration au centre de ses priorités. L'Agenda propose des mesures immédiates pour faire face à la situation de crise qui règne en Méditerranée, ainsi que des actions à entreprendre au cours des prochaines années pour mieux gérer les migrations dans tous leurs aspects.

Pour le moyen et le long terme, la Commission propose des orientations dans quatre directions: réduire les incitations à la migration irrégulière; gérer les frontières en sauvant des vies et en assurant la sécurité; développer une politique commune solide en matière d'asile s'appuyant sur la mise en œuvre du système européen commun en matière d'asile, mais aussi évaluer et, éventuellement, réviser le règlement de Dublin en 2016; et enfin mettre en place une nouvelle politique de migration légale en modernisant et en révisant le régime de la «carte bleue», en fixant de nouvelles priorités aux politiques d'intégration et en optimisant les avantages de la politique migratoire pour les personnes et les pays d'origine, par exemple en rendant les envois de fonds moins coûteux, plus rapides et plus sûrs.

Parmi les mesures d'urgence, la Commission a enclenché un triplement immédiat des capacités et des ressources disponibles en 2015 et en 2016 pour les opérations conjointes Triton et Poséidon de Frontex, sur la base d'un budget rectificatif pour 2015 et d'un nouveau plan opérationnel Triton. Mais elle a surtout fait des propositions concrètes pour donner corps au principe de solidarité énoncé à l'article 80 du traité FUE: d'une part, par un mécanisme temporaire de répartition des demandeurs d'asile à compléter à la fin de 2015 par une proposition de régime européen permanent de relocalisation dans les situations urgentes d'afflux massifs; d'autre part, par un programme de réinstallation à l'échelle de l'Union pour des personnes déplacées qui ont manifestement besoin d'une protection internationale en Europe (voir fiche technique sur la politique d'asile). Ces propositions ont été adoptées par le Conseil les 14 et 22 septembre 2015. Enfin, l'Agenda propose l'examen, dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), d'une éventuelle opération dans la Méditerranée pour démanteler les réseaux de passeurs et lutter contre le trafic de migrants.

c.Récentes évolutions législatives

Depuis 2008, un certain nombre de directives majeures ont été adoptées dans le domaine de l'immigration et de l'asile, et d'autres directives pertinentes devraient être révisées prochainement.

1.La migration légale

À la suite des difficultés rencontrées lors de l'adoption d'une disposition générale couvrant tout le domaine de l'immigration de main-d'œuvre dans l'Union, l'approche actuelle consiste à adopter une législation sectorielle, par catégorie de migrants, afin d'élaborer une politique en matière de migration légale au niveau de l'Union.

La directive 2009/50/CE établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi hautement qualifié crée la «carte bleue européenne», une procédure accélérée pour la délivrance d'un permis spécial de séjour et de travail aux travailleurs de pays tiers, à des conditions plus attractives, afin de leur permettre d'accéder à un emploi hautement qualifié dans les États membres. Le premier rapport de mise en œuvre de ladite directive a été publié en mai 2014, et la Commission a annoncé pour mars 2016 une révision du régime en place qui ne fonctionne véritablement que dans un nombre extrêmement limité d'États membres.

La directive 2011/98/UE (directive sur le permis unique) établit une procédure commune simplifiée pour les ressortissants de pays tiers qui demandent à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre, ainsi qu'un socle commun de droits pour les immigrants qui résident légalement dans un État membre. Le premier rapport de mise en œuvre de ladite directive doit être présenté au plus tard en décembre 2016.

La directive 2014/36/UE adoptée en février 2014 régit les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi en tant que travailleur saisonnier. Les travailleurs saisonniers peuvent, tout en conservant leur lieu de résidence principal dans un pays tiers, séjourner légalement et temporairement dans l'Union pour une période maximale variant de cinq à neuf mois (selon l'État membre) pour exercer une activité soumise au rythme des saisons. Cette directive précise également l'ensemble des droits dont peuvent se prévaloir ces travailleurs migrants.

La directive 2014/66/UE établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d'un détachement intragroupe a été adoptée le 15 mai 2014. Mise en œuvre au plus tard le 29 novembre 2016, cette nouvelle directive permettra aux entreprises et aux groupes multinationaux de détacher plus facilement à titre temporaire leurs dirigeants, leurs spécialistes et leurs stagiaires dans leurs filiales et succursales de l'Union européenne. Le premier rapport de mise en œuvre doit être présenté au plus tard en novembre 2019.

Le 25 mars 2013, la Commission a présenté une nouvelle proposition (COM(2013)151) de directive améliorant les instruments législatifs applicables aux ressortissants de pays tiers souhaitant entrer dans l'Union à des fins de recherche ou d'études (directives 2004/114/CE et 2005/71/CE). Le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord politique à la fin de 2015. Le texte définitif sera publié au début de 2016 et entrera alors en vigueur.

Enfin, le statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée dans l'Union européenne est toujours régi par la directive 2003/109/CE du Conseil, dans sa version modifiée en 2011 pour étendre son champ d'application aux réfugiés et aux autres bénéficiaires d'une forme de protection internationale.

