Russie

Depuis 2014, l’annexion illégale de la Crimée par la Russie, le soutien apporté par celle-ci aux rebelles dans l’est de l’Ukraine, les politiques menées dans son voisinage et les mutations à l’œuvre dans le pays ont mis à rude épreuve les relations entre l’Union européenne et la Russie. En 2016, la Russie a durci sa position sur la scène internationale et les tensions ont redoublé avec les bombardements russes en Syrie. L’Union a régulièrement renouvelé les mesures restrictives appliquées à l’encontre de la Russie depuis 2014. Malgré cela, l’Union et la Russie restent fortement interdépendantes et l’Union pratique une politique «d’engagement sélectif» à l’égard de ce partenaire.

Base juridique

  • Titre V du traité sur l’Union européenne (traité UE): «action extérieure»;
  • articles 206 et 207 (commerce) et articles 216 à 219 (accords internationaux) du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE);
  • accords de partenariat et de coopération (relations bilatérales).

Situation du pays

Jusqu’à ce qu’éclate la crise en Ukraine, la Russie était considérée comme un «partenaire stratégique» de l’Union et la nature très diverse de la relation se traduisait dans de nombreux domaines de coopération, notamment le commerce, l’énergie et les questions internationales telles que la lutte contre le terrorisme, la non-prolifération et le processus de paix au Proche-Orient. Ces dernières années, la question du voisinage commun est devenue un important point de friction entre l’Union et la Russie. L’annexion illégale de la Crimée par la Russie en mars 2014 ainsi que les éléments de preuve attestant que la Russie a soutenu la lutte des combattants séparatistes dans l’est de l’Ukraine ont déclenché une crise internationale. L’Union a revu ses relations bilatérales, annulant des sommets prévus avec la Russie, et a suspendu le processus d’assouplissement du régime des visas ainsi que les négociations sur la conclusion d’un accord-cadre modernisé entre l’Union européenne et le pays. L’Union a actuellement une double démarche vis-à-vis du pays, qui associe politique de sanctions progressives et tentatives de parvenir à une solution diplomatique au conflit dans l’est de l’Ukraine.

Les élections présidentielles de 2012 ― qui n’ont pas été considérées par le Parlement européen comme étant «libres et régulières» ― ont renouvelé les mandats du président russe, Vladimir Poutine, et de son parti, Russie unie. Les manifestations qui ont eu lieu en Russie à la suite des élections ont mis en exergue le mécontentement généralisé et ont été révélatrices de la perte de légitimité du régime au sein des segments de la société russe actifs sur le plan politique. En réaction à ces manifestations, le législateur russe a adopté à partir de 2012 une série de dispositions dirigées contre l’opposition et la société civile, avec de nouvelles lois sur la déclaration des organisations non gouvernementales, sur les manifestations, sur l’utilisation de l’internet, sur les calomnies et les diffamations, ainsi que sur la haute trahison. Cet arsenal législatif remet un peu plus encore en cause l’attachement de la Russie aux valeurs démocratiques. En outre, l’Union est préoccupée par la question de l’état de droit ― notamment la corruption ― ainsi que par le piètre respect des Droits de l’homme par les autorités. Les élections législatives de septembre 2016 n’ont pas inversé la tendance: une campagne sans lustre, un taux d’abstention élevé (seuls 47,88% des électeurs ont participé) et une victoire encore plus large pour le parti du président Poutine, Russie unie.

La Russie a adhéré à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en août 2012, après des négociations d’adhésion qui auront duré 18 ans. Le climat d’investissement n’est cependant pas sûr et les performances économiques du pays demeurent tributaires des prix du pétrole. Alors que l’Union est le premier partenaire commercial de la Russie et la Russie, le troisième partenaire commercial de l’Union, les relations commerciales et économiques sont entachées de nombreux contentieux. L’Union considérait que l’adhésion de la Russie à l’OMC constituait une chance, dans la mesure où elle offrait un cadre multilatéral, fondé sur des règles, pour les relations commerciales et le règlement des litiges.

