Libera circolazione dei lavoratori

Una delle quattro libertà di cui beneficiano i cittadini dell'UE è la libera circolazione dei lavoratori. Essa include i diritti di circolazione e di soggiorno dei lavoratori, i diritti di ingresso e di soggiorno dei loro familiari e il diritto di svolgere un'attività lavorativa in un altro Stato membro, nonché di essere trattati su un piede di parità rispetto ai cittadini di detto Stato. In alcuni paesi si applicano restrizioni per i cittadini provenienti dai nuovi Stati membri. Attualmente, le norme sull'accesso alle prestazioni sociali derivano principalmente dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

Base giuridica

Articolo 3, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea (TUE); articolo 4, paragrafo 2, lettera a), e articoli 20, 26 e 45-48 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; regolamento (UE) n. 492/2011 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione; regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale e il suo regolamento di applicazione (CE) n. 987/2009.

Giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE).

Obiettivi

La libera circolazione dei lavoratori è uno dei principi di base dell'UE. È sancita dall'articolo 45 TFUE ed è un diritto fondamentale dei lavoratori. Implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro.

Risultati

In base a dati Eurostat, alla fine del 2012 il 2,8 % dei cittadini dell'UE (15,3 milioni di persone) soggiornava in uno Stato membro diverso da quello di cui aveva la cittadinanza. Il 10 % degli intervistati di un sondaggio di Eurobarometro effettuato nell'UE nel 2010 risponde di avere in precedenza vissuto e lavorato in un altro paese, mentre il 17 % intende avvalersi del diritto alla libera circolazione in futuro.

a.Attuale regime generale in materia di libera circolazione

Ogni cittadino di ogni Stato membro ha il diritto di cercare lavoro in un altro Stato membro, conformemente alla regolamentazione applicabile ai cittadini di quest'ultimo Stato. Egli ha diritto alla medesima assistenza che gli uffici di collocamento di detto Stato offrono ai propri cittadini, senza alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità, e ha altresì il diritto di restare nel paese ospitante per un periodo sufficiente a cercare lavoro, candidarsi a un impiego di lavoro ed essere assunto. Tale diritto si applica anche a tutti i lavoratori di altri Stati membri, siano essi a tempo indeterminato, stagionali o transfrontalieri, e ai prestatori di servizi. I lavoratori non possono subire discriminazioni, ad esempio in relazione al requisito linguistico che non deve andare al di là di ciò che è ragionevole e necessario solo per il lavoro in questione.

Queste regole non si applicano ai lavoratori distaccati, che non si avvalgono del loro diritto alla libera circolazione: invece, sono i datori di lavoro che fanno uso della loro libertà di prestare servizi per inviare lavoratori all'estero su base temporanea. I lavoratori distaccati sono tutelati solo dalla direttiva – attualmente in corso di revisione – relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (direttiva 96/71/CE), che prevede determinate condizioni di lavoro e di occupazione minime nel paese ospite, e dalla relativa direttiva di applicazione (direttiva 2014/67/UE), volta ad evitare che si pratichino prezzi più bassi ai danni dei prestatori locali di servizi (2.1.13).

1.Diritti di circolazione e di soggiorno dei lavoratori

La direttiva 2004/38/CE introduce la cittadinanza UE quale status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano il loro diritto di libera circolazione e di soggiorno nel territorio dell'UE. Ogni cittadino dell'UE ha il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro dell'Unione per tre mesi iniziali senza condizioni o formalità diverse dall'obbligo di essere provvisto di una carta d'identità o di un passaporto in corso di validità. Se si tratta di periodi più lunghi, lo Stato membro ospitante può richiedere l'iscrizione del cittadino entro un lasso di tempo ragionevole e non discriminatorio.

Il diritto di soggiorno dei lavoratori migranti per un periodo superiore a tre mesi è soggetto a determinati requisiti che variano in funzione dello status del cittadino: nel caso dei cittadini dell'UE che non rientrano nella categoria dei lavoratori subordinati o dei lavoratori autonomi, il diritto di soggiorno dipende dal fatto che essi dispongano o meno di risorse economiche sufficienti a consentire loro di non diventare un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro, e di un'assicurazione malattia. I cittadini dell'UE acquisiscono il diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante dopo cinque anni di soggiorno legale ininterrotto.

