Iniziativa dei cittadini europei

L'iniziativa dei cittadini europei (ICE) è un importante strumento di democrazia partecipativa all'interno dell'Unione europea, grazie alla quale un milione di cittadini europei residenti in almeno un quarto degli Stati membri possono invitare la Commissione a presentare una proposta di atto giuridico ai fini dell'applicazione dei trattati UE. Da quando è applicabile il regolamento (UE) n. 211/2011, che stabilisce procedure e condizioni dettagliate per l'ICE, sono state correttamente presentate alla Commissione tre iniziative.

Base giuridica

  • Articolo 11, paragrafo 4, del trattato sull'Unione europea (TUE)
  • Articolo 24, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)
  • Regolamento (UE) n. 211/2011
  • Articoli 211 e 218 del regolamento del Parlamento europeo.

Contesto

Le iniziative dei cittadini sono strumenti a disposizione della popolazione nella maggioranza degli Stati membri (a livello locale, regionale o nazionale), anche se sussistono notevoli differenze in termini di portata e di procedure. Il concetto di cittadinanza europea, da cui deriva l'iniziativa dei cittadini europei, è stato introdotto per la prima volta dal trattato di Maastricht (1.3.1). Già nel 1996, durante la preparazione della Conferenza intergovernativa di Amsterdam, i ministri degli Esteri di Austria e Italia avevano proposto l'introduzione di un diritto di presentare iniziative come quelle di cui trattasi, in aggiunta al diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo, ma la Conferenza non accolse la proposta. Il progetto di trattato costituzionale (articolo 47, paragrafo 4) conteneva originariamente disposizioni relative a un'iniziativa dei cittadini molto simile a quella attuale. Nonostante il Presidium della Convenzione avesse respinto l'inclusione di tali disposizioni nel testo definitivo, l'impegno coordinato da parte delle organizzazioni della società civile ha permesso di conservarle. In seguito al fallimento del processo di ratifica del trattato costituzionale, disposizioni analoghe sono state reinserite in sede di stesura del trattato di Lisbona.

Oggi il diritto di presentazione di un'iniziativa dei cittadini è sancito al titolo II del TUE (disposizioni relative ai principi democratici). L'articolo 11, paragrafo 4, TUE istituisce il quadro di base in cui si colloca tale diritto, mentre l'articolo 24, paragrafo 1, TFUE definisce i principi generali per un regolamento atto a stabilire le procedure specifiche e le condizioni dettagliate. La proposta di regolamento è stata frutto di un'ampia consultazione[1]. La negoziazione e la messa a punto del testo definitivo hanno richiesto diversi mesi; il 31 marzo 2010 è stato presentato un progetto di proposta al Parlamento e al Consiglio e il 15 dicembre 2010 è stato raggiunto un accordo politico, cosicché l'adozione formale del testo da parte delle due istituzioni è stata resa possibile il 16 febbraio 2011. Il testo è entrato in vigore il 1° aprile 2011 come regolamento (UE) n. 211/2011. In ragione dei diversi adeguamenti tecnici necessari a livello di Stati membri per istituire un processo di verifica ottimizzato, il regolamento ICE è divenuto applicabile un anno dopo. Entro il 1° aprile 2015, e successivamente ogni tre anni entro la stessa data, la Commissione è tenuta a presentare una relazione sull'applicazione del regolamento ICE in vista di un'eventuale revisione. La Commissione ha adottato tale relazione il 31 marzo 2015 (COM(2015)0145). La relazione in questione illustra lo stato attuale e delinea una valutazione in merito all'attuazione dell'ICE, stilando un elenco di sfide identificate nei primi tre anni di attuazione di questo nuovo quadro legislativo e istituzionale; evidenzia altresì una serie di carenze, tenendo anche conto di alcune delle ricerche condotte dal Parlamento europeo al riguardo[2].

