Lotta alla povertà, all'esclusione sociale e alla discriminazione

Con il suo sostegno agli Stati membri nella lotta contro la povertà, l'esclusione sociale e la discriminazione, l'Unione europea si propone di rafforzare il carattere inclusivo e la coesione della società europea e di far sì che tutti i cittadini abbiano parità di accesso alle opportunità e alle risorse disponibili.

Base giuridica

Articoli 19, 145-150 e 151-161 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

La lotta contro la povertà e l'esclusione sociale è uno degli obiettivi specifici dell'Unione europea e degli Stati membri nell'ambito della politica sociale. Conformemente all'articolo 153 TFUE, l'inclusione sociale va conseguita unicamente mediante la cooperazione non legislativa – metodo di coordinamento aperto (MCA) –, mentre in virtù dell'articolo 19 TFUE l'UE può prendere provvedimenti per combattere la discriminazione, sia offrendo protezione giuridica alle potenziali vittime, sia adottando misure di incentivazione.

Risultati

a.Lotta alla povertà e all'esclusione sociale

Tra il 1975 e il 1994 la Comunità economica europea ha condotto una serie di programmi e progetti pilota volti a combattere la povertà e l'esclusione. Tuttavia, l'azione della Comunità in questo settore è stata costantemente contestata a causa della mancanza di una base giuridica.

La situazione è mutata con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam nel 1999, che ha iscritto l'eradicazione dell'esclusione sociale tra gli obiettivi della politica sociale comunitaria. Come previsto dall'articolo 160 TFUE, nel 2000 è stato istituito un comitato per la protezione sociale al fine di promuovere la cooperazione tra gli Stati membri e con la Commissione.

La strategia di Lisbona, lanciata nel 2000, ha posto in essere un meccanismo di monitoraggio e coordinamento consistente nella fissazione di obiettivi, nella misurazione della povertà sulla base di una serie di indicatori e parametri di riferimento, in orientamenti all'indirizzo degli Stati membri e in piani d'azione nazionali contro la povertà. Il metodo aperto di coordinamento è stato inoltre applicato in parallelo ad altri settori della protezione sociale.

Nel 2005 la Commissione ha proposto di razionalizzare i processi in corso inserendoli in un nuovo quadro per il metodo aperto di coordinamento delle politiche di protezione sociale e di integrazione («MAC sociale»). Fra gli obiettivi generali del MAC sociale rientrano la coesione sociale, la parità tra uomini e donne e le pari opportunità per tutti grazie a sistemi di protezione sociale efficienti; un'efficace e reciproca interazione tra gli obiettivi di Lisbona in materia di crescita, occupazione e coesione sociale; il buon governo e la partecipazione dei soggetti interessati.

Con la sua raccomandazione sul coinvolgimento attivo delle persone escluse dal mercato del lavoro dell'ottobre 2008 (2008/867/CE), la Commissione ha aggiornato la raccomandazione del Consiglio 92/441/CEE osservando che gli Stati membri dovrebbero progettare e attuare una strategia integrata per l'inclusione attiva delle persone escluse dal mercato del lavoro che combini «un sostegno al reddito adeguato, mercati del lavoro che favoriscano l'inserimento e l'accesso a servizi di qualità».

Una delle principali innovazioni introdotte dalla strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, adottata nel 2010, è il nuovo obiettivo comune in materia di lotta contro la povertà e l'esclusione sociale, che consiste nel ridurre del 25% il numero di europei che vivono al di sotto della soglia nazionale di povertà, facendo uscire dalla povertà più di 20 milioni di persone.

Per conseguire tale obiettivo, nel dicembre 2010 la Commissione ha varato la Piattaforma europea contro la povertà e l'esclusione sociale, presentando altresì un elenco delle iniziative principali da portare a termine, come la valutazione delle strategie di inclusione attiva a livello nazionale e un Libro bianco sulle pensioni (COM(2010)758). A partire dal 2011, la Convenzione annuale della piattaforma riunisce i responsabili politici, i principali portatori d'interesse e persone che hanno fatto esperienza della povertà.

