Politica d'immigrazione

Una politica migratoria europea lungimirante e globale, fondata sulla solidarietà, rappresenta un obiettivo fondamentale per l'Unione europea. La politica migratoria punta a stabilire un approccio equilibrato per affrontare sia l'immigrazione regolare sia quella clandestina.

Base giuridica

Articoli 79 e 80 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Competenze

Migrazione legale: spetta all'Unione la competenza di definire le condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi che entrano e soggiornano legalmente in uno degli Stati membri, anche a fini di ricongiungimento familiare. Gli Stati membri conservano la facoltà di stabilire i volumi di ammissione per le persone provenienti da paesi terzi in cerca di lavoro.

Integrazione: l'Unione può fornire incentivi e sostegno a favore di misure adottate dagli Stati membri al fine di promuovere l'integrazione di cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente nel paese; tuttavia, non è prevista alcuna armonizzazione degli ordinamenti e delle regolamentazioni degli Stati membri.

Lotta all'immigrazione clandestina: l'UE deve prevenire e ridurre l'immigrazione irregolare, in particolare attraverso un'efficace politica di rimpatrio, nel rispetto dei diritti fondamentali.

Accordi di riammissione: l'UE ha la competenza di stipulare accordi con paesi terzi ai fini della riammissione nel paese di origine o di provenienza di cittadini di paesi terzi che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni di ingresso, presenza o soggiorno in uno degli Stati membri.

Obiettivi

Definizione di un approccio equilibrato in materia d'immigrazione: l'Unione mira a instaurare un approccio equilibrato per trattare la migrazione legale e per contrastare l'immigrazione illegale. La corretta gestione dei flussi migratori comporta anche la garanzia di un trattamento equo dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente negli Stati membri, il rafforzamento delle misure di lotta all'immigrazione clandestina e la promozione di una cooperazione più stretta con i paesi terzi in tutti i settori. L'Unione si prefigge di sviluppare un livello uniforme di diritti e doveri per gli immigrati legali, paragonabile a quello dei cittadini europei.

Principio di solidarietà: in base al trattato di Lisbona, le politiche d'immigrazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario (articolo 80 TFUE).

Risultati

a.Sviluppi istituzionali derivanti dal trattato di Lisbona

Il trattato di Lisbona, entrato in vigore nel dicembre 2009 (vedasi scheda 1.1.5), ha introdotto la procedura di codecisione e il voto a maggioranza qualificata per quanto concerne la migrazione legale nonché una nuova base giuridica per promuovere le misure di integrazione. Attualmente la procedura legislativa ordinaria si applica sia alle politiche di immigrazione clandestina che a quelle di immigrazione legale, il che rende il Parlamento colegislatore su un piano di parità con il Consiglio. Occorre notare, tuttavia, che nel caso di un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi le misure provvisorie sono adottate soltanto dal Consiglio, previa consultazione del Parlamento (articolo 78, paragrafo 3, TFUE).

Il trattato di Lisbona precisa altresì che le competenze dell'Unione nel campo in questione sono condivise con gli Stati membri, segnatamente per quanto concerne il numero di migranti autorizzati a entrare in uno Stato membro allo scopo di cercarvi un lavoro (articolo 79, paragrafo 5, TFUE). Infine, la Corte di giustizia ha ora piena competenza in materia di immigrazione e di asilo.

b.Recenti sviluppi politici

1.Approccio globale in materia di migrazione e mobilità

«L'approccio globale in materia di migrazione e mobilità», adottato dalla Commissione nel 2011, stabilisce un quadro generale per quanto concerne i rapporti dell'Unione con gli Stati terzi in materia di migrazione. L'approccio è fondato su quattro pilastri: migrazione legale e mobilità, immigrazione irregolare e tratta degli esseri umani, protezione internazionale e politica in materia di asilo, nonché aumento dell'incidenza della migrazione e della mobilità sullo sviluppo. In tale approccio, i diritti fondamentali dei migranti rappresentano una questione trasversale.

2.Orientamenti strategici di giugno 2014

Il programma di Stoccolma, adottato nel dicembre 2009 per subentrare ai programmi pluriennali di Tampere (1999) e dell'Aia (2004), è giunto a termine nel mese di dicembre 2014. A marzo 2014, la Commissione ha pubblicato una nuova comunicazione intitolata «Un'Europa aperta e sicura: come realizzarla». Conformemente all'articolo 68 del TFUE, il Consiglio europeo ha definito nelle sue conclusioni del 26 e 27 giugno 2014 gli «orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia» per il periodo 2014-2020. Non si tratta più di un programma ma di orientamenti incentrati sul recepimento, l'attuazione e il consolidamento degli strumenti giuridici e delle misure esistenti. In essi si sottolinea la necessità di mettere in atto un approccio globale in materia di migrazione, utilizzando nel miglior modo possibile la migrazione legale, offrendo protezione a coloro che ne hanno bisogno, contrastando la migrazione irregolare e gestendo in modo efficace le frontiere.

