Gestione delle frontiere esterne

La politica di gestione delle frontiere ha registrato progressi considerevoli con la creazione di strumenti e di agenzie, quali il sistema d'informazione Schengen, il sistema d'informazione visti e l'Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera. Le sfide connesse all'aumento dei flussi migratori misti nell'UE, e le aumentate preoccupazioni in materia di sicurezza, hanno dato il via a una nuova fase di attività, con uno spostamento verso un maggiore supporto operativo diretto e l'europeizzazione della politica di gestione delle frontiere.

Base giuridica

Articoli 67 e 77 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

Un'area senza controlli alle frontiere interne — lo spazio Schengen — richiede una politica comune in materia di gestione delle frontiere esterne. L'Unione stabilisce pertanto norme comuni per i controlli alle sue frontiere esterne e metterà gradualmente a punto un sistema integrato per la loro gestione.

Risultati conseguiti

Il primo passo verso la politica di gestione comune delle frontiere esterne è stato compiuto il 14 giugno 1985, quando cinque dei dieci paesi che erano all'epoca Stati membri della Comunità economica europea firmarono l'accordo di Schengen, integrato, cinque anni dopo, dalla convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen. Lo Spazio Schengen è uno spazio senza frontiere creato dall'acquis di Schengen (come accordo e norme sono collettivamente noti) e comprende attualmente 26 paesi europei.

a.L'acquis di Schengen relativo alle frontiere esterne

Le norme che formano l'attuale acquis di Schengen sulle frontiere esterne, che si basa sull'acquis originario integrato nell'ordinamento giuridico dell'UE dal trattato di Amsterdam, vanno ricercate all'interno di un'ampia gamma di misure, che è possibile suddividere grossomodo in cinque categorie.

Innanzitutto il pilastro centrale della gestione delle frontiere esterne è il Codice Frontiere Schengen, che stabilisce le norme dell'attraversamento delle frontiere esterne e le condizioni per la reintroduzione temporanea dei controlli alle frontiere interne. In secondo luogo, poiché non tutti gli Stati membri hanno frontiere esterne da controllare e non sono ugualmente interessati dai flussi di traffico di frontiera, l'UE utilizza i propri fondi per tentare di compensare in parte i costi degli Stati membri alle frontiere esterne. Nel periodo 2007-2013 questo meccanismo di ripartizione degli oneri finanziari è stato il Fondo per le frontiere esterne. Per il periodo 2014-2020 esso è stato sostituito dal Fondo sicurezza interna: Frontiere e visti. Una terza categoria di misure riguarda la creazione di banche dati centralizzate finalizzate alla gestione della migrazione e delle frontiere: il Sistema d'informazione Schengen (SIS), il sistema d'informazione visti (VIS) e Eurodac, la banca dati europea per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo e per assicurare la corretta applicazione del regolamento di Dublino (per ulteriori dettagli su Eurodac e il regolamento di Dublino, si veda 4.2.2). In quarto luogo, vi è una serie di misure (nota come Pacchetto dei facilitatori[1]) per la prevenzione e la sanzione di ingressi, transiti e soggiorni non autorizzati. Vi sono infine le misure a favore della cooperazione operativa nella gestione delle frontiere, il cui perno l'Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (FRONTEX).

1.Il Sistema di informazione Schengen (SIS)

