Le transport routier: international et de cabotage

Suite à l'adoption de plusieurs actes législatifs européens, tant les transports routiers internationaux que le cabotage des marchandises et des personnes ont été progressivement libéralisés.

Base juridique

Titre VI du Traité de Lisbonne, notamment l'article 91 TFUE.

Objectifs

Créer un marché libéralisé des services de transport routier, en ouvrant l'accès à la profession via l'élimination de toutes les restrictions visant le transporteur en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu'il est établi dans un État membre autre que celui où la prestation est fournie.

Résultats

a.Transports routiers

1.Accès au marché (et à la profession) des transports de marchandises

À la suite du recours en carence du Parlement européen, la Cour de justice, dans son arrêt du 22 mai 1985 (61983CJ0013), a condamné le Conseil pour n'avoir pas pris les dispositions, avant la fin de la période transitoire prévue par le Traité de Rome (31 décembre 1969), dans les domaines suivants: liberté de prestation de services en matière de transports internationaux (a) et admission des transporteurs non-résidents aux transports nationaux dans les États membres (b). Sur ces deux points, l'UE a quasiment réussi à combler les carences constatées par la Cour à travers sa législation s'étalant sur une période de 25 ans.

a.Transport routier international de marchandises pour le compte d'autrui

Le règlement (CEE) no 881/92 du 26 mars 1992 a consolidé les textes juridiques existants concernant les transports transfrontaliers entre États membres et défini le régime des licences communautaires délivrées aux transporteurs de marchandises. Ces règles concernaient les transports en provenance ou à destination d'un État membre ou traversant un ou plusieurs États membres. Pour les trajets reliant un État membre à un pays tiers, le régime s'applique également s'il existe un accord entre l'UE et le pays tiers. Alors que les transports entre deux États membres n'étaient jusqu'alors possibles que par des accords bilatéraux et qu'ils étaient en outre soumis à des restrictions, ce règlement a éliminé, à la date du 1er janvier 1993, toutes les restrictions quantitatives (contingents) et les autorisations bilatérales. Depuis lors, les transports internationaux de marchandises dans l'Union sont quasiment libres car l'accès au marché n'est plus soumis qu'à des exigences qualitatives pour la délivrance d'une licence communautaire, qui est délivrée aux entreprises de transport par l'État membre d'établissement et qui doit être reconnue par tous les autres États membres (pays d'accueil). La validité de la licence communautaire a été étendue à tous les pays membres de l'Espace économique européen.

Le règlement (CEE) no 3916/90 du 21 décembre 1990 a cependant instauré un mécanisme communautaire de sauvegarde en cas de crise, qui équivaut à une mesure d'accompagnement de la suppression totale du système des contingents dans l'Union.

La directive 96/26/CE du Conseil a fixé trois critères qualitatifs pour l'accès à la profession de transporteur de marchandises: honorabilité, capacité financière et aptitude professionnelle. Cette directive a été abrogée par le règlement (CE) no 1071/2009 du 21 octobre 2009 (infra) qui a ajouté aux trois conditions susmentionnées une quatrième: celle d'établissement stable et effectif dans un État membre.

Le règlement (CE) no 484/2002 du 1er mars 2002 a établi l'attestation de conducteur pour tous les ressortissants d'un pays tiers effectuant un transport pour le compte d'autrui couvert par une licence communautaire. Ce document, qui concerne autant les transports internationaux que le cabotage, certifie que le conducteur est employé par l'entreprise de transport conformément aux dispositions législatives et réglementaires sur l'emploi et la formation professionnelle qui s'appliquent dans l'État membre d'établissement. Cette mesure devrait empêcher que des conducteurs non ressortissants, employés irrégulièrement, travaillent dans des conditions précaires et soient sous-payés, au détriment de la concurrence et de la sécurité routière.

Enfin, la location transfrontalière des véhicules loués sans chauffeurs dans les transports de marchandises par route est régie par la directive 2006/1/CE du 18 janvier 2006.

b.Transport de cabotage.

Le règlement (CEE) no 3118/93 du Conseil du 25 octobre 1993 a été arrêté pour le cabotage terrestre, c'est-à-dire la prestation de services de transport à l'intérieur d'un État membre par une entreprise de transport établie dans un autre État membre. En pratique, il s'agit des prestations des transporteurs non-résidents qui, à l'occasion d'un déplacement international, se trouvent dans un pays d'accueil et qui, plutôt que de rentrer à vide, effectuent un transport ultérieur dans ce pays avant d'atteindre la frontière. Le règlement (CEE) no 3118/93 permet aux entreprises titulaires d'une licence communautaire délivrée par un État membre d'assurer des services de transport de marchandises par route dans d'autres États membres à condition que ces services soient effectués à titre temporaire. Depuis le 30 juin 1998, toutefois, la libéralisation totale de l'activité de cabotage maintient un caractère temporaire tout en permettant à un État membre de saisir la Commission en vue de l'adoption d'une clause de sauvegarde en cas de perturbation grave du marché due au cabotage.