Di fronte all'aumento del numero di persone esposte al rischio di povertà in Europa a seguito della crisi, nel 2013 la Commissione ha adottato due ulteriori iniziative per appuntare l'attenzione sulla crescita economica e la coesione sociale e sulle implicazioni sociali delle riforme strutturali.

Nella sua comunicazione dal titolo «Investire nel settore sociale a favore della crescita e della coesione», del febbraio 2013 (COM(2013)0083), che rientra nel «pacchetto di investimenti sociali», la Commissione esorta gli Stati membri a dare la priorità agli investimenti sociali a favore delle persone. Questo quadro strategico fornisce orientamenti agli Stati membri ad esempio su come semplificare e rendere più mirati i sistemi sociali, rafforzare l'inclusione attiva e garantire investimenti nel capitale umano lungo tutta la vita delle persone. Un'attenzione particolare è dedicata agli investimenti a favore dell'infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale.

Nell'ottobre 2013 la Commissione ha presentato una proposta per potenziare la dimensione sociale dell'unione economica e monetaria, facendo seguito a quanto richiesto dai Consigli europei del dicembre 2012 e giugno 2013 (COM(2013)0690 final). Elemento fondamentale in proposito è il quadro di valutazione degli indicatori sociali, uno strumento analitico per individuare le situazioni all'interno dell'UE che richiedono un monitoraggio più accurato, che comprende cinque indicatori chiave (disoccupazione, disoccupazione giovanile e tasso di giovani disoccupati e al di fuori di ogni ciclo di istruzione e formazione (NEET), reddito disponibile delle famiglie, tasso di persone a rischio di povertà e disparità di reddito). Esso integra pertanto le serie di indicatori definite in due altri strumenti: il monitoraggio dei risultati in materia di occupazione e il monitoraggio dei risultati in materia di protezione sociale. A partire dall'esercizio del semestre europeo 2014, tale quadro di valutazione è stato inserito nella relazione comune sull'occupazione, che è parte integrante dell'analisi annuale della crescita, la quale fissa a sua volta le priorità strategiche. Inoltre, la relazione sul meccanismo di allerta della procedura per gli squilibri macroeconomici contiene ora alcuni indicatori occupazionali e sociali supplementari (tasso di partecipazione, tasso di disoccupazione di lunga durata, tasso di disoccupazione giovanile, tasso di persone a rischio di povertà e di esclusione sociale) e gli eventuali esami approfonditi comprendono una sezione riguardante gli sviluppi sociali e occupazionali. Tuttavia, né la relazione né il quadro di valutazione degli indicatori sociali hanno implicazioni politiche vincolanti.

b.Normativa antidiscriminazione

Il 1997 può essere considerato un punto di svolta, poiché nel trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) è stato introdotto un nuovo articolo — l'articolo 13, ora articolo 19 TFUE — che conferisce al Consiglio la facoltà di prendere provvedimenti per combattere le discriminazioni fondate su tutta una nuova serie di motivi, tra cui la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, l'età, la disabilità e l'orientamento sessuale. Nel 2003 tale articolo è stato modificato dal trattato di Nizza per consentire l'adozione di misure di incentivazione.

Ciò ha portato all'adozione di una serie di direttive:

  • direttiva sull'uguaglianza razziale (2000/43/CE);
  • direttiva sulla parità in materia di occupazione (2000/78/CE);
  • direttiva sulla parità di trattamento (2006/54/CE), che fonde una serie di direttive precedenti in materia di pari opportunità tra uomini e donne.

Per altre proposte di direttive presentate dalla Commissione volte a promuovere la parità si attende tuttora un accordo in sede di Consiglio. Nella fattispecie di tratta della direttiva sul congedo di maternità (2008) e della direttiva sull'equilibrio di genere nei consigli di amministrazione delle società (2012). Per la prima la Commissione ha deciso di concedere sei mesi al Consiglio nel 2015 per superare la situazione di stallo; in caso contrario, sarà sostituita da una nuova proposta. Il Parlamento si era già pronunciato a favore nel 2010. Nel luglio 2008 la Commissione ha adottato una proposta di direttiva del Consiglio recante applicazione del principi di parità di trattamento fra le persone al di fuori della sfera lavorativa (COM(2008)0426), che è tuttora all'esame del Consiglio. Il 2 aprile 2009 il Parlamento ha approvato una risoluzione legislativa nella quale esprimeva soddisfazione per la proposta di direttiva presentata dalla Commissione.