Giunto ormai alla sua seconda generazione, il Sistema d'informazione Schengen fornisce l'infrastruttura di gestione delle informazioni a supporto dei controlli alle frontiere e delle relative attività di sicurezza della cooperazione giudiziaria e di polizia. Gli Stati partecipanti inseriscono nella banca di dati le «segnalazioni» riguardanti persone scomparse o ricercate, merci perse o rubate e divieti di ingresso; la banca di dati è direttamente accessibile a tutti gli agenti di polizia e ai funzionari incaricati dell'applicazione della legge nonché alle autorità che hanno bisogno di informazioni per svolgere il proprio lavoro. Qualora siano necessarie informazioni aggiuntive sulle segnalazioni all'interno del SIS, esse vengono scambiate tramite gli uffici della rete nazionale chiamata Sirene (acronimo dell'inglese Supplementary Information Request at the National Entry). Gli uffici Sirene, che sono presenti in tutti gli Stati Schengen, sono incaricati delle risposte alle segnalazioni SIS e garantiscono l'adozione di misure appropriate, ad esempio in caso di arresto di una persona ricercata, di tentativo di rientrare nello spazio Schengen da parte di una persona a cui è già stato rifiutato l'ingresso, o di ritrovamento di un'auto rubata o di un documento di identità. -L'introduzione di un Sistema d'informazione Schengen di seconda generazione (SIS II), dotato di nuove funzionalità e caratteristiche, tra cui l'introduzione di dati biometrici e l'interconnessione delle segnalazioni, ha subito un notevole rinvio a causa della complessità del sistema. Inizialmente il SIS doveva entrare in funzione nel 2007, ma è diventato operativo il 9 aprile 2013. È gestito, insieme al VIS e alla banca di dati Eurodac, dall'agenzia per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, eu-LISA.

2.Il Sistema di informazione visti (VIS)

L'obiettivo del VIS consiste nell'agevolare l'attuazione della politica comune in materia di visti, la cooperazione consolare e le consultazioni tra le autorità centrali competenti per i visti. Il VIS è collegato con tutti i consolati degli Stati Schengen che rilasciano visti e con tutti i loro valichi alle frontiere esterne. Ai valichi di frontiera, il VIS consentirà alle guardie di frontiera di controllare la corrispondenza tra la persona in possesso di un visto biometrico e la persona che ha presentato domanda di visto. Ciò avviene mediante un controllo incrociato tra le impronte digitali associate ai documenti biometrici allegati al visto e tutta la banca di dati VIS. Il sistema è caratterizzato da elevati livelli di sicurezza che ne garantiscono solidità e disponibilità ininterrotte e che consentono l'accesso ai dati esclusivamente alle persone autorizzate e per scopi autorizzati. Le autorità preposte all'applicazione della legge ed Europol hanno accesso al sistema per poter prevenire e accertare reati di terrorismo e altri crimini gravi. Nell'ottobre 2011 esso è divenuto operativo in tutti i consolati degli Stati Schengen che rilasciano visti nell'Africa settentrionale e ora è operativo in tutto il mondo.

3.L'Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (Frontex)

Il principale ruolo di Frontex, secondo il regolamento sulla guardia costiera e di frontiera europea[2], è quello di contribuire a una gestione integrata delle frontiere esterne. Fra i suoi compiti vi sono anche quelli di assicurare una gestione efficace dei flussi migratori e di fornire un livello elevato di sicurezza nell'UE. Allo stesso tempo essa contribuisce a salvaguardare la libera circolazione all'interno dell'Unione e il pieno rispetto dei diritti fondamentali. È composta di un'Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera e di autorità nazionali preposte alla gestione delle frontiere. Le sue attività sono principalmente incentrate su una strategia operativa per la gestione delle frontiere e sul coordinamento dell'assistenza da parte di tutti gli Stati membri. L'Agenzia ha sede a Varsavia.