Après la tentative de la Commission de préciser le caractère temporaire du cabotage par le biais d'une communication interprétative (du 26 janvier 2005), le règlement (CE) no 1072/2009 du 21 octobre 2009 (article 8, paragraphe 2) a abandonné la notion de cabotage général pour adopter la formule plus restrictive de cabotage consécutif (fixant à un maximum de trois le nombre d'opérations de cabotage autorisées dans les sept jours suivant un trajet international vers le pays d'accueil du cabotage). Les dispositions en matière de cabotage sont applicables à partir du 14 mai 2010.

c.Le paquet routier du 21 octobre 2009

Par étapes, l'Union Européenne a créé les conditions permettant de créer un marché intérieur libéralisé des transports routiers. Pour créer des conditions de concurrence équitables, elle a cependant dû harmoniser les conditions-cadres sociales, techniques et fiscales (fiches suivantes).

Dans le cadre du paquet routier, qui a été adopté en octobre 2009 grâce à un compromis entre le Parlement européen et le Conseil et qui se compose de trois règlements (CE) — no 1071/2009, no 1072/2009, no 1073/2009, entièrement applicables depuis le 4 décembre 2011—, les nouvelles règles établies sont communes au transport international de marchandises et au transport de cabotage. Le nouveau paquet législatif prévoit, entre autres:

  • une présentation simplifiée et standardisée de la licence communautaire (pour la nouvelle condition d'établissement, voir supra 1.a);
  • la désignation d'un gestionnaire de transport qui doit diriger de manière effective et permanente les activités de transport de l'entreprise, avoir un lien réel avec elle (employé, directeur ou propriétaire) et résider dans l'UE;
  • un renforcement des procédures pour l'échange d'informations entre les États membres concernant les infractions des transporteurs ainsi que l'obligation pour l'État membre délivrant une licence communautaire de prendre des mesures à l'encontre d'un transporteur qui a commis une infraction dans un autre État membre. La possibilité de retirer la licence communautaire, les copies certifiées conformes ou les attestations de conducteur est également prévue;
  • une définition précise et facile à faire appliquer du caractère temporaire des opérations de cabotage (voir supra 1.b).

En particulier, le règlement (CE) no 1071/2009 vise à instaurer des règles plus strictes concernant l'accès à la profession de transporteur de marchandises et à moderniser l'image du secteur du transport par route. Le règlement (CE) no 1072/2009, par ailleurs, consolide et harmonise davantage les règles en matière de cabotage. Il a notamment éliminé l'incertitude juridique pour les routiers en fusionnant les règlements (CEE) no 881/92 et no 3118/93 et en abrogeant la directive 2006/94/CE (relative à certains transports de marchandises par route). Pour le règlement (CE) no 1073/2009, voir point 2c ci-dessous).

2.Libéralisation progressive du transport de voyageurs
a.Transport routier international de personnes par autobus et autocars

Contrairement aux transports de marchandises par la route, l'ouverture du marché a été plus lente dans le cas des transports de personnes.

Le règlement (CEE) no 684/92 du 16 mars 1992 a contribué à l'ouverture du marché des transports internationaux de voyageurs effectués par autocar et autobus. Il a autorisé toute entreprise de transport de l'Union à effectuer des services de transport réguliers (selon une fréquence et sur une relation déterminées, via des arrêts préalablement fixés) ou occasionnels (transport de groupes constitués à l'initiative d'un donneur d'ordre ou du transporteur lui-même) entre les États membres de plus de neuf personnes (conducteur compris). Ce règlement a été complété et modifié par le règlement (CE) no 11/98 du 11 décembre 1997, qui a introduit une licence communautaire, délivrée par les autorités compétentes de l'État membre d'établissement aux entreprises de transport pour compte d'autrui de voyageurs sur autocar et autobus. Les entreprises de transport doivent pouvoir produire cette licence communautaire comme preuve de leur permis dans le pays d'origine. Les services de transport internationaux réguliers doivent en outre être couverts par une autorisation préalable établie au nom du transporteur.

b.Transport de «cabotage»

Le règlement (CE) no12/98 du 11 décembre 1997 a autorisé les transports de cabotage pour l'ensemble des services occasionnels, les services réguliers spécialisés (pour des catégories déterminées de voyageurs), à condition d'être couverts par un contrat conclu entre l'organisateur et le transporteur (par exemple, le transport de travailleurs ou d'étudiants), ainsi que les services réguliers, à condition que le cabotage soit effectué durant un service régulier international (et pas en bout de ligne). Comme en matière de cabotage pour les transports de marchandises, le cabotage des voyageurs est effectué à titre temporaire.

