Het Handvest van de grondrechten

Het Handvest van de grondrechten bevat de fundamentele rechten die door de Unie, evenals door de lidstaten, dienen te worden geëerbiedigd bij de implementatie van de wetgeving van de EU. Het is een juridisch bindend instrument dat is opgesteld om de rol van de grondrechten uitdrukkelijk binnen de rechtsorde van de Unie te erkennen en hieraan zichtbaar gestalte te geven.

Rechtsstatus

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie werd in 2000 in Nice plechtig afgekondigd door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Na te zijn gewijzigd werd het in 2007 opnieuw afgekondigd.

Ondanks de plechtige afkondiging werd het Handvest niet juridisch bindend. Indien de ontwerpgrondwet voor Europa, die in 2004 werd ondertekend, zou zijn vastgesteld, zou het Handvest hierdoor bindend zijn geworden. Door het mislukken van het ratificatieproces (1.1.4) bleef het Handvest slechts als verklaring van rechten gelden, totdat het Verdrag van Lissabon werd vastgesteld.

Op 1 december 2009 werd het Handvest juridisch bindend. In artikel 6, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is nu opgenomen dat „de Unie de rechten, vrijheden en beginselen erkent die zijn opgenomen in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [...], dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft”. Het Handvest behoort derhalve tot het primaire recht van de EU. Zodoende wordt het als criterium gebruikt bij de toetsing van secundaire EU-wetgeving en nationale maatregelen.

Achtergrond

De Europese Gemeenschappen (tegenwoordig de Europese Unie) werden oorspronkelijk opgezet als een internationale organisatie met in wezen een economische werkingssfeer. Regels ten aanzien van de eerbiediging van de grondrechten waren in het begin derhalve niet nodig.

Nadat het Hof van Justitie echter de beginselen van rechtstreekse werking (1.2.1) en van voorrang van Europese wetgeving had bevestigd, krachtens welke het Gemeenschapsrecht voorrang heeft boven het nationale recht (Zaak 6/64, Costa/ENEL), begonnen verschillende nationale rechtbanken hun bezorgdheid te uiten over de gevolgen die dergelijke jurisprudentie kan hebben voor de bescherming van constitutionele waarden. Indien Europees recht voorrang zou hebben boven nationaal constitutioneel recht, zou het zelfs de grondrechten kunnen schenden die op basis van nationale grondwetten worden verleend. In reactie hierop stelden het Duitse en het Italiaanse constitutionele hof in 1974 ieder een arrest vast waarin zij verklaarden de bevoegdheid te hebben Europees recht te toetsen, om te waarborgen dat het verenigbaar is met hun respectieve constitutionele rechten (Solange I, Frontini).

Tegelijkertijd ontwikkelde het Hof van Justitie zijn eigen jurisprudentie ten aanzien van de rol van de grondrechten binnen de Europese rechtsorde. Al in 1969 erkende het Hof dat de grondrechten van de mens „verankerd zijn in de algemene beginselen van Gemeenschapsrecht” en als zodanig door het Hof zelf worden beschermd (Zaak 29/69, Stauder). Na later nogmaals hetzelfde beginsel te hebben bevestigd ging het Duitse constitutionele hof uiteindelijk over op een meer genuanceerde benadering, waarbij werd erkend dat het beschermingsniveau van de grondrechten dat het Hof van Justitie waarborgt, grotendeels overeenstemt met het niveau dat krachtens de nationale grondwet vereist is, en het derhalve niet nodig is om ieder onderdeel van communautaire wetgeving op verenigbaarheid met de grondwet te controleren (Solange II, 1987).

Gedurende lange tijd werd derhalve de bescherming van de grondrechten tegen maatregelen van de Gemeenschappen overgelaten aan het Hof van Justitie, dat een lijst van rechten uitwerkte op basis van de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten. Niettemin bleef men het ontbreken van een uitdrukkelijke, schriftelijk vastgelegde lijst van grondrechten die voor de Europese Gemeenschap een bindende status heeft, en voor burgers makkelijk toegankelijk is, zien als een reden tot zorg. Er werden herhaaldelijk twee belangrijke voorstellen ingediend gericht op het opvullen van deze leemte in de wetgeving.