b.Sviluppi della gestione delle frontiere esterne dell'UE

Da quando Frontex è stata creata, sono state adottate varie iniziative concrete verso una gestione delle frontiere esterne più integrata: aggiornamenti avanzati dell'infrastruttura tecnica; una serie di operazioni congiunte di gestione delle frontiere; alcuni significativi potenziamenti progressivi dell'infrastruttura tecnica, una serie di operazioni congiunte di gestione delle frontiere e lo sviluppo di una capacità di risposta rapida (inizialmente attraverso squadre di intervento rapido alle frontiere (RABIT), e, dal 2011, anche attraverso squadre europee di guardie di frontiera). Il ritmo dei cambiamenti è velocemente aumentato a seguito delle numerose perdite di vite umane nel Mediterraneo negli ultimi anni, associate all'enorme afflusso di profughi e migranti nel 2015. L'operazione congiunta Triton — lanciata alla fine del 2014 e sostanzialmente ampliata nel 2015 con l'incarico di pattugliare le frontiere marittime principalmente tra la Libia e l'Italia — riunisce personale e attrezzature da un certo numero di Stati membri per fornire all'Italia sostegno operativo in prima linea. In Grecia, a dicembre del 2015, l'operazione congiunta Poseidon è stata significativamente ridimensionata per diventare un'operazione di intervento rapido, con più personale e attrezzature tecniche schierati per affrontare le sfide di gestione delle frontiere esterne. Analogamente Frontex, insieme ad altre agenzie pertinenti dell'UE, ha svolto un importante ruolo in un'altra dimensione della risposta alle sfide cui sono confrontati alcuni Stati membri: la creazione di punti di crisi e lo schieramento delle cosiddette squadre di sostegno per la gestione della migrazione. Tali squadre riuniscono l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (cfr. 4.2.2), Europol (cfr. 4.2.7) e Frontex — in partenariato con le autorità e altre agenzie nazionali — per individuare, analizzare e registrare i migranti in entrata nell'UE, nonché per organizzare operazioni di rimpatrio per coloro che non hanno diritto di soggiornare nell'UE. Frontex è l'agenzia capofila nella task force regionale dell'UE con sede a Catania, per i «punti di crisi» in Italia, e al Pireo, per i «punti di crisi» in Grecia. Le operazioni marittime e il sostegno diretto agli Stati membri nei «punti di crisi» sono una risposta concreta dell'Europa a quella che è un'emergenza umanitaria e una sfida alla gestione delle frontiere.

L'afflusso continuo di rifugiati e di migranti nonché l'aumento della minaccia del terrorismo hanno entrambi comportato un'ulteriore europeizzazione della gestione delle frontiere. In particolare, per affrontare il fenomeno dei cd. «combattenti stranieri», è stata di recente adottata la proposta di introdurre controlli obbligatori sui cittadini dell'UE che entrano nello spazio Schengen, o che escono da esso, alle frontiere terrestri, marittime o aeree, mediante una mirata modifica del Codice Frontiere Schengen. La modifica consentirebbe di effettuare controlli sistematici sui cittadini, sulla base della banca dati del SIS II e di quella di Interpol sui documenti di viaggio o smarriti.

L'altro sviluppo fondamentale della politica delle frontiere si concentra sul pacchetto "Frontiere intelligenti" inteso a modernizzare la gestione delle frontiere automatizzando i controlli alle frontiere e migliorando l'informazione sull'uscita e l'ingresso. A ottobre del 2011 la Commissione ha presentato una comunicazione su Frontiere intelligenti, cui è seguita una proposta legislativa a febbraio del 2013. Il pacchetto si compone di due elementi: un sistema di ingresso/ uscita (EES), un database per registrare il tempo e il luogo di ingresso e la durata dei soggiorni brevi autorizzati, e un programma per viaggiatori registrati (RTP) per semplificare e automatizzare i controlli alle frontiere per alcune categorie di viaggiatori, come ad esempio gli uomini d'affari. Sussistono dubbi sui costi iniziali, previsti dalla Commissione, del pacchetto Frontiere intelligenti, punti interrogativi sulla fattibilità tecnica del sistema e apprensione sui benefici previsti, e la Commissione ha deciso di ordinare un nuovo studio tecnico, che è stato completato a ottobre del 2014. Nel 2015 è stata attuata una serie di prove tecniche operative, sotto gli auspici di ue-LISA. Nel mese di aprile 2016 la Commissione ha quindi presentato una nuova proposta, questa volta solo per il SEO.