Actuellement, l'ouverture du marché ne concerne pas les cas suivants, dans lesquels les autorités compétentes peuvent interdire à des transporteurs non-résidents le cabotage des voyageurs: les services réguliers nationaux effectués indépendamment d'un service de transport international, ainsi que les services urbains, suburbains et régionaux (même dans le cadre du transport international).

c.Le paquet routier du 21 octobre 2009 (voir supra 1c)

Le règlement (CE) no 1073/2009 établit des règles communes pour l'accès au marché international des services de transport des voyageurs par autocars et autobus. En révisant et consolidant le cadre législatif antérieur (règlement (CEE) no 684/92 pour les transports internationaux de voyageurs et règlement (CE) no 12/98 pour le cabotage dans le même domaine, auxquels il se substitue), il clarifie le champ d'application et simplifie les procédures. En particulier, après avoir confirmé le principe de la libre prestation des services, aux mêmes conditions déjà indiquées dans le règlement (CEE) no 684/92, il détermine: les conditions de délivrance et de retrait des licences communautaires, leur durée de validité et les modalités d'utilisation et de présentation tant de la licence que des copies certifiées conformes.

Ici aussi le cabotage des voyageurs est admis, comme en cas de transport de marchandises, pour autant que le cabotage ne soit pas la finalité principale du service de transport; il doit donc être consécutif à un service international régulier.

Rôle du Parlement européen

Dans le domaine des transports par route, le Parlement européen a, dans de nombreux résolutions et rapports, préconisé et appuyé l'ouverture progressive des marchés des transports de marchandises et des transports de voyageurs par route. Ce faisant, il n'a jamais cessé de rappeler la nécessité d'assurer en parallèle la libéralisation et l'harmonisation, ainsi que les aspects sociaux et la sécurité des transports.

En ce qui concerne le cabotage des marchandises, en particulier, le PE s'est prononcé en faveur d'une plus grande libéralisation afin de réduire la fréquence des retours à vide des camions (voir point 18 de la résolution du PE du 6 juillet 2010, sur un avenir durable pour les transports). Par ailleurs, il a précisé que la Commission devra établir avant la fin de 2013 un rapport sur la situation du marché communautaire des transports routiers pour évaluer, entre autres, si les progrès accomplis en ce qui concerne l'harmonisation des règles, notamment dans le domaine de la législation sociale et en matière de sécurité, sont tels que l'on pourrait envisager de poursuivre l'ouverture des marchés domestiques des transports routiers, et notamment supprimer les restrictions imposées au cabotage (voir point 29, 5e tiret, de la résolution du PE du 15 décembre 2011, sur la feuille de route pour un espace européen unique des transports – vers un système de transport compétitif et économe en ressources).

Dans cette optique, la Commission a franchi une première étape lors de la publication en juin 2012 du rapport du groupe de haut niveau recommandant l'ouverture progressive du marché européen des transports de marchandises par route. En particulier, le groupe recommande que deux types différents de cabotage soient introduits: le premier, limité à une courte période et lié à un trajet international; le deuxième, non lié à un trajet international existant, qui en revanche serait soumis à une procédure d'enregistrement afin de garantir l'application au chauffeur concerné du droit de travail en vigueur dans le pays d'accueil.

Enfin, le 14 avril 2014 la Commission a publié le rapport sur «l'état du marché du transport routier dans l'UE» COM(2014)222 final. Il s'agit du rapport demandé par le PE dans sa résolution P7_TA(2011)0584 du 15 décembre 2011 (voir supra). L'Exécutif y annonce la révision des règlements (CE) no 1071/2009 et (CE) no 1072/2009 dans le cadre du programme REFIT (communication de décembre 2012 «Pour une réglementation de l’UE bien affûtée»). La révision vise à simplifier et clarifier la norme en vigueur plutôt qu'à ouvrir ultérieurement le marché. En particulier, l'Exécutif souligne la nécessite de «clarifier la définition du critère d’établissement stable et effectif dans le règlement (CE) no 1071/2009 et celle du cabotage dans le règlement (CE) no 1072/2009». De plus, elle insiste sur la mise en application des règlements en question par des dispositions plus prescriptives sur la fréquence et les modalités des contrôles, grâce aussi à la nouvelle génération de tachygraphes numériques (point 4.3 de la communication).

À son tour, le Parlement, dans la résolution du 9 septembre 2015 sur la mise en œuvre du livre blanc, a demandé, entre autres, l'amélioration de la mise en application et, le cas échéant, la clarification ou le réexamen des règles communes en matière d'accès au marché du transport international de marchandises par route (règlement (CE) no 1072/2009). Il a ainsi appelé la Commission à prendre des mesures contre les pratiques illégales qui conduisent à une concurrence déloyale et favorisent le dumping social. À cet égard, le PE préconise l'adoption d'un code social qui aborde également le problème du travail indépendant déguisé, afin de mieux prendre en compte la spécificité des travailleurs du transport routier international et de garantir une concurrence équitable.

Christina Ratcliff

03/2017