Le Cycle de Doha et l'agriculture

La Conférence ministérielle de Doha du 14 novembre 2001 a fixé un nouveau programme global de négociations. Dans ce cadre, la Conférence ministérielle de Bali de décembre 2013 a repris quelques sujets agricoles en vue de mettre sur pied des accords partiels avant la conclusion finale du Cycle.

Base juridique

Article 207, paragraphe 3, et article 218 du traité FUE.

Le cadre des négociations agricoles en cours a été défini par l'article 20 de l'accord sur l'agriculture de Marrakech (AAM). Selon les termes de cet article, les membres de l'OMC confirment que la réduction du soutien et de la protection agricoles est un processus continu à appliquer de manière progressive. Par ailleurs, l'article 20, point d), précise que ces négociations devraient tenir compte de considérations autres que commerciales (telles que la protection de l'environnement, la sécurité alimentaire, le développement rural, le bien-être des animaux, etc.) et du traitement spécial et différencié en faveur des pays en voie de développement (PVD).

Les objectifs du Cycle de Doha

La quatrième Conférence ministérielle de l'OMC, qui s'est tenue à Doha (Qatar) en novembre 2001, a lancé le nouveau processus de négociations agricoles. La déclaration finale de la Conférence a confirmé les objectifs des travaux préparatoires, précisé le cadre général des négociations — qui se déroulent désormais dans le cadre du «Programme de Doha pour le développement» (PDD) — et fixé un nouveau calendrier.

Les membres se sont engagés à négocier des améliorations substantielles à l'accès aux marchés, des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation en vue de leur retrait progressif, ainsi que des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges, en intégrant aux éléments négociés le traitement spécial et différencié réservé aux pays en développement et en tenant compte des considérations autres que d'ordre commercial évoquées dans les propositions de négociation présentées par les États membres de l'OMC.

Les négociations en cours

a.État d'avancement

Les échéances convenues jusqu'à présent n'ont guère été respectées. D'après le mandat de Doha, la cinquième Conférence ministérielle tenue à Cancún du 10 au 14 septembre 2003 devait dresser le bilan des progrès accomplis depuis le début du Cycle sur la vingtaine de chapitres portés sur la table de négociation (dont l'agriculture). De plus, sur base d'un consensus sur les «modalités», les membres devaient y présenter leurs offres ou «projets d'engagements globaux».

Finalement, la Conférence de Cancún s'est soldée par un échec. Plusieurs facteurs y ont contribué, en particulier le manque de volonté politique pour rapprocher les positions des membres ou encore la controverse sur les sujets dits «de Singapour»: le commerce et l'investissement, la politique de la concurrence, la transparence des marchés publics et la facilitation des échanges. Toutefois, si les questions relatives à l'agriculture (y compris l'initiative «coton» déposée par quatre pays africains) ont constitué une pierre d'achoppement non négligeable, le refus des pays en développement de discuter des questions de Singapour a également contribué à l'échec de la Conférence.

Le processus a été relancé début 2004. Le résultat a été l'accord-cadre du Conseil général du 1er août 2004 qui a fixé les principes clés des «modalités» de négociation. Par ailleurs, cette décision a supprimé du programme de Doha trois des questions de Singapour. Les membres s'étaient fixé pour objectif officieux de terminer les négociations avant la fin 2006, objectif à nouveau manqué. Les divergences entre les membres ont pu être encore réduites durant la Conférence ministérielle de Hong Kong en décembre 2005 mais certaines différences sont restées inconciliables. Finalement, des projets révisés de modalités ont été présentés en 2008, une sorte d'esquisse en vue d'un accord final à décider à Genève. Le «paquet de juillet 2008» (TN/AG/W/4/Rev.3) concerne les points suivants:

a.Soutien interne
  • Le «soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges» (boîte orange + boîte bleue + clause de minimis) (voir fiche 5.2.7) se réduirait de 75-85% pour l'UE; de 66-73% pour les États-Unis et le Japon; de 50-60% pour les autres membres (sur cinq ans pour les pays développés, sur huit ans pour les PVD). Il appliquerait une réduction immédiate de 33% pour les États-Unis, l'UE et le Japon, de 25% pour les autres.
  • La «boîte orange» (ou MGS) (voir fiche 5.2.7) se réduirait globalement de 70% pour l'UE, de 60% pour les États-Unis et le Japon; de 45% pour les autres. Les prix et les aides par produit seraient plafonnés à la moyenne du soutien orange notifié pour la période 1995-2000.
  • La «boîte bleue» (voir fiche 5.2.7) serait élargie mais limitée à 2,5 % de la production pour les pays développés et à 5% pour les PVD, avec des plafonds par produit.
  • La «clause de minimis» (voir fiche 5.2.7) resterait plafonnée à 2,5 % de la production pour les pays développés et à 6,7% pour les PVD (mais pas de réduction si le soutien concerne principalement des producteurs pratiquant une agriculture de subsistance).
  • Les conditions de la «boîte verte» (voir fiche 5.2.7) seraient rendues plus rigoureuses.
b.Accès aux marchés
  • Les tarifs seraient abaissés suivant une formule qui prescrirait des réductions plus importantes pour les droits élevés. Pour les pays développés, les abaissements iraient de 50 % pour les tarifs inférieurs à 20 %, à 66-73 % pour les tarifs supérieurs à 75  %, avec une réduction moyenne minimale de 54 % pour les pays développés et de 33,3 à 44-48 % pour les PVD. Les pays les moins avancés (PMA) seraient exemptés de tout abaissement.
  • Les «produits sensibles» (pour tous les pays) et les «produits spéciaux» (pour les PVD) feraient l'objet d'abaissements moindres. Mais les réductions des produits sensibles pourront être compensées par des contingents tarifaires à des taux préférentiels, et les produits spéciaux pourront être exemptés de tout abaissement.
  • La «clause de sauvegarde spéciale» (voir fiche 5.2.7) serait éliminée de façon progressive dans les pays développés. Les PVD auraient un nouveau mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) pour 2,5% des lignes tarifaires qui leur permettrait d'augmenter temporairement les droits de douane pour faire face aux poussées des importations et aux baisses de prix.
c.Concurrence à l'exportation
  • Les subventions à l'exportation (voir fiche 5.2.7) seraient éliminées pour la fin 2013, y compris les subventions déguisées en crédits à l'exportation, en disciplines relatives aux entreprises commerciales d'État exportatrices ou en aide alimentaire autre que d'urgence.

Le 6 décembre 2008, le président des négociations sur l'agriculture a distribué son dernier projet révisé de «modalités». Toutefois, les divergences sur le MSS pour les pays en développement n'ont pas pu être surmontées. En gros, la divergence a opposé ceux (notamment, les États-Unis) qui voulaient un forte hausse des importations (40 %) pour déclencher les droits de douane supplémentaires, et ceux (l'Inde et la Chine en particulier) qui voulaient un seuil de déclenchement plus bas (10%) pour que le MSS puisse être plus facile à utiliser. Outre la mesure de sauvegarde spéciale, d'autres points restaient à négocier au moment de la suspension des négociations: le coton (produit stratégique pour quelques pays exportateurs d'Afrique); les questions relatives aux indications géographiques et à la biodiversité; la banane (à régler via un accord entre l'UE, les fournisseurs latino-américains et les pays ACP); les produits sensibles; et la simplification des tarifs.

Afin de surmonter le point mort, la huitième Conférence ministérielle de 2011 a changé l'approche et a décidé que les membres devraient choisir des questions sur lesquelles ils pourraient se mettre d'accord plus rapidement que sur d'autres, étant entendu que le reste du paquet du Cycle de Doha serait convenu ultérieurement. Sur cette base, la neuvième Conférence ministérielle qui a eu lieu à Bali en décembre 2013 a adopté cinq textes concernant l'agriculture:

  • Le renforcement des «services de caractère général» en ajoutant quelques programmes concernant la réforme foncière et la garantie des moyens d'existence en milieu rural.
  • La mise en place d'un mécanisme provisoire concernant la «détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire» dans les pays en développement pour qu'ils ne soient pas contestés juridiquement. Cette solution intérimaire, à adopter par la onzième Conférence ministérielle, serait maintenue jusqu'à ce qu'il soit convenu d'une solution permanente.
  • L'«administration des contingents tarifaires» (à l'intérieur desquels les volumes bénéficient d'un droit moins élevé).
  • Les «subventions à l'exportation et les autres mesures ayant des effets similaires». La déclaration stipule que les membres feront en sorte que des progrès soient réalisés dans l'élimination de toutes les formes de subventions à l'exportation.
  • L'amélioration de «l'accès aux marchés pour les produits du coton» provenant des pays les moins avancés et l'aide au développement pour la production dans ces pays.