Les mesures restrictives adoptées par l’Union à l’encontre de la Russie afin de sanctionner les manœuvres de cette dernière visant à porter atteinte à l’intégrité territoriale, à la souveraineté et à l’indépendance de l’Ukraine consistent en un gel des avoirs et en une interdiction de voyager aujourd’hui appliqués à 149 personnes et à 38 entités au total. Ces mesures ont été introduites en mars 2014 et prorogées en dernier lieu le 14 septembre 2017 pour une période allant jusqu’au 15 mars 2018. Le 9 novembre 2016, l’Union a ajouté à la liste des personnes visées par les sanctions six membres, originaires de Crimée, de la Douma russe (élue en septembre de la même année). Par ailleurs, en juillet 2017, le Conseil prolongeait une fois encore les sanctions économiques à l’encontre de la Russie jusqu’au 31 janvier 2018, en visant les secteurs de la finance, de l’énergie et de la défense, ainsi que les biens à double usage. En mars 2015, le Conseil européen avait convenu de lier la durée de ces sanctions à la mise en œuvre intégrale des accords de Minsk, qui était alors censée avoir lieu avant le 31 décembre 2015. Finalement, les mesures restrictives en réponse à l’annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol étaient, elles, prolongées le 19 juin 2017 jusqu’au 28 juin 2018.

La Russie a également été exclue du G8 et les processus d’adhésion du pays à l’OCDE et à l’AIE ont été suspendus. Les sommets réguliers entre l’Union et la Russie ainsi que d’autres réunions à haut niveau ont été interrompus. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a suspendu le droit de vote de la délégation russe en avril 2014 en réponse à l’annexion illégale de la Crimée par la Russie.

La Russie, en représailles, riposte depuis août 2014 aux sanctions imposées par l’Union et d’autres pays occidentaux tels que les États-Unis, le Canada et l’Australie, par des contre-sanctions frappant les produits agricoles, les matières premières et les produits alimentaires sous le prétexte que ces biens enfreindraient les normes en matière de sécurité alimentaire. La Russie a exploité l’embargo sur les produits alimentaires pour renforcer sa politique de substitution des importations dans le secteur agricole. La Russie a dressé une liste noire des Européens et des Américains ayant critiqué sa politique. Il n’existe aucune possibilité de faire appel devant les tribunaux de son inclusion dans cette liste, ce qui est à l’inverse prévu en ce qui concerne l’interdiction de voyager appliquée par l’Union.

L’Union et la Russie restent fortement interdépendantes dans le domaine de l’énergie, des échanges commerciaux, des investissements, etc. Le Conseil «Affaires étrangères» du 14 mars 2016 s’est accordé sur cinq principes directeurs devant guider les relations de l’Union avec la Russie, tels que les a énoncés Federica Mogherini, Haute Représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité: 1) la mise en œuvre de l’accord de Minsk, qui est la condition préalable essentielle à toute modification substantielle de la position de l’Union à l’égard de la Russie; 2) des relations renforcées avec les partenaires orientaux et d’autres voisins de l’Union, y compris l’Asie centrale; 3) le renforcement de la résilience de l’Union (par exemple, en ce qui concerne la sécurité énergétique, les menaces hybrides ou la communication stratégique); 4) la possibilité d’une coopération sélective avec la Russie sur des questions présentant un intérêt pour l’Union; 5) la nécessité de nouer des contacts interpersonnels et de soutenir la société civile russe.

La coopération apportée par la Russie aux initiatives du groupe E3+3 (ou P5+1), qui ont abouti, en juillet 2015, à la conclusion d’un accord sur le dossier nucléaire avec l’Iran, ont suscité l’espoir d’une plus grande concertation au niveau mondial. Toutefois, l’intervention directe, aussi énergique que soudaine, engagée en septembre 2015 par la Russie en appui au président Bachar Al-Assad dans le conflit syrien, a entraîné de nouveaux désaccords avec l’Ouest.

accords en vigueur et en cours de négociation

La base juridique régissant actuellement les relations entre l’Union et la Russie est l’accord de partenariat et de coopération (APC) de 1997. Initialement prévu pour une période de dix ans, l’APC a par la suite été renouvelé automatiquement chaque année. Il fixe les principaux objectifs communs, établit le cadre institutionnel des contacts bilatéraux (y compris des consultations régulières sur les Droits de l’homme et des sommets présidentiels semestriels, actuellement suspendus) et prévoit des activités et un dialogue dans plusieurs domaines.