Occorre distinguere chiaramente il diritto di presentare un'ICE dal diritto di petizione, in quanto le rispettive procedure sono diverse sotto molti aspetti sostanziali. Le petizioni possono essere presentate dai cittadini dell'Unione oppure dalle persone fisiche o giuridiche residenti nell'UE (2.1.4) e devono riguardare tematiche che, oltre a rientrare nell'ambito di attività dell'Unione, interessano direttamente il firmatario. Le petizioni sono rivolte al Parlamento nella sua qualità di rappresentante diretto dei cittadini a livello dell'UE. Un'ICE è una richiesta diretta finalizzata alla predisposizione di uno specifico strumento giuridico dell'UE. Per essere valida, deve rispettare determinate regole ed è rivolta, in ultima istanza, alla Commissione, l'unica istituzione ad avere la facoltà di presentare proposte legislative. In tal senso, la natura dell'ICE è simile a quella del diritto di iniziativa conferito al Parlamento (articolo 225 del TFUE) e al Consiglio (articolo 241 del TFUE).

Procedura

a.Comitato dei cittadini

Poiché un'iniziativa della portata descritta necessita di una minima struttura organizzativa, il primo passo per l'avvio di un'ICE è la costituzione di un comitato organizzativo, denominato «comitato dei cittadini». Esso deve essere composto da almeno sette persone residenti in almeno sette Stati membri diversi (non necessariamente di diversa nazionalità) aventi l'età necessaria per votare alle elezioni europee. I deputati al Parlamento europeo possono partecipare ma non possono essere conteggiati nel numero minimo di cittadini necessario per la formazione di un comitato. Il comitato deve nominare un rappresentante e un supplente che fungano da persone di contatto per l'ICE in questione.

b.Registrazione

Prima di poter iniziare a raccogliere le dichiarazioni di sostegno dei cittadini, il comitato deve richiedere alla Commissione la registrazione dell'iniziativa. A tale scopo occorre presentare un documento indicante il titolo, la materia e una breve descrizione dell'iniziativa, con definizione della base giuridica proposta per il provvedimento normativo e informazioni sui membri del comitato e su tutte le fonti di sostegno e di finanziamento dell'iniziativa proposta. Gli organizzatori possono presentare in allegato informazioni più dettagliate e altro materiale, ad esempio un progetto dell'atto legislativo proposto.

La Commissione ha a disposizione due mesi per decidere in merito alla registrazione dell'iniziativa proposta. La registrazione non avviene in caso di mancato rispetto dei requisiti procedurali oppure se l'iniziativa esula dai poteri della Commissione in materia di presentazione di proposte di atti legislativi destinati all'applicazione dei trattati. La registrazione è altresì rifiutata nel caso in cui l'iniziativa risulti manifestamente futile, ingiuriosa o vessatoria ovvero contraria ai valori dell'UE quali stabiliti dall'articolo 2 del TUE. La decisione della Commissione può essere impugnata in sede giudiziale o extragiudiziale. Le iniziative registrate sono pubblicate sul portale web della Commissione.

c.Raccolta delle dichiarazioni di sostegno

Una volta registrata l'iniziativa, gli organizzatori possono dare inizio alla raccolta delle dichiarazioni di sostegno, che deve concludersi entro 12 mesi. Le dichiarazioni di sostegno possono essere raccolte in formato cartaceo o elettronico. Le dichiarazioni di sostegno possono essere raccolte in formato cartaceo o elettronico. Nel secondo caso, il sistema di raccolta online deve innanzitutto essere certificato dalle competenti autorità nazionali. Un regolamento di esecuzione della Commissione stabilisce norme dettagliate in merito alle specifiche tecniche dei sistemi di raccolta online (regolamento (UE) n. 1179/2011).

Per quanto concerne la verifica, entrambe le forme di raccolta (cartacea ed elettronica) prevedono i medesimi requisiti relativi ai dati. Tali requisiti, definiti a livello di Stato membro, sono indicati nell'allegato III al regolamento (UE) n. 211/2011. Nove Stati membri[3] non richiedono ai firmatari delle dichiarazioni di sostegno di produrre un documento o un numero di identificazione personale. In tutti gli altri Stati membri vige invece un obbligo in tal senso. L'allegato specifica, per ogni Stato membro che applica l'obbligo in questione, i tipi di documento di identità ammessi.