Compte tenu des divergences existantes, il reste à savoir quand les accords de Bali seront formalisés et si le Cycle de Doha dans son ensemble pourra être conclu à moyen terme. La volatilité accrue des prix agricoles internationaux affaiblit la confiance dans la libéralisation du commerce. D'autre part, dans la mesure où la crise financière se traduit par un ralentissement économique et du chômage, notamment aux États-Unis et dans l'UE, on constate un renforcement des tendances protectionnistes.

b.Les positions

1.L'Union européenne

S'appuyant parfois sur un groupe de pays (dits «Amis de la multifonctionnalité»), l'UE plaide essentiellement en faveur d'un système d'échanges multilatéral davantage orienté vers le marché mais soucieux de durabilité sociale, économique et environnementale. Elle s'appuie sur les efforts engagés en matière de soutien interne [réformes de la PAC (voir fiche 5.2.3)] et d'accès aux marchés [dispositions «Tout sauf les armes», (voir fiche 6.2.3)]. En fait, les réductions prévues du soutien interne ne posent pas de problèmes majeurs. En 2009-2010, la somme du soutien de la boîte jaune, de la boîte bleue et de la clause de minimis de l'UE a atteint environ 15 milliards d'euros (G/AG/N/EU/10), en dessous du seuil prévu par le dernier projet de modalités pour l'ensemble du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges (22 milliards d'euros).

Par ailleurs, dans ses dernières propositions sur les modalités d'engagements, l'UE a accepté une réduction moyenne des tarifs de 60% dans le cadre de l'accès aux marchés, sans doute le sujet le plus sensible pour l'agriculture communautaire. Ces propositions sont conditionnées à des clarifications d'autres pays développés sur l'élimination de diverses formes de soutien aux exportations (l'aide alimentaire et les crédits à l'exportation des États-Unis; les entreprises commerciales d'État d'Australie, de Nouvelle-Zélande et du Canada. L'UE a aussi réaffirmé sa volonté d'équilibre dans la poursuite de la réforme du système d'échanges agricoles, en assurant un traitement spécial aux PVD, des engagements spécifiques en faveur des produits dits sensibles ou encore une prise en compte effective des considérations d'ordre non commercial (voir fiche 5.2.7).

2.Les États-Unis

Ignorant les critiques formulées sur leurs paiements contra-cycliques, ils semblent prêts à procéder à des réductions substantielles du soutien interne dans le cadre de la nouvelle Farm Bill de 2014. La dernière proposition américaine à l'OMC visait à réduire leurs aides aux agriculteurs à moins de 15 milliards de dollars par an, améliorant légèrement une précédente offre à 17 milliards. Le dernier projet du président des négociations agricoles a invité les États-Unis à ramener leurs subventions dans une fourchette comprise entre 13 et 16,4 milliards de dollars.

3.Le Groupe de Cairns

Regroupant 17 pays exportateurs dont l'intérêt commun est de réduire les entraves dommageables à l'agriculture, il se montre très acerbe à l'encontre des pays développés qui maintiennent un niveau élevé de subventions. Ferme sur l'élimination des subventions à l'exportation, il est aussi très réticent au concept de multifonctionnalité agricole préconisé par les Européens.

4.Les pays en développement

Représentant les trois quarts des membres de l'OMC, ils s'attachent à défendre leurs propres productions agricoles et préoccupations non commerciales (sécurité alimentaire, moyens de subsistance, pauvreté, emploi rural, etc.). Ils demandent également un traitement spécial et différencié adapté à leurs spécificités. Ils se sont organisés, sous la forme d'alliances nouvelles, pour mieux faire valoir leurs intérêts.

  • D'une vingtaine de pays (G20), en 2006, 22 membres se sont regroupés, menés par l'Inde et la Chine, cherchant à la fois à protéger leurs millions de petits paysans et leurs industries naissantes de trop fortes baisses des droits de douane.
  • Une nouvelle alliance s'est formée en 2003 autour de l'Union africaine, des pays ACP et des PMA (G90), sur un ensemble de positions de négociations communes sur l'agriculture, l'accès aux marchés des produits non agricoles, les questions de Singapour et le développement.
  • Enfin, une alliance de pays en développement (G33) s'est faite pour la reconnaissance de produits stratégiques (désignés par les bénéficiaires eux-mêmes et non soumis à des réductions) et d'un mécanisme de sauvegarde spécial réservé aux pays en développement.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen s'est exprimé à plusieurs reprises sur les négociations du Cycle de Doha. Veillant au respect du mandat de négociation attribué à la Commission, le Parlement a toujours soutenu les efforts des représentants européens pour faire progresser le Cycle et aboutir à un accord équilibré [résolutions du 4 avril 2006 (JO C 293 E du 2.12.2006, p. 155), du 9.8.2008 (JO C 9 E du 15.01.2010), du 16.12.2009 (JO C 286 E du 22.10.2010) et du 14.9.2011 (P7_TA(2011)0380)].

Albert Massot

03/2014