Het eerste bestond uit mogelijke toetreding van de Europese Gemeenschap tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), een al bestaand Europees instrument gericht op bescherming van de mensenrechten, waarbij het Europees Hof voor de rechten van de mens toezicht houdt op de correcte toepassing ervan door de staten die daarbij partij zijn. Deze mogelijkheid werd echter uitgesloten, nadat het Hof van Justitie een advies (2/94) had uitgebracht waarin stond dat de Gemeenschap niet bevoegd was om tot het verdrag toe te treden. Als gevolg hiervan kon deze ontwikkeling pas weer worden voortgezet na wijziging van de Verdragen. De benodigde wijzigingen kregen uiteindelijk hun beslag met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Krachtens artikel 6 van het VEU is de Unie nu verplicht om tot het EVRM toe te treden. Het Hof van Justitie echter kwam tot de conclusie dat de ontwerpovereenkomst inzake de toetreding zoals die door de EU en de Raad van Europa was afgesproken, niet verenigbaar was met EU-recht (Advies 2/13).

Het andere voorstel hield in dat de Gemeenschap haar eigen handvest voor grondrechten zou opstellen, waarbij het Hof van Justitie de bevoegdheid zou krijgen de correcte implementatie ervan te waarborgen. Deze benadering werd in de loop der jaren bij verschillende gelegenheden besproken en werd door de Europese Raad van Keulen in 1999 nogmaals voorgesteld.

De opstelling

De basisthema's van het Handvest vloeiden voort uit de conclusies van de bijeenkomst in Keulen, en hiertoe behoorde de vaststelling dat het Handvest als hoofddoel heeft om de uitzonderlijke betekenis van de grondrechten en hun belang voor de burgers van de Unie zichtbaar gestalte te geven. Voor de opstellers van het Handvest vormden het EVRM en de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten de belangrijkste inspiratiebronnen als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht. Verder dienden ook het Europees Sociaal Handvest (een verdrag van de Raad van Europa) en het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden als inspiratiebron, voor zover deze niet louter doelstellingen voor maatregelen inhielden.

Over de samenstelling van het orgaan dat het Handvest zou gaan opstellen, werd in 1999 overeenstemming bereikt op de bijeenkomst van de Europese Raad in Tampere. Tot het orgaan, dat de „Conventie” werd genoemd, behoorden, als volledige leden, vijftien vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders van de toenmalige vijftien lidstaten, één vertegenwoordiger van de Voorzitter van de Commissie, zestien leden van het Europees Parlement en dertig leden van de nationale parlementen (twee uit ieder parlement). Als waarnemer werden ook twee vertegenwoordigers van het Hof van Justitie en twee vertegenwoordigers van de Raad van Europa, waaronder een uit het Europees Hof voor de rechten van de mens, toegelaten. Zowel andere EU-organen (zoals het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Ombudsman) als andere organen, sociale groeperingen en deskundigen konden worden uitgenodigd om hun mening te geven, maar zij werden niet betrokken bij de formulering. De inbreng van de burgers en het maatschappelijk middenveld was gewaarborgd, aangezien de vertegenwoordigers in meerderheid afkomstig waren uit de nationale parlementen en het Europees Parlement. De samenstelling en werkmethodes van de Conventie dienden als voorbeeld voor het Verdrag over de toekomst van Europa (1.1.4).

Inhoud

Het Handvest van de grondrechten is onderverdeeld in zeven titels, waarvan er zes gewijd zijn aan bepaalde soorten rechten, en de laatste het toepassingsgebied van het Handvest en de beginselen betreffende de uitlegging ervan verduidelijkt. Een belangrijk kenmerk van het Handvest is de innovatieve indeling van de rechten, waarbij geen gebruik meer wordt gemaakt van het traditionele onderscheid tussen enerzijds civiele en politieke rechten en anderzijds economische en sociale rechten. Tegelijkertijd wordt in het Handvest een duidelijk onderscheid gemaakt tussen rechten en beginselen. De laatste dienen overeenkomstig artikel 52, lid 5, bij aanvullende wetgeving te worden geïmplementeerd en worden pas belangrijk voor de gerechtshoven bij zaken die betrekking hebben op de uitlegging en rechtmatigheid van dergelijke wetgeving.

