Unione bancaria

La crisi finanziaria iniziata nel 2007 ha palesato la necessità di armonizzare in tutta l'Unione europea, e soprattutto nella zona euro, la regolamentazione delle attività bancarie e la vigilanza su tali attività. La crisi ha rivelato in particolare che un'errata valutazione dei rischi da parte del settore bancario può compromettere la stabilità finanziaria di interi Stati membri. Nel giugno 2012 il Consiglio europeo ha pertanto deciso di «spezzare il circolo vizioso tra banche e debito sovrano». Una delle risposte dell'UE intese a correggere precedenti carenze è consistita nella creazione di due nuove istituzioni, che costituiscono gli elementi portanti della cosiddetta Unione bancaria. Il primo elemento portante è il Meccanismo di vigilanza unico (MVU), che assegna alla Banca centrale europea la vigilanza bancaria diretta, al fine di garantire che le maggiori banche europee siano soggette a una vigilanza indipendente sulla base di norme comuni. Il secondo è il Meccanismo di risoluzione unico (MRU), cui spetta la predisposizione di misure qualora si verifichi lo scenario meno favorevole, ossia il dissesto di una banca, per garantire che la situazione possa essere gestita in modo ordinato, a un costo minimo per i contribuenti. La volontà di evitare che i contribuenti sostengano il costo di future risoluzioni bancarie ha portato a una modifica delle norme di riferimento, ossia le disposizioni della direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi (BRRD), in base alla quale le risoluzioni devono essere sostanzialmente finanziate dagli azionisti e dai creditori degli enti creditizi. Se necessario, il Fondo di risoluzione unico recentemente istituito, che è alimentato dal settore bancario, può fornire finanziamenti complementari. Il Meccanismo di vigilanza unico è pienamente operativo dal novembre 2014, mentre il Meccanismo di risoluzione unico dal gennaio 2016. Il Fondo di risoluzione unico, tuttavia, raggiungerà il livello-obiettivo di finanziamento soltanto nel 2023. I membri della zona euro partecipano automaticamente all'Unione bancaria. Gli altri Stati membri possono aderirvi.
Il 24 novembre 2015 la Commissione europea ha presentato una proposta legislativa al fine di aggiungere un altro elemento all'Unione bancaria, ovvero il Sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS), che verrà realizzato sulla base dei sistemi nazionali di garanzia dei depositi.

Base giuridica

Articolo 114 e articolo 127, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

L'Unione bancaria è l'indispensabile complemento dell'Unione economica e monetaria (UEM) e del mercato interno; essa armonizza a livello dell'Unione europea le competenze in materia di vigilanza, risoluzione e finanziamento e impone alle banche della zona euro di conformarsi alle medesime norme. In particolare, tali norme assicurano che le banche assumano rischi calcolati e paghino il prezzo degli eventuali errori commessi facendo fronte alle proprie perdite e al rischio di una chiusura, minimizzando nel contempo il costo per i contribuenti.

Risultati

a.Tabella di marcia per l'Unione bancaria

Nel dicembre 2012 il Presidente del Consiglio europeo, in stretta cooperazione con i Presidenti della Commissione europea, della Banca centrale europea (BCE) e dell'Eurogruppo, ha predisposto una tabella di marcia precisa e circoscritta nel tempo per la realizzazione di un'autentica Unione economica e monetaria. Uno degli aspetti fondamentali di questa tabella di marcia consisteva nella creazione di un quadro finanziario maggiormente integrato, ossia l'Unione bancaria.

b.Accordo sul Meccanismo di vigilanza unico

Nel marzo 2013 Parlamento e Consiglio hanno raggiunto un accordo politico sulla realizzazione del primo pilastro dell'Unione bancaria, il Meccanismo di vigilanza unico (MVU), che copre tutte le banche della zona euro. Possono partecipare all'MVU anche gli Stati membri non appartenenti alla zona euro che lo desiderino. Il Meccanismo di vigilanza unico, operativo dal 4 novembre 2014, fa capo alla BCE ed è competente a esercitare la vigilanza diretta sulle banche di maggiori dimensioni e su quelle più significative (129 entità al gennaio 2016), mentre le autorità nazionali di vigilanza continueranno ad occuparsi della vigilanza su tutte le altre banche, sotto la responsabilità ultima della BCE. I criteri per determinare se una banca deve essere considerata significativa — ed essere quindi sottoposta alla vigilanza diretta della BCE — sono definiti nel regolamento MVU e nel regolamento quadro MVU e si riferiscono alle dimensioni, alla rilevanza economica e alle attività transfrontaliere di una banca, nonché alla necessità di un sostegno pubblico diretto. In funzione dell'evoluzione di tali criteri, il numero effettivo di banche sulle quali la BCE esercita una vigilanza diretta può pertanto variare nel tempo; inoltre, la BCE può decidere in qualsiasi momento di classificare come significativa una banca per garantire l'applicazione coerente di standard di vigilanza elevati.