La direttiva 2004/38/CE modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 sul ricongiungimento familiare ed estende la definizione di "familiare" (in passato limitata al coniuge, ai discendenti minori di 21 anni o ai figli a carico e agli ascendenti a carico) per includervi il partner che ha contratto un'unione registrata, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l'unione registrata al matrimonio. A prescindere dalla nazionalità, questi familiari hanno il diritto di soggiornare nello stesso paese del lavoratore.

2.Occupazione

Relativamente alle condizioni di lavoro e di impiego nel territorio dello Stato membro ospitante, i lavoratori che sono cittadini di un altro Stato membro non possono essere trattati in modo diverso rispetto ai lavoratori nazionali in ragione della loro nazionalità, in particolare per quanto attiene all'assunzione, al licenziamento e alla remunerazione. La parità di trattamento si applica anche in materia di formazione professionale e di misure di riqualificazione. I cittadini di uno Stato membro che lavorano in un altro Stato dell'UE beneficiano degli stessi vantaggi sociali e fiscali e dello stesso accesso all'alloggio dei lavoratori nazionali, e hanno diritto alla parità di trattamento anche per quanto riguarda l'esercizio dei diritti sindacali.

Il diritto di rimanere nel paese ospitante dopo aver cessato l'attività lavorativa è ora previsto dalla direttiva 2004/38/CE. Chi cerca lavoro gode del diritto di soggiorno per un periodo superiore a sei mesi (CGUE, causa C-292/89 Antonissen) senza dover soddisfare alcuna condizione se continua a cercare un'occupazione nello Stato membro ospitante e ha una "reale possibilità" di trovarla; per tutto questo tempo, non può essere allontanato. Una volta che hanno acquisito il diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante, i cittadini dell'UE non sono più soggetti a condizioni (ad esempio, risorse economiche sufficienti), ma possono, se necessario, fare ricorso all'assistenza sociale nello Stato membro ospitante al pari dei cittadini nazionali.

Dopo l'introduzione della cittadinanza dell'UE, la CGUE ha esteso il beneficio delle prestazioni sociali ai cittadini dell'Unione che soggiornano in un altro Stato membro (cause C-184/99 Grzelczyk, C-224/98 D'Hoop). Lo status di persona in cerca di un primo impiego è attualmente oggetto di intense discussioni, dal momento che queste persone non possono qualificarsi come lavoratori. Nelle cause C-138/02 Collins e C-22/08 Vatsouras la CGUE ha stabilito che detti cittadini dell'Unione godono della parità di accesso a una prestazione previdenziale intesa ad agevolare l'accesso al mercato del lavoro per le persone in cerca di occupazione; una prestazione di questo tipo non può di conseguenza essere considerata come "assistenza sociale", cui la direttiva 2004/38/CE esclude l'accesso. Tuttavia, gli Stati membri possono richiedere un nesso reale tra chi cerca occupazione e il proprio mercato del lavoro. La CGUE ha fornito maggiori chiarimenti riguardo alla situazione delle persone che hanno avuto un'occupazione nella sentenza Alimanovic (C-67/14). Le persone in questione avevano lavorato e, dopo essersi trovate in stato di disoccupazione, avevano di conseguenza conservato la loro qualità di lavoratore per ulteriori sei mesi (articolo 7, paragrafo 3, lettera c), della direttiva). Tuttavia, la CGUE ha affermato che, una volta trascorso tale periodo, un cittadino dell'Unione può richiedere la parità di trattamento rispetto ai cittadini dello Stato membro ospitante solo se il suo soggiorno nel territorio dello Stato membro ospitante rispetta i requisiti di cui alla direttiva. Sebbene l'articolo 14, paragrafo 4, lettera b), della direttiva vieti l'allontanamento dei cittadini dell'Unione disoccupati fino a quando sono alla ricerca di un posto di lavoro, l'articolo 24, paragrafo 2, consente espressamente a uno Stato membro di rifiutare la concessione di prestazioni di assistenza sociale a cittadini dell'Unione il cui diritto di soggiorno è unicamente basato su questa disposizione di non allontanamento. La CGUE ha anche affermato che, contrariamente alle decisioni di allontanamento per le quali occorre tenere conto della situazione specifica del cittadino dell'Unione, quando si tratta dell'accesso all'assistenza sociale non è necessaria alcuna valutazione individuale.

