Le cycle de Doha et l'agriculture

La Conférence ministérielle de Doha du 14 novembre 2001 a fixé un nouveau programme global de négociations. La 10e Conférence ministérielle de l'OMC à Nairobi en décembre 2015 a adopté un premier paquet mettant un terme aux subventions à l'exportation et améliorant les règles en faveur des pays les moins avancés afin de renforcer leur participation aux flux des échanges internationaux.

Base juridique

Article 207, paragraphe 3, et article 218 du traité FUE.

Le cadre des négociations agricoles en cours a été défini par l'article 20 de l'accord sur l'agriculture de Marrakech (AAM). Selon les termes de cet article, les membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) confirment que la réduction du soutien et de la protection agricoles est un processus continu à appliquer de manière progressive. Par ailleurs, l'article 20, point d), précise que ces négociations devraient tenir compte de considérations autres que commerciales (telles que la protection de l'environnement, la sécurité alimentaire, le développement rural, le bien-être animal, etc.) et du traitement spécial et différencié en faveur des pays en voie de développement (PVD).

Les objectifs du cycle de Doha

La quatrième Conférence ministérielle de l'OMC, qui s'est tenue à Doha (Qatar) en novembre 2001, a lancé le nouveau processus de négociations agricoles. La déclaration finale de la Conférence a confirmé les objectifs des travaux préparatoires, précisé le cadre général des négociations — qui se déroulent désormais dans le cadre du «Programme de Doha pour le développement» (PDD) — et fixé un nouveau calendrier.

Les membres se sont engagés à négocier des améliorations substantielles à l'accès aux marchés, des retraits progressifs de toutes les formes de subventions à l'exportation, ainsi que des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges, en intégrant aux éléments négociés le traitement spécial et différencié réservé aux pays en développement et en tenant compte des considérations autres que d'ordre commercial évoquées dans les propositions de négociation présentées par les États membres.

Les négociations: de Cancún à Nairobi

a.État d'avancement

Les échéances convenues jusqu'à présent n'ont guère été respectées. D'après le mandat de Doha, la cinquième Conférence ministérielle, tenue à Cancún du 10 au 14 septembre 2003, devait dresser le bilan des progrès accomplis depuis le début du cycle sur la vingtaine de chapitres mis sur la table des négociations (dont l'agriculture). De plus, sur base d'un consensus sur les «modalités», les membres devaient y présenter leurs offres ou «projets d'engagements globaux».

Finalement, la Conférence de Cancún s'est soldée par un échec. Plusieurs facteurs y ont contribué, en particulier le manque de volonté politique pour rapprocher les positions des membres, ou encore la controverse sur les sujets dits «de Singapour»: le commerce et l'investissement, la politique en matière de concurrence, la transparence des marchés publics et la facilitation des échanges. Toutefois, si les questions relatives à l'agriculture (y compris l'initiative «coton», déposée par quatre pays africains) ont constitué une pierre d'achoppement non négligeable, le refus des pays en développement de discuter des questions de Singapour a également contribué à l'échec de la Conférence.

Le processus a été relancé début 2004, avec pour résultat l'accord-cadre du Conseil général du 1er août 2004, qui a fixé les principes clés des «modalités» de négociation. Par ailleurs, cette décision a supprimé du programme de Doha trois des questions de Singapour. Les membres s'étaient fixé pour objectif officieux de terminer les négociations avant la fin de l'année 2006, objectif à nouveau manqué. Les divergences entre les membres ont pu être encore réduites durant la Conférence ministérielle de Hong Kong en décembre 2005, mais certaines différences sont restées inconciliables. Finalement, des projets révisés de modalités ont été présentés en 2008, une sorte d'esquisse en vue d'un accord final à décider à Genève. Le «paquet de juillet 2008» (TN/AG/W/4/Rev.3) concerne les points suivants:

a.Soutien interne
  • Le «soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges» (boîte orange + boîte bleue + clause de minimis) (voir fiche 5.2.7) se réduirait de 75-85 % pour l'UE; de 66-73 % pour les États-Unis et le Japon; de 50-60 % pour les autres membres (sur cinq ans pour les pays développés, sur huit ans pour les PVD). Il appliquerait une réduction immédiate de 33 % pour les États-Unis, l'UE et le Japon, de 25 % pour les autres.
  • La «boîte orange» (ou MGS) (voir fiche 5.2.7) se réduirait globalement de 70 % pour l'UE, de 60 % pour les États-Unis et le Japon; de 45 % pour les autres. Les prix et les aides par produit seraient plafonnés à la moyenne du soutien orange notifié pour la période 1995-2000.
  • La «boîte bleue» (voir fiche 5.2.7) serait élargie mais limitée à 2,5 % de la production pour les pays développés et à 5 % pour les PVD, avec des plafonds par produit.
  • La «clause de minimis» (voir fiche 5.2.7) resterait plafonnée à 2,5 % de la production pour les pays développés et à 6,7 % pour les PVD (mais pas de réduction si le soutien concerne principalement des producteurs pratiquant une agriculture de subsistance).
  • Les conditions de la «boîte verte» (voir fiche 5.2.7) seraient rendues plus rigoureuses.
b.Accès aux marchés
  • Les droits de douane seraient abaissés suivant une formule qui prescrirait des réductions plus importantes pour les droits élevés. Pour les pays développés, les abaissements iraient de 50 % (pour les droits inférieurs à 20 %) à 70 % (pour les droits supérieurs à 75 %), avec une réduction moyenne minimale de 54 % pour les pays développés et de 33,3 à 44-48 % pour les PVD. Les pays les moins avancés (PMA) seraient exemptés de tout abaissement.
  • Les «produits sensibles» (pour tous les pays) et les «produits spéciaux» (pour les PVD) feraient l'objet d'abaissements moindres. Mais les réductions des produits sensibles pourront être compensées par des contingents tarifaires à des taux préférentiels, et les produits spéciaux pourront être exemptés de tout abaissement.
  • La «clause de sauvegarde spéciale» (voir fiche 5.2.7) serait éliminée de façon progressive dans les pays développés. Les PVD auraient un nouveau mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) pour 2,5 % des lignes tarifaires, qui leur permettrait d'augmenter temporairement les droits de douane pour faire face aux poussées des importations et aux baisses de prix.
c.Concurrence à l'exportation
  • Les subventions à l'exportation (voir fiche 5.2.7) seraient éliminées pour la fin de l'année 2013, y compris les subventions déguisées en crédits à l'exportation, en disciplines relatives aux entreprises commerciales d'État exportatrices ou en aide alimentaire autre que d'urgence.

Le 6 décembre 2008, le président des négociations sur l'agriculture a distribué son dernier projet révisé de «modalités». Toutefois, les divergences sur le MSS pour les pays en développement n'ont pas pu être surmontées. En gros, la divergence a opposé ceux (notamment les États-Unis) qui voulaient une forte hausse des importations (40 %) pour déclencher les droits de douane supplémentaires, et ceux (l'Inde et la Chine en particulier) qui voulaient un seuil de déclenchement plus bas (10 %) pour que le MSS puisse être plus facile à utiliser. Outre la mesure de sauvegarde spéciale, d'autres points restaient à négocier au moment de la suspension des négociations: le coton (produit stratégique pour quelques pays exportateurs d'Afrique); les questions relatives aux indications géographiques et à la biodiversité; la banane (à régler via un accord entre l'Union européenne, les fournisseurs latino-américains et les pays ACP); les produits sensibles; et la simplification des droits de douane.

Afin de surmonter le point mort, la huitième Conférence ministérielle de 2011 a adopté une nouvelle démarche et décidé que les membres devraient choisir des questions sur lesquelles ils pourraient se mettre d'accord plus rapidement que sur d'autres, étant entendu que le reste du paquet du cycle de Doha serait convenu ultérieurement. Sur cette base, la neuvième Conférence ministérielle de décembre 2013, à Bali, a choisi quelques sujets agricoles en vue de mettre sur pied des accords partiels.