Per evitare un potenziale conflitto di interessi, norme chiare disciplinano la separazione organizzativa e operativa delle funzioni della BCE rispettivamente nel campo della vigilanza e della politica monetaria.

c.Valutazioni e prove di stress complete

Prima di assumere le sue responsabilità di vigilanza, la BCE ha effettuato una valutazione dettagliata, consistente in una verifica della qualità delle attività e in prove di stress. L'obiettivo era pervenire a una maggiore trasparenza dei bilanci degli enti creditizi per disporre di un punto di partenza affidabile. Dai risultati, pubblicati il 27 ottobre 2014, è risultato che 25 delle 130 banche partecipanti avevano carenze di capitale. Sebbene alla data della pubblicazione si fosse già ovviato ad alcune di tali carenze, tutti gli enti creditizi hanno dovuto presentare alla BCE piani di ricapitalizzazione indicando come intendevano colmare le lacune nel corso del 2015.

Come indicato, il numero effettivo di banche sulle quali la BCE esercita una vigilanza diretta varia nel tempo. Tutte le banche aggiunte all'elenco delle entità sottoposte a vigilanza sono soggette a una sorta di «verifica dello stato di salute finanziaria»; nel 2015, nove banche sono state sottoposte a valutazioni esaustive, e in cinque di queste sono state riscontrate carenze patrimoniali di varie dimensioni. Attualmente la BCE sta effettuando una valutazione completa di altre quattro banche in Irlanda, Italia, Lettonia e Slovenia, classificate di recente come significative o che potrebbero diventare significative. L'esercizio è stato avviato nel marzo 2016 e la pubblicazione dei risultati è attesa per il mese di novembre 2016.

d.Meccanismo di risoluzione unico

Nel marzo 2014 Parlamento e Consiglio hanno raggiunto un accordo politico sulla realizzazione del secondo pilastro dell'Unione bancaria, il Meccanismo di risoluzione unico (MRU). La principale finalità di tale meccanismo è assicurare nell'Unione bancaria una gestione efficiente di eventuali futuri fallimenti bancari, con un costo minimo per il contribuente e per l'economia reale. L'ambito di azione dell'MRU ricalca quello dell'MVU, il che significa che la decisione ultima sull'avvio della procedura di risoluzione di una banca spetta a un'autorità centrale, il Comitato di risoluzione unico, mentre dal punto di vista operativo la decisione è attuata in cooperazione con le autorità nazionali di risoluzione. Il Comitato di risoluzione unico ha iniziato la sua attività come agenzia indipendente dell'UE il 1o gennaio 2015 ed è pienamente operativo dal gennaio 2016.

e.Fondo di risoluzione unico

Mentre le norme che disciplinano l'Unione bancaria sono volte a garantire che ogni risoluzione sia innanzitutto posta a carico della banca interessata e dei suoi azionisti — e in parte, se necessario, dei creditori dell'istituto — ora è disponibile anche un'altra fonte di finanziamento che può intervenire se né gli apporti degli azionisti né il contributo dei creditori si rivelano sufficienti. Si tratta del Fondo di risoluzione unico, che è gestito dal Meccanismo di risoluzione unico. Una volta raggiunto il livello-obiettivo, il Fondo disporrà di circa 55 miliardi di EUR, equivalenti all'1% circa dei depositi protetti nella zona euro. I contributi al Fondo saranno versati dalle banche nell'arco di otto anni. Nel dicembre 2015 gli Stati membri partecipanti all'Unione bancaria hanno approvato l'istituzione di un sistema di meccanismi di finanziamento ponte, fornendo linee di credito nazionali individuali per sostenere i propri comparti nazionali nel Fondo di risoluzione unico in caso di carenze di risorse.

f.Direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi

La direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi (BRRD), approvata dal Parlamento nell'aprile 2014, fissa le nuove norme applicabili in caso di risoluzione bancaria. Essa prevede modalità che permettono la risoluzione degli istituti bancari in sofferenza senza la necessità di un salvataggio da parte dei contribuenti, applicando il principio in base al quale le perdite devono essere innanzitutto poste a carico degli azionisti e non ripianate con fondi pubblici.