Het inhoudelijke gedeelte van het Handvest is als volgt opgebouwd.

Onder titel I (Waardigheid) is het recht op menselijke waardigheid, leven en menselijke integriteit vastgelegd, en wordt het verbod op marteling en slavernij nogmaals bevestigd.

Onder titel II (Vrijheden) is het recht op vrijheid en op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, het recht om te huwen en om een gezin te stichten, en het recht op de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, van meningsuiting en van vergadering vastgelegd. Tevens wordt hieronder het recht op onderwijs, om te werken, op eigendom en op asiel opnieuw bevestigd.

Onder titel III (Gelijkheid) worden de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, alsook eerbiediging van de verscheidenheid van cultuur, godsdienst en taal opnieuw bevestigd. Deze titel biedt tevens specifieke bescherming voor de rechten van kinderen, ouderen en personen met een handicap.

Onder titel IV (Solidariteit) wordt de bescherming van de rechten van werknemers gewaarborgd, waaronder het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie en het recht op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden. Tevens worden hieronder aanvullende rechten en beginselen erkend, zoals het recht op sociale zekerheid en op toegang tot gezondheidszorg en de beginselen inzake milieu- en consumentenbescherming.

Onder titel V (Burgerschap) worden de rechten van de burgers van de Unie opgesomd: actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen, het recht op behoorlijk bestuur, het recht van petitie, van inzage in documenten, van diplomatieke bescherming en van vrijheid van verkeer en van verblijf (2.1.1).

Onder titel VI (Rechtspleging) worden het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, de rechten van de verdediging, het legaliteitsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en het recht op bescherming tegen dubbele vervolging nogmaals bevestigd.

Terwijl het Handvest voornamelijk bestaat uit herbevestiging van rechten die in de lidstaten al worden toegepast en worden gezien als algemene beginselen van het EU-recht, heeft het op sommige punten ook een innovatief karakter. Zo zijn handicaps, leeftijd en seksuele geaardheid nu uitdrukkelijk verboden als discriminatiegrond. Bovendien bevat het Handvest een aantal „moderne” rechten, zoals geïllustreerd met het verbod op het reproductief klonen.

De belangrijkste toegevoegde waarde van het Handvest is echter niet zijn innovatieve karakter, maar de uitdrukkelijke erkenning dat de grondrechten een cruciale rol spelen in de rechtsorde van de EU. Het Handvest erkent derhalve uitdrukkelijk dat de Unie uit gemeenschap van rechten en waarden is, en dat de grondrechten van haar burgers de kern vormen van de Europese Unie.

Werkingssfeer van de toepassing en uitlegging

In titel VII van het Handvest staan een aantal algemene bepalingen betreffende de uitlegging en de toepassing ervan.

De personele werkingssfeer van het Handvest is in potentie erg breed: de meeste erin vastgelegde rechten worden aan „eenieder” verleend, ongeacht nationaliteit of status. Sommige rechten worden echter alleen aan burgers verleend (met name de meeste van de onder titel V vermelde rechten), terwijl andere eerder relevant zijn voor niet-EU-onderdanen (zoals het recht op asiel) of voor bepaalde categorieën personen (zoals werknemers).

De materiële werkingssfeer van het Handvest is uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 51, en hierin is opgenomen dat zijn bepalingen uitsluitend van toepassing zijn op de instellingen en organen van de EU, en op de lidstaten, wanneer zij wetgeving van de EU implementeren (2.1.2). Deze bepaling heeft als doel een grens te trekken tussen de werkingssfeer van het Handvest en die van de nationale grondwetten: het Handvest is niet bindend voor de staten, tenzij zij wetgeving van de EU implementeren. Bovendien zorgt het Handvest niet voor uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie, zodat wordt gewaarborgd dat goedkeuring van het Handvest op zich geen toename inhoudt van het aantal bevoegdheden van de Unie ten nadele van die van de lidstaten.