Finalement, la dixième Conférence ministérielle qui a eu lieu du 15 au 18 décembre 2015 à Nairobi (Kenya) a abouti à un accord sur la base du programme de travail établi à Bali.

b.Le paquet de Nairobi

La Conférence ministérielle de Nairobi a adopté quatre nouvelles décisions concernant l'agriculture, qui portent sur:

  • La «concurrence à l'exportation». Cette décision regroupe les subventions à l'exportation avec d'autres types d'instruments de soutien susceptibles de fausser la concurrence, à savoir les crédits à l'exportation, le cautionnement des crédits à l'exportation et les autres formes de financement, les entreprises commerciales d'État exportatrices et l'aide alimentaire. Il faut signaler le rôle clé joué par l'Union européenne dans les négociations de cet accord, qui a abouti à une position commune avec les grands pays exportateurs mondiaux. Concernant les «subventions à l'exportation», les pays développés sont tenus de les éliminer immédiatement (à l'exception de quelques subventions sur des produits transformés, reportées jusqu'en 2020). Les pays en développement doivent également éliminer toute sorte de subventions à l'exportation d'ici à la fin de l'année 2023. L'accord permet d'accélérer la suppression des subventions concernant le coton. À propos des «crédits à l'exportation», la décision précise que la durée maximale de remboursement devra être de dix-huit mois pour les pays développés et pourra atteindre (de façon intérimaire) 36 mois pour les pays en développement. La décision engage également les membres de l'OMC à faire tout leur possible pour assurer que les pouvoirs éventuels de monopole à l'exportation des entreprises commerciales d'État n'aient pas d'effet de distorsion sur les échanges. Finalement, la décision garantit que l'«aide alimentaire» en nature aux pays en développement n'aura pas un effet négatif sur la production locale ou régionale. La monétisation de l'aide alimentaire est aussi soumise à des contraintes;
  • La «détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire» dans les pays en développement. Sous la pression du G33 (voir plus bas), lors de la Conférence ministérielle de Bali en 2013 les membres de l'OMC étaient convenus de ne pas contester juridiquement ces programmes à des fins de sécurité alimentaire. Le nouveau texte prolonge cet arrangement jusqu'à ce qu'une solution permanente soit trouvée;
  • Le «coton». En l'absence de négociation sur le soutien interne agricole à Nairobi, la décision finale prévoit des mesures sur l'accès aux marchés et — comme évoqué plus haut — sur la concurrence à l'exportation. Le nouvel accord stipule que les pays développés doivent accorder, dans le cadre de leurs régimes préférentiels respectifs, un accès aux marchés en franchise de droit et sans contingent aux exportations de coton en provenance des pays les moins avancés à compter du 1er janvier 2016. Des engagements similaires seront pris ultérieurement par les pays en développement, et notamment la Chine;
  • Le «mécanisme de sauvegarde spéciale pour les pays en développement». Des pays exportateurs de produits agricoles (tels que l'Australie, le Brésil ou les États-Unis) se sont toujours opposés à l'augmentation, même temporaire, des droits de douanes par les pays en développement en réponse à des poussées soudaines des importations ou à des baisses de prix. La nouvelle décision stipule que ces pays auront droit à un mécanisme de sauvegarde spéciale basé sur des seuils de déclenchement fondés sur les quantités importées et les prix.

En outre, le paquet de Nairobi a permis une avancée substantielle sur d'autres volets concernant les pays en développement. On a simplifié les règles d'origine préférentielles pour les pays les moins avancés et on a étendu la dérogation actuelle pour les services de ces pays (jusqu'au 31 décembre 2030). En dernier lieu, il faut souligner que lors de la 10e Conférence ministérielle une révision de l'Accord sur les technologies de l'information (ATI) de 1996 a également été conclue. Elle a été saluée comme étant le premier accord de réduction des droits de douane depuis la création de l'OMC.

La Conférence de Nairobi confirme un changement d'approche dans les négociations commerciales en privilégiant les accords partiels. En plus, la déclaration ministérielle reconnaît que les membres de l'OMC ne partagent pas le même point de vue sur la question de savoir s'ils veulent poursuivre les négociations commerciales dans le cadre de la structure de Doha. Compte tenu des divergences existantes sur les autres domaines du programme de Doha, la question de l'avenir de l'OMC comme forum de négociation multilatéral a été laissée en suspens, en particulier par rapport aux résultats enregistrés dans le cadre d'autres grands processus de gouvernance mondiale au cours de 2015 (notamment, l'adoption des Objectifs de développement durable des Nations Unies à l'horizon 2030 et la conclusion de l'accord de Paris sur le changement climatique — COP21).