3.Agenda europea in materia di migrazione

Sulla base della proposta presentata dalla Commissione europea (piano d'azione in 10 punti), il 23 aprile 2015 gli Stati membri si sono impegnati (cfr. la dichiarazione del Consiglio europeo) ad adottare rapidamente misure per salvare vite umane e intensificare l'azione dell'Unione nell'ambito della migrazione. Dopo pochi giorni, il 29 aprile, è stata approvata una risoluzione del Parlamento europeo.

Il 13 maggio 2015 la Commissione ha pubblicato l'agenda europea sulla migrazione. L'agenda propone misure immediate per affrontare la situazione di crisi che regna nel Mediterraneo e delinea le iniziative da varare nei prossimi anni per gestire meglio la migrazione in ogni suo aspetto.

Nel medio e lungo periodo la Commissione propone orientamenti in quattro direzioni: ridurre gli incentivi alla migrazione irregolare; gestire le frontiere salvando vite umane e garantendo la sicurezza; sviluppare una politica comune più forte in materia di asilo; e infine, attuare una nuova politica in materia di migrazione legale attraverso la modernizzazione e il riesame del sistema della «carta blu», fissando nuove priorità sul fronte delle politiche di integrazione e ottimizzando i vantaggi della politica migratoria per le persone e i paesi di origine interessati. L'agenda ha altresì presentato l'idea di istituire un sistema di ricollocazione e reinsediamento a livello europeo (cfr. la nota sintetica sulla politica di asilo 5.12.2), ha annunciato l'approccio basato sui «punti di crisi» (dove le agenzie pertinenti dell'UE lavorano sul campo con gli Stati membri in prima linea per condurre con rapidità le operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti in arrivo), e ha proposito una possibile operazione PSDC nel Mediterraneo al fine di smantellare le reti di trafficanti e contrastare il traffico di esseri umani.

Sulla base dell'agenda, il 6 aprile 2016 la Commissione ha pubblicato i suoi orientamenti in materia di migrazione legale, in particolare in una comunicazione dal titolo: «Riformare il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all'Europa». Sono previsti quattro ambiti di azione principali per quanto concerne la politica di migrazione: rivedere la direttiva sulla carta blu, attirare imprenditori innovativi nell'Unione, dotarsi di un modello più coerente ed efficace di gestione della migrazione legale a livello dell'UE, in particolare tramite una valutazione del quadro esistente, e rafforzare la cooperazione con i principali paesi d'origine.

c.Recenti sviluppi legislativi

Dal 2008 sono state adottate una serie di importanti direttive in materia d'immigrazione e altre direttive pertinenti dovrebbero essere riviste nel prossimo futuro. Inoltre, la Commissione sta attualmente svolgendo un controllo di adeguatezza al fine di esaminare e valutare la legislazione esistente dell'UE in materia di migrazione legale.

1.Migrazione legale

A seguito delle difficoltà incontrate nel corso dell'adozione di una disposizione generale riguardante l'intero settore dell'immigrazione per motivi di lavoro nell'UE, il nuovo approccio consiste attualmente nell'adozione di una normativa settoriale, per categorie di migranti, al fine di stabilire una politica di migrazione legale a livello di Unione.

La direttiva 2009/50/CE sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati ha introdotto la cosiddetta «Carta blu dell'UE», una procedura accelerata per il rilascio di un permesso speciale di soggiorno e di lavoro in condizioni più allettanti per i lavoratori di paesi terzi, affinché possano coprire un impiego altamente qualificato negli Stati membri. La prima relazione concernente l'attuazione della citata direttiva è stata pubblicata a maggio 2014. A giugno 2016 la Commissione ha proposto un revisione del sistema esistente, che funziona in maniera corretta soltanto in un numero estremamente limitato di Stati membri. I lavori relativi a tale revisione sono in corso al Parlamento e al Consiglio.

La direttiva sul permesso unico (2011/98/UE) definisce una procedura comune e semplificata per i cittadini di paesi terzi che presentano domanda di permesso di soggiorno e di lavoro in uno Stato membro e stabilisce altresì un insieme comune di diritti per gli immigrati che soggiornano legalmente in uno Stato membro. La prima relazione sulla sua attuazione era prevista per dicembre 2016.

La direttiva 2014/36/UE, adottata a febbraio 2014, disciplina le condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di impiego in qualità di lavoratori stagionali. I lavoratori stagionali possono soggiornare legalmente e temporaneamente nell'Unione per un periodo massimo compreso tra cinque e nove mesi (a seconda dello Stato membro) per esercitarvi un'attività soggetta al ritmo delle stagioni, conservando nel contempo la propria residenza principale in un paese terzo. La direttiva precisa inoltre i diritti di cui godono tali lavoratori migranti.