2.L'intégration

La directive 2003/86/CE réglemente le droit au regroupement familial. Le rapport de 2008 sur sa mise en œuvre conclut qu'elle n'a pas fait l'objet d'une application correcte et intégrale par les États membres: un livre vert a donc été publié en 2011, lançant une procédure de consultations publiques. En avril 2014, la Commission a publié une communication donnant aux États membres des lignes directrices pour l'application de cette directive.

En avril 2010, la Commission a publié la troisième édition du manuel sur l'intégration à l'intention des décideurs politiques et des praticiens et, en juillet 2011, elle a adopté l'agenda européen pour l'intégration des ressortissants de pays tiers. En outre, depuis 2009, deux instruments ont été créés pour traiter la question de l'intégration: le forum européen sur l'intégration (organisé par la Commission et le Comité économique et social européen) et le portail européen sur l'intégration (http://ec.europa.eu/ewsi/fr/). En janvier 2015, le forum européen sur l'intégration a élargi son champ d'action pour devenir le forum européen sur la migration.

3.La migration irrégulière

L'Union a adopté deux actes juridiques majeurs dans le domaine de la lutte contre la migration irrégulière:

  • La directive «Retour» (2008/115/CE) fixe les normes et les procédures européennes communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Les États membres ont été invités à transposer la directive d'ici au 24 décembre 2010. Le premier rapport sur sa mise en œuvre a été adopté en mars 2014. Les principaux domaines d'action future portent sur l'application en bonne et due forme, sur la promotion de méthodes cohérentes et compatibles avec les droits fondamentaux, sur le renforcement de la coopération entre les États membres et sur le développement du rôle de Frontex. Assurer des retours effectifs est notamment une des tâches centrale des équipes appuyant les autorités nationales au niveau des «points névralgiques» (hotspots) en Italie et en Grèce. La Commission européenne a par ailleurs publié un plan d'action de l'Union européenne en matière de retour (COM(2015) 453 final), le 9 septembre 2015, qui a été entériné par le Conseil d'octobre suivant.
  • La directive 2009/52/CE détaille les sanctions et les mesures que les États membres sont tenus de prendre à l'encontre des employeurs qui enfreignent l'interdiction d'employer des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Les États membres étaient tenus de transposer la directive d'ici au 20 juillet 2011. Le premier rapport de mise en œuvre de ladite directive a été présenté le 22 mai 2014.

Dans le même temps, l'Union négocie et conclut avec les pays d'origine et de transit des accords de réadmission pour le retour des migrants irréguliers, et coopère avec ces pays dans le domaine de la lutte contre la traite des êtres humains. Ces accords prévoient des engagements réciproques de coopération entre l'Union et les pays tiers partenaires. Les négociations finalisées avec les pays suivants ont débouché sur l'entrée en vigueur de tels accords: Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albanie, Russie, Ukraine, Bosnie-Herzégovine, ancienne République yougoslave de Macédoine, Monténégro, Pakistan, Serbie, Moldavie, Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan et Cap-Vert. En février 2014, le Parlement a approuvé la conclusion d'un accord de réadmission avec la Turquie, signé finalement le 16 décembre 2014.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement soutient activement la mise en place d'une politique européenne de l'immigration. En ce qui concerne l'admission des ressortissants de pays tiers, il a préconisé le développement de moyens juridiques, en particulier de mesures visant à réduire les facteurs d'immigration irrégulière.

Dans sa résolution sur le programme de Stockholm, adoptée le 25 novembre 2009, il a appelé à fonder les politiques relatives à l'intégration, à l'immigration et à l'asile sur le respect total des droits fondamentaux. Il y déplore une fois encore le refoulement et l'expulsion collective vers des pays où les droits de l'homme ne sont pas respectés. Le Parlement a toujours souligné l'importance de répondre aux besoins des groupes les plus vulnérables, tels que les réfugiés et les mineurs.

Depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le Parlement a pris part de manière active à l'adoption d'une nouvelle législation visant à régler la question de l'immigration. Il a ainsi joué un rôle central dans l'élaboration et l'adoption de la directive «Retour» et de la directive sur le permis unique.

Face à l'augmentation de l'afflux de migrants sur les côtes méditerranéennes de l'Union et à la multiplication des naufrages depuis la fin de 2013, le Parlement a adopté une résolution le 17 décembre 2014 sur la situation en Méditerranée et la nécessité d'une approche globale de l'Union européenne de la question des migrations, qui donne mandat à sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) de préparer un rapport d'initiative. Le projet de rapport a été présenté en commission le 18 janvier 2016, avant soumission à la plénière pour adoption par le Parlement européen dans son ensemble. Portant sur un sujet dont l'actualité va croissant, ce rapport tend à donner au Parlement européen un cadre général pour ses positions à venir dans le domaine, notamment pour les deux «paquets» annoncés par la Commission européenne pour mars 2016 en matière d'asile (voir fiche sur la politique d'asile) et sur la migration économique.

Céline Chateau

01/2016