c.L'après-Nairobi: les positions sur le reste des chapitres de Doha

1.L'Union européenne

S'appuyant parfois sur un groupe de pays (dits «Amis de la multifonctionnalité»), l'Union plaide essentiellement en faveur d'un système d'échanges multilatéral davantage orienté vers le marché mais soucieux de durabilité sociale, économique et environnementale. Elle s'appuie sur les efforts engagés en matière de soutien interne [réformes de la PAC (voir fiche 5.2.3)] et d'accès aux marchés [dispositions «Tout sauf les armes», (voir fiche 6.2.3)]. En fait, les réductions prévues du soutien interne ne posent pas de problèmes majeurs. En 2012-2013, la somme du soutien de la boîte jaune, de la boîte bleue et de la clause de minimis de l'Union a atteint environ 10 milliards d'euros (G/AG/N/EU/26), en dessous du seuil prévu par le dernier projet de modalités pour l'ensemble du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges (22 milliards d'euros) (voir fiche 5.2.7).

Par ailleurs, dans ses dernières propositions sur les modalités d'engagements, l'Union a accepté une réduction moyenne des droits de douane de 60 % dans le cadre de l'accès aux marchés, sans doute le sujet le plus sensible pour l'agriculture de l'Union. L'Union a aussi réaffirmé sa volonté d'équilibre dans la poursuite de la réforme du système d'échanges agricoles, en assurant un traitement spécial aux PVD, des engagements spécifiques en faveur des produits dits sensibles ou encore une prise en compte effective des considérations d'ordre non commercial (voir fiche 5.2.7).

2.Les États-Unis

La dernière proposition formulée par les États-Unis à l'OMC visait à réduire les aides nationales aux agriculteurs à moins de 15 milliards de dollars par an, améliorant légèrement une précédente offre, chiffrée à 17 milliards. Le dernier projet du président des négociations agricoles a invité les États-Unis à ramener leurs subventions dans une fourchette comprise entre 13 et 16,4 milliards de dollars. Cependant, les États-Unis, ignorant les critiques précédentes formulées sur leurs paiements contra-cycliques, ont renforcé le soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges dans le cadre de la dernière loi agricole (Farm Bill) de 2014.

3.Le Groupe de Cairns

Regroupant 17 pays exportateurs dont l'intérêt commun est de réduire les entraves dommageables à l'agriculture, il se montre très acerbe à l'encontre des pays développés qui maintiennent un niveau élevé de subventions. Il est également très réticent au concept de multifonctionnalité agricole préconisé par l'Union européenne.

4.Les pays en développement

Représentant les trois quarts des membres de l'OMC, ils s'attachent à défendre leurs propres productions agricoles et préoccupations non commerciales (sécurité alimentaire, moyens de subsistance, pauvreté, emploi rural, etc.). Ils demandent également un traitement spécial et différencié adapté à leurs spécificités. Ils se sont organisés, sous la forme d'alliances nouvelles, pour mieux faire valoir leurs intérêts.

  • D'une vingtaine de pays (G20), en 2006, 22 membres se sont regroupés, menés par l'Inde et la Chine, cherchant à la fois à protéger leurs millions de petits paysans et leurs industries naissantes de trop fortes baisses des droits de douane.
  • Une nouvelle alliance s'est formée en 2003 autour de l'Union africaine, des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et des pays les moins avancés (G90), sur un ensemble de positions de négociations communes sur l'agriculture, l'accès aux marchés des produits non agricoles, les questions de Singapour et le développement.
  • Enfin, une alliance de pays en développement (G33) s'est constituée pour la reconnaissance de produits stratégiques (désignés par les bénéficiaires eux-mêmes et non soumis à des réductions) et d'un mécanisme de sauvegarde spécial réservé aux pays en développement (qui a été finalement inclus dans le paquet de Nairobi).

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen s'est exprimé à plusieurs reprises sur les négociations du cycle de Doha. Veillant au respect du mandat de négociation attribué à la Commission, le Parlement a toujours soutenu les efforts des représentants européens pour faire progresser le cycle et aboutir à un accord équilibré [résolutions du 4.4.2006 (JO C 293 E du 2.12.2006, p. 155), du 9.8.2008 (JO C 9 E du 15.01.2010), du 16.12.2009 (JO C 286 E du 22.10.2010) et du 14.9.2011 (T7-0380/2011)].

Albert Massot

09/2016