La direttiva 2014/66/UE, adottata il 15 maggio 2014, stabilisce le condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi nell'ambito di trasferimenti intra-societari. Tale direttiva, il cui termine per il recepimento era il 29 novembre 2016, consentirà alle imprese e alle società multinazionali di semplificare il distacco temporaneo dei relativi manager, specialisti e tirocinanti nelle filiali e succursali ubicate nell'Unione europea.

La direttiva (UE) 2016/801 relativa alle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di ricerca, studio, tirocinio, volontariato, programmi di scambio di alunni o progetti educativi, e collocamento alla pari è stata adottata l'11 maggio 2016 e deve essere recepita entro il 23 maggio 2018. Essa sostituisce i precedenti strumenti relativi agli studenti e ai ricercatori, ampliandone l'ambito di applicazione e semplificandone l'applicazione.

Infine, lo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo nell'Unione europea è ancora disciplinato dalla direttiva 2003/109/CE del Consiglio, modificata nel 2011 per estendere l'ambito di applicazione ai rifugiati e ad altri beneficiari di protezione internazionale.

2.Integrazione

La direttiva 2003/86/CE reca disposizioni concernenti il diritto al ricongiungimento familiare. Giacché la relazione sull'attuazione del 2008 ha concluso che tale direttiva non era applicata in modo corretto e completo negli Stati membri, la Commissione ha pubblicato, ad aprile 2014, una comunicazione che fornisce orientamenti agli Stati membri in merito alla sua applicazione.

La competenza dell'UE nel campo della migrazione è limitata. Tra gli strumenti esistenti rientrano il Forum europeo sulla migrazione (precedentemente denominato Forum europeo sull'integrazione), il sito web sull'integrazione e la rete dei punti nazionali di contatto per l'integrazione. A luglio 2011, la Commissione ha adottato l'agenda europea per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi. Più recentemente, a giugno 2016 la Commissione ha presentato un piano d'azione che comprende un quadro d'azione e iniziative concrete volte ad assistere gli Stati membri nell'integrazione di circa 20 milioni di cittadini di Stati terzi che risiedono legalmente nel territorio dell'Unione.

3.Migrazione irregolare

L'Unione ha adottato alcuni atti normativi fondamentali per la lotta contro la migrazione irregolare:

  • Il «pacchetto sul favoreggiamento dell'immigrazione illegale» comprende la direttiva 2002/90/CE del Consiglio volta a stabilire una definizione comune del reato di favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali e la decisione quadro 2002/946/GAI che stabilisce sanzioni penali per tale condotta. Il pacchetto è completato dalla direttiva 2004/81/CE del Consiglio che prevede il rilascio di un titolo di soggiorno alle persone vittime della tratta o del traffico di esseri umani che cooperino con le autorità competenti (sul traffico di essere umani, vedere la nota sintetica sulla cooperazione giudiziaria in materia penale 5.12.6). Inoltre, a maggio 2015 la Commissione ha adottato il piano di azione dell'UE contro il traffico di migranti.
  • La «direttiva sui rimpatri» (2008/115/CE) reca norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. La prima relazione sulla sua applicazione è stata adottata nel marzo 2014. La Commissione ha peraltro pubblicato il 9 settembre 2015 un piano d'azione dell'Unione europea sul rimpatrio (COM(2015)0453) cui ha fatto seguito, nell'ottobre seguente, l'adozione delle conclusioni del Consiglio sul futuro della politica di rimpatrio.
  • La direttiva 2009/52/CE specifica le sanzioni e i provvedimenti che gli Stati membri sono tenuti ad applicare nei confronti di datori di lavoro di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. La prima relazione concernente l'attuazione della citata direttiva è stata presentata il 22 maggio 2014.

Al contempo, l'Unione sta negoziando e concludendo accordi di riammissione con i paesi di origine e di transito al fine di rimpatriare i migranti irregolari e di cooperare nell'ambito della lotta contro la tratta di esseri umani. Detti accordi includono impegni in materia di cooperazione reciproca tra l'Unione e i paesi terzi partner.

Ruolo del Parlamento europeo

Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Parlamento si è impegnato attivamente, in qualità di colegislatore a pieno titolo, per l'adozione di una nuova normativa in materia di immigrazione legale e illegale.

Il 17 dicembre 2014 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla situazione nel Mediterraneo e la necessità di un approccio globale dell'UE alle migrazioni, che conferisce alla sua commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) il mandato di preparare una relazione d'iniziativa. La relazione, accompagnata da 8 documenti di lavoro dedicati ai diversi aspetti della politica in materia di asilo e migrazione e dai pareri di varie altre commissioni parlamentari, è stata approvata in plenaria il 12 aprile 2016.

Rosa Raffaelli

03/2017