g.Quarta direttiva e regolamento sui requisiti patrimoniali

I requisiti patrimoniali minimi definiscono il capitale che una banca deve detenere affinché si possa ritenere che è in grado di operare in condizioni di sicurezza e di far fronte autonomamente alle perdite operative. La crisi finanziaria ha dimostrato che i requisiti patrimoniali minimi previsti sino a quel momento dalla normativa erano in realtà troppo bassi in caso di grave crisi. A livello internazionale si è pertanto deciso di innalzare le rispettive soglie minime (principi di Basilea III). Nell'aprile 2013 il Parlamento ha approvato due atti legislativi che recepiscono nel diritto dell'Unione i requisiti patrimoniali prudenziali per gli enti creditizi, la quarta direttiva sui requisiti patrimoniali (CRD) e il regolamento sui requisiti patrimoniali (CRR). La direttiva e il regolamento sono entrati in vigore il 1o gennaio 2014.

La parità di condizioni all'interno del mercato unico è rafforzata grazie a un codice unico applicabile a tutte le banche dell'UE. Negli atti giuridici approvati dal Parlamento europeo restavano da definire alcuni dettagli tecnici. Alla Commissione è stato dunque conferito il potere di redigere progetti di atti legislativi integrativi (le cosiddette misure di livello 2) che precisano i dettagli tecnici mancanti; tali misure di livello 2 rappresentano un elemento importante del lavoro dell'attuale legislatura (2014-2019).

h.Sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS)

Il 24 novembre 2015 la Commissione ha presentato una proposta legislativa al fine di aggiungere un altro elemento all'Unione bancaria, ovvero il Sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS), che dovrà essere realizzato sulla base dei sistemi nazionali esistenti di garanzia dei depositi (che al momento non sono sostenuti da un sistema comune europeo). L'EDIS viene introdotto gradualmente ed è stato concepito per essere generalmente neutro sotto il profilo dei costi per il settore bancario (sebbene le banche più rischiose saranno chiamate a versare contributi più elevati rispetto alle banche più sicure). Esso sarà corredato di salvaguardie e misure rigorose per ridurre i rischi bancari.

Ruolo del Parlamento europeo

In risposta alla tabella di marcia per un'autentica UEM, il 20 novembre 2012 il Parlamento ha approvato una risoluzione dal titolo «Verso un'autentica Unione economica e monetaria», recante raccomandazioni alla Commissione per la realizzazione di una vera Unione bancaria. Con l'adozione, nel 2013 e nel 2014, degli atti legislativi relativi al Meccanismo di vigilanza unico, al Meccanismo di risoluzione unico, al sistema di garanzia dei depositi, alla direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi e alla quarta direttiva sui requisiti patrimoniali, il Parlamento ha contribuito in modo significativo all'instaurazione di un'autentica Unione bancaria.

Detti atti legislativi conferiscono al Parlamento un ruolo nel controllo dei nuovi soggetti istituiti. Nell'esercizio della sua funzione di vigilanza (ossia l'MVU) la BCE risponde al Parlamento e al Consiglio. I dettagli relativi ai suoi obblighi di rendiconto nei confronti del Parlamento sono disciplinati da un accordo interistituzionale (AII) fra il Parlamento e la BCE.

Davanti alla commissione per i problemi economici e monetari si sono finora svolte sei audizioni pubbliche ordinarie del presidente del Meccanismo di vigilanza unico (il 18 marzo 2014, il 3 novembre 2014, il 31 marzo 2015, il19 ottobre 2015, il 22 marzo 2016 e il 13 giugno 2016). La prossima audizione ordinaria è in programma il 9 novembre 2016.

Lo stesso approccio si applica sostanzialmente al Comitato di risoluzione unico, il cui presidente partecipa almeno una volta per anno civile a un'audizione della commissione parlamentare competente sull'esecuzione dei compiti di risoluzione da parte del Comitato. Davanti alla commissione per i problemi economici e monetari si sono finora svolte due audizioni pubbliche ordinarie del Comitato di risoluzione unico (il 16 giugno 2015 e il 28 gennaio 2016). La prossima audizione è in programma il 13 luglio 2016.

Gli aspetti particolari della responsabilità del Comitato di risoluzione unico nei confronti del Parlamento e le relative modalità pratiche sono stabilite da un accordo interistituzionale tra il Parlamento e il Comitato pubblicato il 24 dicembre 2015.

Marcel Magnus / Cairen Power

06/2016