Al contrario, la richiesta di prestazioni da parte di cittadini dell'Unione economicamente inattivi può essere subordinata al loro soggiorno legale, che di per sé presuppone mezzi finanziari sufficienti. Tuttavia, nella sentenza Brey (C-140/12) la CGUE ha stabilito che il semplice fatto di richiedere una prestazione non basta a provare che una persona non è autosufficiente, e che si devono considerare le particolari circostanze di ciascuna causa quando si valuta l'onere che la concessione di una prestazione comporterebbe per il sistema di assistenza sociale nazionale. Nella sentenza Brey la CGUE conferma la sua giurisprudenza relativa alla causa Trojani (C-456/02), in base alla quale, finché non viene allontanato, il cittadino economicamente inattivo conserva il diritto alla parità di trattamento per quanto attiene alle prestazioni sociali. Tuttavia, la CGUE si è recentemente allontanata in misura considerevole da questa giurisprudenza rifiutando il diritto alle prestazioni sociali di un cittadino dell'UE economicamente inattivo entrato nello Stato membro ospitante con l'unico fine di beneficiare di un aiuto sociale (causa C-333/13 Dano): la Corte ha stabilito che il diritto alla parità di trattamento, che includerebbe il diritto alle prestazioni, presuppone il soggiorno legale ai sensi della direttiva 2004/38/CE, condizione che il ricorrente non soddisfaceva per mancanza di mezzi finanziari sufficienti. La CGUE ha confermato i precedenti della giurisprudenza del 2016 (causa C-308/14, Commissione v.UK), dichiarando che "nulla, in linea di principio, osta a che la concessione di prestazioni sociali a cittadini dell'Unione economicamente inattivi sia subordinata al requisito che essi soddisfino le condizioni per disporre di un diritto di soggiorno legale nello Stato membro ospitante".

Così facendo la CGUE sembra autorizzare gli Stati membri a rifiutare la parità di accesso alle prestazioni sociali senza dover porre fine al diritto di soggiorno del cittadino inattivo. Questo nuovo approccio potrebbe mettere in pericolo la coesione sociale negli Stati membri ospiti, in quanto crea una sottoclasse di cittadini dell'Unione che non possono essere allontanati, ma che devono fare a meno dell'assistenza sociale di cui beneficiano i cittadini dello Stato membro in questione che si trovano nella stessa situazione. In considerazione del fatto che il diritto viene così elaborato per il tramite della CGUE, nella sua proposta di modifica delle norme relative al coordinamento della sicurezza sociale la Commissione propone di chiarire i diritti dei cittadini UE inattivi che vanno all'estero (2.3.4).

Infine, l'articolo 35 della direttiva riconosce espressamente agli Stati membri, in caso di abuso di diritto o frode, il potere di revocare un diritto conferito dalla direttiva stessa.

b.Limitazioni alla libera circolazione

Il trattato consente agli Stati membri di rifiutare a un cittadino dell'UE l'ingresso e il soggiorno per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. Tali provvedimenti devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo interessato. Il comportamento in questione deve rappresentare una minaccia sufficientemente grave e attuale per gli interessi fondamentali dello Stato. A tale riguardo, la direttiva 2004/38/CE prevede una serie di garanzie procedurali.

In conformità dell'articolo 45, paragrafo 4, TFUE, la libera circolazione dei lavoratori non si applica agli impieghi nella pubblica amministrazione. Tuttavia, questa deroga è stata interpretata in modo molto restrittivo dalla CGUE, secondo cui gli Stati membri possono riservare ai propri cittadini solo i posti che comportano l'esercizio dell'autorità pubblica e la responsabilità della salvaguardia dell'interesse generale dello Stato (ad esempio, la sicurezza interna o esterna).

Durante un periodo transitorio successivo all'adesione di nuovi Stati membri, possono essere applicate talune condizioni che limitano la libera circolazione dei lavoratori da, verso e tra i suddetti Stati membri. Tali restrizioni non riguardano i viaggi all'estero o l'attività autonoma e possono differire da uno Stato membro all'altro. Quel che restava dei periodi transitori applicabili dopo l'adesione della Bulgaria e della Romania nel 2007 è stato soppresso il 1° gennaio 2014. Sussistono attualmente periodi transitori per i cittadini croati, che devono essere aboliti entro il 1° luglio 2020.

c.Misure destinate a favorire l'esercizio della libera circolazione

Come principio base, qualsiasi cittadino dell'UE dovrebbe essere in grado di esercitare la propria professione liberamente in qualsiasi Stato membro. Tuttavia, l'attuazione pratica di questo principio è spesso ostacolata dai requisiti nazionali previsti per l'accesso a determinate professioni nel paese ospitante. Il sistema per il riconoscimento delle qualifiche professionali è stato modificato per consentire una maggiore flessibilità dei mercati del lavoro e facilitare il riconoscimento automatico delle qualifiche professionali. La direttiva 2005/36/CE (quale aggiornata dalla direttiva 2013/55/UE) relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali consolida e modernizza le 15 direttive esistenti che coprono pressoché tutte le norme sul riconoscimento (2.1.6) prevedendo elementi innovativi quali la tessera professionale europea e la valutazione reciproca delle professioni regolamentate.