c.Misure di incentivazione

Nel dicembre 2002 il Parlamento e il Consiglio hanno adottato la decisione n. 50/2002/CE che istituisce un programma d'azione comunitaria inteso a incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri al fine di combattere l'emarginazione sociale. Sulla base dell'articolo 13, paragrafo 2, TCE (ora articolo 19, paragrafo 2, TFUE) è stato istituito un programma specifico d'azione comunitaria per la lotta alla discriminazione che abbracciava tutte le cause di discriminazione di cui all'articolo 13 ad eccezione del genere, affrontato separatamente dal programma della Comunità europea per la parità tra uomini e donne.

Nel 2007 tutti i programmi comunitari di finanziamento esistenti nel settore dell'occupazione e degli affari sociali sono stati integrati in un quadro unico a seguito dell'adozione del programma Progress. Tale programma, che copriva un periodo di sette anni, si proponeva di razionalizzare la spesa e di migliorare l'impatto delle azioni sostenute dalla Comunità europea (ora Unione europea). Nel quadro del nuovo programma per l'occupazione e l'innovazione sociale (EaSI), adottato nel 2013 (5.10.2), l'asse Progress dispone di una dotazione di 550 milioni di EUR (il 61% della dotazione complessiva del programma EaSI) per misure volte a promuovere un elevato livello di occupazione sostenibile e di qualità, garantire una protezione sociale adeguata e dignitosa, contrastare l'esclusione sociale e la povertà e migliorare le condizioni di lavoro.

Il Fondo sociale europeo (FSE) rende inoltre disponibili finanziamenti dell'UE per cofinanziare azioni mirate a combattere la discriminazione e ad aiutare le categorie più svantaggiate ad accedere al mercato del lavoro. Una delle maggiori novità dell'attuale periodo di programmazione (2014-2020) è la particolare attenzione riservata ai giovani grazie all'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile, finanziata attraverso il FSE e una linea ad hoc del bilancio dell'Unione (5.10.2).

Facendo seguito a una proposta della Commissione del novembre 2012, nel marzo 2014 Parlamento e Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) n. 223/2014, relativo al Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD). Il Fondo sostiene le iniziative degli Stati membri intese a fornire agli indigenti assistenza materiale, abbinata a misure di inclusione sociale. La dotazione stanziata per il periodo 2014-2020 ammonta a 3,8 miliardi di EUR in termini reali, cui si aggiunge un ulteriore 15% in cofinanziamenti nazionali da parte degli Stati membri conformemente ai rispettivi programmi nazionali.

d.Strategie dell'UE a favore di categorie specifiche

Nel novembre 2010 la Commissione ha adottato una «strategia europea sulla disabilità 2010-2020» (COM(2010)0636) partendo dal piano d'azione a favore delle persone disabili 2004-2010. Quanto alla parità di genere, la strategia in materia di parità tra uomini e donne per il periodo 2010-2015, sottoposta a revisione nel 2013, definisce le priorità principali. Visto il costante aumento del numero di giovani senza lavoro, la Commissione ha proposto un pacchetto sull'occupazione giovanile, articolato in una garanzia europea per i giovani (raccomandazione del Consiglio del 2013), in un'alleanza per l'apprendistato (varata nel 2013) e in un quadro di qualità per i tirocini (raccomandazione del Consiglio del 2014, 5.10.3).

Ruolo del Parlamento europeo

Il trattato di Lisbona (articolo 19, paragrafo 1, TFUE) ha conferito al Parlamento europeo il potere di approvazione per quanto concerne l'adozione di atti legislativi in materia di non discriminazione. Il Parlamento ha svolto un ruolo attivo nel dibattito che ha portato all'inserimento di tale articolo e ha ripetutamente invitato la Commissione e gli Stati membri a garantire la completa e tempestiva attuazione delle direttive del 2000. Il Parlamento ha approvato a più riprese risoluzioni volte a rafforzare l'azione dell'Unione per migliorare le condizioni e le prospettive delle persone socialmente svantaggiate e ridurre la povertà. Inoltre, numerose delle sue relazioni sottolineano il ruolo di un'occupazione di qualità ai fini della prevenzione della povertà. Altre risoluzioni plaudono alla strategia di inclusione attiva della Commissione e alla piattaforma europea contro la povertà (risoluzioni del 6 maggio 2009 e del 15 novembre 2011).