In artikelen 52 en 53 zijn aanvullende regels opgenomen die het belang van nationale constitutionele tradities en nationale wetgevingen benadrukken. In het eerste artikel staat dat de grondrechten dienen te worden uitgelegd in samenhang met de constitutionele tradities die alle lidstaten gemeen hebben, en met het EVRM, en met volledige inachtneming van de nationale wetgevingen en praktijken. In artikel 53 staat duidelijk dat het Handvest geen beperking mag vormen voor of afbreuk mag doen aan het beschermingsniveau van de grondrechten dat al door het recht van de Unie, het internationaal recht (met name het EVRM) en de grondwetten van de lidstaten wordt gewaarborgd.

Hoewel het Handvest een aantal rechten omvat, is de bescherming ervan niet onbegrensd. Zo bepaalt artikel 52 dat de uitoefening van de rechten mag worden beperkt, voor zover zulks in wetgeving is vastgelegd, voldoet aan de wezenlijke inhoud van de desbetreffende rechten, en evenredig is, alsmede noodzakelijk voor de bescherming van de rechten van anderen of het algemeen belang. Bovendien zijn sommige rechten middels absolute termen vastgelegd, terwijl andere alleen „overeenkomstig het recht van de Unie en nationale wetgevingen en praktijken” worden toegepast, waarmee wordt aangegeven dat de reikwijdte van dergelijke rechten aan aanvullende beperkingen onderhevig kan zijn.

Het Handvest is op alle lidstaten van de Europese Unie in gelijke mate van toepassing. Er is weliswaar een protocol goedgekeurd waarin de toepassing ervan op het Verenigd Koninkrijk en Polen wordt verduidelijkt, maar dit bevat geen beperkingen of uitzonderingen wat betreft de gevolgen van het Handvest voor de rechtsorde van deze twee lidstaten, zoals uitdrukkelijk is erkend door het Hof van Justitie (Zaak C-411/10, N. S.).

Rol van het Europees Parlement

Direct nadat het Hof van Justitie had erkend dat communautair recht voorrang heeft boven nationaal recht, wees het Parlement op het gevaar dat de nieuwe doctrine de mensenrechten zou kunnen ondermijnen die door de nationale grondwetten worden beschermd.

In 1977 keurden het Parlement, de Raad en de Commissie een gemeenschappelijke verklaring over de fundamentele rechten goed, waarin zij zich ertoe verbonden bij de uitvoering van hun bevoegdheden de grondrechten te zullen eerbiedigen. Bovendien nam het Parlement in 1979 een resolutie aan waarin de toetreding van de Europese Gemeenschap tot het EVRM werd voorgesteld

Volgens de ontwerptekst uit 1984 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Unie (1.1.2) diende de Unie de waardigheid van het individu te beschermen en eenieder die onder haar bevoegdheid valt, de fundamentele rechten en vrijheden te verlenen die ontleend zijn aan de gemeenschappelijke beginselen van de nationale grondwetten en het EVRM. Het voorzag ook in toetreding van de Unie tot het EVRM.

In april 1989 werd door het Parlement de Verklaring van de fundamentele rechten en vrijheden afgekondigd. De pogingen die hierna volgden om van deze verklaring een juridisch bindend document te maken, hadden echter geen succes.

In 1997, na goedkeuring van het Verdrag van Amsterdam, deed het Parlement wederom een oproep om een bindend handvest voor de grondrechten goed te keuren. Tijdens het proces dat heeft geleid tot de goedkeuring van het Handvest, heeft het Parlement een aantal resoluties aangenomen waarin erop werd aangedrongen dit instrument juridisch bindend te maken door het in de Verdragen op te nemen. Na de plechtige afkondiging van het Handvest uitte het Parlement zijn teleurstelling over het niet-bindende karakter ervan, en drong het er nogmaals op aan dat het op juridisch bindende wijze in de Verdragen werd opgenomen.

Sarah Sy

06/2016