La rete di cooperazione EURES (Servizi europei per l'impiego) coinvolge la Commissione, i servizi pubblici per l'impiego degli Stati membri dell'UE e del SEE e altre organizzazioni partner, e la Svizzera (2.3.3). Per il tramite del regolamento (UE) 2016/589 (che sostituisce il regolamento (UE) n. 492/2011), a partire dal 2016 la rete EURES ha ulteriormente migliorato gli strumenti self-service sulla sua piattaforma digitale, così da diventare un vero e proprio portale della mobilità professionale a livello europeo, introducendo la corrispondenza automatizzata tra le competenze delle persone in cerca di occupazione e delle offerte di lavoro. Gli Stati membri dovrebbero ora mettere a disposizione del portale EURES tutti i posti vacanti e le domande di lavoro pubblicati a livello nazionale, e il portale dovrebbe fornire informazioni generali sulle condizioni di vita e di lavoro nel paese di destinazione, compresi i corsi di lingua, nonché offrire consulenze più personalizzate per la carriera e l'assunzione. Inoltre, il portale coinvolgerà maggiormente le parti sociali nella rete e fornirà un sostegno migliore ai partenariati transfrontalieri.

L'UE ha compiuto sforzi notevoli per creare un ambiente propizio alla mobilità dei lavoratori, fra cui:

  • una carta di assicurazione sanitaria europea e una direttiva sull'assistenza sanitaria transfrontaliera;
  • il coordinamento dei regimi di sicurezza sociale grazie al regolamento (CE) n. 883/2004 e al regolamento di applicazione (CE) n. 987/2009, attualmente in corso di revisione (2.3.4);
  • l'adozione, nell'aprile 2014, della direttiva 2014/50/UE relativa ai requisiti minimi per accrescere la mobilità dei lavoratori tra Stati membri migliorando l'acquisizione e la salvaguardia di diritti pensionistici complementari;
  • l'adozione, nell'aprile 2014, della direttiva 2014/54/UE relativa alle misure intese ad agevolare l'esercizio dei diritti conferiti ai lavoratori nel quadro della libera circolazione dei lavoratori, che prevede in modo specifico nuovi mezzi di ricorso per i lavoratori vittime di discriminazioni.

Per rafforzare la mobilità del lavoro, la Commissione sta elaborando una proposta tesa ad introdurre, nella primavera del 2018, un numero di sicurezza sociale europeo. L'obiettivo sarebbe semplificare le interazioni tra i cittadini mobili e le autorità pubbliche, nonché facilitare la cooperazione amministrativa tra un paese e l'altro.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo annovera tutte le questioni legate all'occupazione tra le priorità principali dell'Unione europea e ha sempre sottolineato che quest'ultima e i suoi Stati membri dovrebbero coordinare i loro sforzi al riguardo e promuovere la libera circolazione dei lavoratori, essendo questo uno degli obiettivi del completamento del mercato interno. Il Parlamento svolge un ruolo dinamico nella costruzione e nel miglioramento del mercato interno e ha sempre sostenuto con vigore gli sforzi della Commissione in questo settore.

Nella risoluzione del 16 gennaio 2014 sul rispetto del diritto fondamentale alla libera circolazione all'interno dell'UE il Parlamento ricorda che il diritto alla libera circolazione a fini lavorativi non può essere associato a presunti abusi ai danni dei sistemi di sicurezza sociale (si veda anche la sentenza della CGUE nella causa C-413/01 Ninni-Orasche), e invita gli Stati membri ad astenersi da azioni che potrebbero ledere il diritto alla libera circolazione.

Per quanto riguarda il coordinamento della sicurezza sociale, nella sua risoluzione del gennaio 2014 sulla protezione sociale per tutti il Parlamento invita la Commissione a riesaminare la legislazione e a monitorare l'attuazione e il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale al fine di salvaguardare i diritti a prestazioni dei lavoratori migranti dell'UE.

Marion Schmid-Drüner

02/2018