Lors du sommet de Saint-Pétersbourg de mai 2003, l’Union et la Russie ont renforcé leur coopération en créant quatre «espaces communs», fondés sur des valeurs et des intérêts communs: un espace économique; un espace de liberté, de sécurité et de justice; un espace de sécurité extérieure; et un espace de recherche, d’éducation et de culture. Un «partenariat pour la modernisation» a été lancé en 2010. En juillet 2008, des négociations ont été entamées en vue d’un nouvel accord qui devait comporter des «engagements concrets, contraignants du point de vue juridique» dans des domaines tels que le dialogue politique, la justice, la liberté, la sécurité, la coopération économique, la recherche, l’éducation, la culture, le commerce, les investissements et l’énergie.

Cependant, l’intervention de la Russie en Crimée a entraîné la suspension de l’ensemble de ces pourparlers. L’intervention de la Russie à l’est de l’Ukraine a, de même, eu pour conséquence la suspension des initiatives en faveur de la signature d’un nouvel accord visant à faciliter la délivrance de visas, pour lequel des négociations avaient été conclues en 2011. L’assouplissement du régime des visas nécessiterait d’améliorer la sécurité des documents, la gestion des frontières, la mise en œuvre efficace de l’accord de réadmission et des réformes en matière de respect des Droits de l’homme et de l’état de droit en Russie. En 2014, le Conseil européen a décidé d’interrompre la coopération avec la Russie (à l’exception de la coopération transfrontalière) ainsi que les financements destinés à ce pays dans le cadre des institutions financières internationales.

Rôle du Parlement européen

Conformément au traité de de Lisbonne, le Parlement doit approuver tout nouvel accord, comme cela a été le cas pour le précédent accord de partenariat et de coopération. Des accords plus spécifiques (visant notamment à faciliter la délivrance de visas) prévoient également l’approbation du Parlement. Bien que le Parlement ne définisse pas directement les besoins stratégiques ou les programmes d’action, il est colégislateur, aux côtés du Conseil, quant aux objectifs et priorités de l’aide financière de l’Union, y compris de l’instrument européen de voisinage (IEV), qui finance la coopération régionale de l’Union avec la Russie. En outre, le Parlement est habilité à examiner les documents régissant la mise en œuvre de l’IEV avant leur adoption, selon une procédure dite de contrôle démocratique.

a.Positions adoptées (résolutions)

Le Parlement européen a adopté une série de résolutions sur l’Ukraine par lesquelles il condamne clairement l’annexion illégale de la Crimée ainsi que le rôle déstabilisateur que joue la Russie dans l’est du pays. Il a également adopté en juin 2015 un rapport sur l’état des relations entre l’Union européenne et la Russie.

Avant la crise actuelle, le Parlement était favorable à un nouvel accord global avec la Russie, fondé sur des valeurs et intérêts communs. Cependant, dans plusieurs rapports d’initiative, le Parlement a également exprimé de sérieux doutes sur le respect des Droits de l’homme, l’état de droit et l’état de la démocratie en Russie. Les lois contre la «propagande» LGBTI et les ONG financées par des fonds extérieurs à la Russie en sont les meilleurs exemples. La répression menée contre des personnalités de l’opposition ne cesse de s’aggraver, notamment les menaces publiques et les meurtres non élucidés de chefs de l’opposition. En avril 2017, le Parlement adoptait une résolution condamnant l’arrestation de l’opposant Alexeï Navalny. Une vaste campagne de désinformation est actuellement menée en Russie et en dehors. En février et mai 2016, le Parlement condamnait fermement les violations des Droits de l’homme d’une ampleur sans précédent perpétrées à l’encontre des habitants de la Crimée, et en particulier des Tatars. En mars 2017, le Parlement demandait à la Russie de libérer une bonne trentaine de citoyens ukrainiens, qui étaient soit détenus soit assignés à résidence.

b.Coopération avec le Parlement russe

Des députés au Parlement européen et des parlementaires russes se réunissaient chaque année dans le cadre de la commission de coopération parlementaire (CCP) UE-Russie, au sein de groupes de travail, afin de tenir des échanges de vues sur les questions d’actualité. La dernière réunion de la CCP a eu lieu en janvier 2014. Depuis lors, ces activités associant le Parlement russe ont été mises en suspens.

La délégation du Parlement européen à la commission de coopération parlementaire UE-Russie continue de se réunir régulièrement pour aborder des questions d’actualité avec des représentants d’autres institutions (telles que la Commission et le SEAE) et de la société civile.

c.Observation des élections et promotion de la démocratie

Le Parlement européen n’a pas été invité par la Russie à observer le déroulement des élections depuis 1999 et ne mène pas d’autres activités de cet ordre dans le pays.

Fernando Garcés de los Fayos

09/2017