Per poter essere presa in esame dalla Commissione, l'ICE deve raccogliere un milione di dichiarazioni di sostegno entro 12 mesi. Inoltre, perché sia valida in un dato Stato membro, il numero dei firmatari in quello Stato membro non deve essere inferiore al numero dei deputati al Parlamento europeo eletti in tale paese moltiplicato per 750. In questo modo, il numero minimo di dichiarazioni di sostegno firmate è determinato seguendo il medesimo sistema di proporzionalità decrescente utilizzato per stabilire la distribuzione tra gli Stati membri dei seggi all'interno del Parlamento europeo.

d.Verifica e certificazione

Una volta raccolte le dichiarazioni di sostegno necessarie in un numero sufficiente di Stati membri, gli organizzatori devono presentarle alle autorità nazionali competenti[4] per la relativa certificazione; l'elenco di tali autorità è stilato della Commissione in base alle informazioni trasmesse dagli Stati membri. Sono generalmente incaricati della certificazione i ministeri degli Interni, le commissioni elettorali o le anagrafi. Le autorità nazionali sono tenute a certificare le dichiarazioni di sostegno entro tre mesi, ma non ad autenticare le firme.

e.Presentazione ed esame

In questa fase agli organizzatori è richiesto di presentare i pertinenti certificati rilasciati dalle autorità nazionali in merito al numero di dichiarazioni di sostegno; essi devono altresì fornire informazioni sui finanziamenti comunque percepiti nonché rispettare le soglie stabilite dal regolamento (CE) n. 2004/2003 relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo. In linea di massima vanno dichiarati i contributi superiori a 500 EUR.

Dopo aver ricevuto l'iniziativa presentata, la Commissione è tenuta a pubblicarla senza indugio in un registro e a ricevere gli organizzatori a un livello appropriato per consentire loro di esporre in dettaglio la richiesta. A seguito di uno scambio di opinioni con la Commissione, agli organizzatori è concessa l'opportunità di presentare l'iniziativa in occasione di un'audizione pubblica che si tiene presso il Parlamento europeo ed è organizzata dalla commissione competente per la materia oggetto dell'ICE (articolo 211 del regolamento del Parlamento).

Iniziative in corso

Diverse organizzazioni avevano tentato di lanciare iniziative analoghe alle ICE prima del riconoscimento giuridico di tale strumento e della definizione di procedure dettagliate in proposito. Nel 2007 il Forum europeo sulla disabilità ha lanciato una delle prime iniziative pilota in tal senso, sostenendo di aver raccolto in quell'occasione 1,2 milioni di firme. A seguito dell'adozione del regolamento ICE nel 2010, ma prima della sua entrata in vigore, Greenpeace ha sostenuto di aver raccolto 1 milione di firme per la richiesta di una moratoria sulle colture geneticamente modificate (OGM). Tuttavia nessuna delle iniziative di cui sopra può essere considerata un'ICE.

Dal 1o aprile 2012 sono state avviate 47 ICE. A 19 di esse è stata rifiutata la registrazione in linea di principio, sulla base del fatto che non rientrano nell'ambito di competenza della Commissione, mentre 14 sono state ritirate dagli organizzatori Attualmente vi sono solo otto iniziative registrate, che sono nella fase di raccolta. Sebbene soltanto tre iniziative abbiano raggiunto il numero richiesto di firme (Right2Water, One of Us e Stop Vivisection) e siano state presentate alla Commissione, una serie di altre iniziative hanno dato luogo ad azioni di follow-up da parte della Commissione. Fra le ICE presentate con successo, l'iniziativa Right2Water (Diritto all'acqua) ha invitato la Commissione a proporre una normativa che sancisca il diritto umano universale all'acqua potabile e ai servizi igienico-sanitari, come riconosciuto dalle Nazioni Unite, e promuova l'erogazione di servizi idrici e igienico-sanitari in quanto servizi pubblici fondamentali per tutti. L'iniziativa One of Us (Uno di noi) ha chiesto invece all'UE di porre fine al finanziamento di attività che implicano la distruzione di embrioni umani, in particolare nei settori della ricerca, degli aiuti allo sviluppo e della salute pubblica. L'iniziativa Stop Vivisection (Basta con la vivisezione) ha chiesto alla Commissione di istituire un quadro legislativo finalizzato a eliminare la sperimentazione animale nell'UE. Il Parlamento ha organizzato audizioni con i rappresentanti di ciascuna delle iniziative, che si sono svolte rispettivamente il 17 febbraio 2014, il 10 aprile 2014 e il 24 aprile 2015. La Commissione ha fornito una risposta in cui espone le sue conclusioni sul piano giuridico e politico in merito a tutte e tre le iniziative.