Anche se il nuovo SEO persegue lo stesso obiettivo centrale di accelerare, facilitare e rafforzare le procedure di controllo alle frontiere per i viaggiatori dei paesi terzi, esso comporta comunque alcune modifiche significative rispetto alla proposta del 2013. In primo luogo riduce la quantità di dati (ad esempio impronte digitali) da raccogliere e conservare e propone una sostanziale riduzione dei costi da un importo iniziale di 1,1 miliardi di euro a uno di 408 milioni di euro. Inoltre, stando alla proposta della Commissione, vi sarebbe un'interoperabilità tra il Sistema europeo di informazione visti (vedi sopra) e il SEO, e le forze dell'ordine avrebbero accesso a determinate condizioni. La nuova proposta è attualmente all'esame del Parlamento e del Consiglio.

Inoltre, nel novembre 2016 la Commissione ha presentato una proposta legislativa volta a istituire un sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS). La creazione di un sistema con obiettivi simili a quelli del ben noto sistema statunitense "ESTA" consentirebbe di intensificare i controlli dei viaggiatori esenti dal visto. L'ETIAS dovrà determinare l'idoneità di tutti i cittadini di paesi terzi esenti dal visto a viaggiare nello spazio Schengen e se il viaggio costituisca un rischio per quanto riguarda la sicurezza o la migrazione. Le informazioni sui viaggiatori sarebbero raccolte prima dei viaggi.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha avuto reazioni contrastanti nei confronti dello sviluppo della politica di gestione delle frontiere esterne. Ha ampiamente sostenuto l'attualizzazione del ruolo organizzativo di Frontex, nonché del ruolo delle altre agenzie pertinenti dell'Unione, spesso chiedendo che esso sia ulteriormente rafforzato, ora che l'Unione europea è alle prese con la crisi migratoria nel Mediterraneo. Nella sua risoluzione del 12 aprile 2016 sulla situazione nel Mar Mediterraneo e la necessità di un approccio olistico dell'UE nei riguardi della migrazione, il Parlamento ha riconosciuto il ruolo di Frontex nelle attività di soccorso e salvataggio di vite umane nel Mediterraneo. Inoltre, per quanto riguarda l'approccio dei «punti di crisi», ha ricordato che Frontex, l'EASO, Europol ed Eurojust sono tenute a fornire assistenza operativa agli Stati membri e ha sottolineato che le agenzie devono poter disporre delle risorse necessarie che consentano loro di eseguire i compiti assegnati.

Se il parere del Parlamento quanto allo sviluppo di Frontex è stato ampiamente positivo, la sua posizione su Frontiere intelligenti è stata di diffidenza. Dopo la proposta della Commissione del 2013, esso ha espresso dubbi sul vasto accumulo tecnologico e il trattamento di massa dei dati personali proposto per le frontiere esterne. Inoltre, i costi previsti della tecnologia di Frontiere intelligenti, insieme ai dubbi che circondano i suoi benefici, hanno lasciato il Parlamento con una serie di preoccupazioni. Nella sua risoluzione del 12 settembre 2013 sulla seconda relazione sull'attuazione della strategia di sicurezza interna, il Parlamento ha infatti affermato che «nuovi sistemi IT nel settore della migrazione e della gestione delle frontiere, come ad esempio le iniziative di Frontiere intelligenti, devono essere analizzati attentamente, in particolare alla luce dei principi di necessità e di proporzionalità. Più recentemente esso ha dato seguito a questa risoluzione con un'interrogazione orale alla Commissione e al Consiglio nel settembre 2015, chiedendo la loro posizione in materia di accesso a fini di contrasto al sistema e le loro osservazioni sulla rilevanza della sentenza della Corte di giustizia europea dell'aprile 2014 sulla direttiva riguardante la conservazione dei dati (cfr. 4.2.8). Resta da vedere quale sarà la risposta del Parlamento alle proposte rivedute.

[1]Cfr. la direttiva del Consiglio 2002/90/CE e la decisione quadro del Consiglio 2002/946/GAI.

[2]GU L 251, del 16.9.2016, pag. 1.

Kristiina Milt

10/2017