Nella sua risoluzione del 20 ottobre 2010 sul ruolo del reddito minimo nella lotta contro la povertà e nella promozione di una società inclusiva in Europa, il Parlamento si dichiara favorevole a un reddito minimo (pari almeno al 60% del reddito medio dello Stato membro interessato) e a un salario minimo fissato a un livello dignitoso (ossia al di sopra della soglia di povertà).

Inoltre, il Parlamento è stato molto attivo nel sollecitare la prosecuzione e l'adeguato finanziamento del programma UE per la distribuzione di alimenti agli indigenti (cfr. la risoluzione del 7 luglio 2011 sul programma per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell'Unione) e nel febbraio 2012 ha concordato con il Consiglio un piano di soccorso. A seguito dei negoziati condotti nel 2013, il Consiglio ha accolto la richiesta del Parlamento di aumentare la dotazione di bilancio del FEAD da 2,5 miliardi di EUR a 3,5 miliardi di EUR.

In varie risoluzioni approvate dal 2012 in avanti il Parlamento critica il fatto che, per quanto concerne l'occupazione e le politiche sociali, non sia stato sfruttato appieno il potenziale del trattato di Lisbona e chiede l'introduzione di parametri di riferimento sociali ed economici accompagnati dall'applicazione di norme minime. Il Parlamento valuta positivamente l'iniziativa della Commissione volta a rafforzare la dimensione sociale e appoggia la definizione di un quadro di valutazione da utilizzare nella relazione comune sull'occupazione che la Commissione deve elaborare, invitando la Commissione a definire parametri concreti sotto forma di una base minima di protezione sociale (risoluzione del 20 novembre 2012, dal titolo «Verso un'autentica Unione economica e monetaria» e risoluzione del 21 novembre 2013, dal titolo «Potenziare la dimensione sociale dell'Unione economica e monetaria»).

In recenti risoluzioni il Parlamento esprime i propri timori quanto al fatto che l'UE sia ben lontana dal raggiungimento degli obiettivi sociali e occupazionali, in particolare per quanto riguarda la povertà. Il Parlamento chiede un risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita, che consenta agli Stati membri di affrontare anche il problema della disoccupazione. Con riferimento al quadro di valutazione degli indicatori sociali, chiede l'inclusione di indicatori aggiuntivi, quali i livelli di povertà infantile e il problema dei senzatetto. Il quadro di valutazione dovrebbe avere un'influenza reale sull'intero processo del semestre europeo (risoluzione del 22 ottobre 2014 sul «semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche: attuazione delle priorità per il 2014», e risoluzione del 25 novembre 2014 sugli «aspetti occupazionali e sociali della strategia Europa 2020»).

Nella sua risoluzione dell'11 marzo 2015 sul «semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche: analisi annuale della crescita 2015», il Parlamento invita la Commissione a continuare a sviluppare la dimensione sociale e ad avvalersi maggiormente del quadro di valutazione degli indicatori sociali nella formulazione delle politiche. In generale, nella procedura del semestre europeo le considerazioni di natura occupazionale e sociale dovrebbero essere equiparate a quelle macroeconomiche. Inoltre, il Parlamento sollecita riforme per espandere il potenziale di crescita ponendo l'accento sulla creazione di posti di lavoro per i disoccupati di lunga durata, i lavoratori anziani e altre categorie colpite con particolare durezza dalla crisi. Gli Stati membri dovrebbero istituire un piano nazionale per l'occupazione per creare posti di lavoro, come deciso in occasione del Consiglio di primavera del 2012. La strategia Europa 2020 dovrebbe tener conto della pressante necessità di compiere ulteriori progressi verso la riduzione della povertà e la realizzazione degli altri obiettivi sociali.

Susanne Kraatz

04/2015