Alcune ICE sono state oggetto di azioni legali dinanzi al Tribunale dell'Unione europea, il quale ha stabilito, nella sua sentenza più recente, ovvero quella relativa alla causa T-646/13 «Minority SafePack contro Commissione», che la Commissione non ha rispettato l'obbligo di spiegare dettagliatamente e motivare il proprio rifiuto di registrare un'ICE.

Ruolo del Parlamento europeo

Lo strumento dell'ICE ha suscitato grande interesse in seno al Parlamento. Prima dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Parlamento ha approvato una risoluzione[5] in cui presentava una proposta dettagliata per l'attuazione dell'ICE. A seguito dell'entrata in vigore del trattato, il Parlamento ha partecipato attivamente alla negoziazione del regolamento ICE. Il Parlamento ha contribuito con successo a rendere l'ICE uno strumento di democrazia partecipativa più accessibile e orientato ai cittadini. Ha ottenuto, fra l'altro, che il numero minimo di Stati membri da cui devono provenire le dichiarazioni di sostegno fosse ridotto a un quarto degli Stati membri dell'Unione. Ha insistito sulla necessità che la verifica dell'ammissibilità fosse effettuata in una fase precedente la registrazione, esercitando altresì pressioni affinché le disposizioni attribuissero il diritto di firmare un'ICE a tutti i cittadini e i residenti dell'UE, a prescindere dalla nazionalità.

Il Parlamento ha espresso una serie di richieste politiche volte a semplificare e snellire le procedure di svolgimento delle ICE, nonché a rafforzarne l'impatto. Il 28 ottobre 2015 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'iniziativa dei cittadini europei[6] in cui chiede, fra l'altro, una revisione del regolamento nell'ottica di semplificare i requisiti in materia di dati personali e sostenere finanziariamente l'organizzazione di ICE. Nel 2017 la commissione per gli affari costituzionali ha iniziato l'elaborazione di una relazione di iniziativa di carattere legislativo finalizzata a un'effettiva revisione del regolamento ICE. Nel settembre 2017, sulla base delle richieste del Parlamento europeo e di una consultazione pubblica, la Commissione ha presentato una proposta di revisione dell'ICE[7] che abbasserebbe a 16 anni l'età minima per i firmatari, semplificherebbe i moduli per la raccolta di sostegno, consentirebbe a tutti i cittadini dell'UE di sostenere un'ICE a prescindere dalla residenza ed estenderebbe il termine per l'esame delle ICE.

[1]Libro verde della Commissione (COM(2009)0622).

[2]«European Citizens Initiative — First lessons of implementation» (Iniziativa dei cittadini europei — prime lezioni di applicazione), dipartimento tematico «Diritti dei cittadini e affari costituzionali» (2014), accessibile tramite il link:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509982/IPOL_STU(2014)509982_EN.pdf

[3]Belgio, Danimarca, Estonia, Finlandia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Regno Unito e Slovacchia.

[4]L'elenco delle autorità nazionali competenti è consultabile al seguente link: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-verification?lg=it.

[5]GU C 212 E del 5.8.2010, pag. 99.

[6]GU C 355 del 20.10.2017, pag. 17.

[7]http://ec.europa.eu/citizens-initiative/files/ECI_2017_Proposal_Annexes_it.pdf

Petr Novak

10/2017