Het Europees Parlement: verkiezingsprocedures

De wijze waarop het Europees Parlement wordt verkozen, is zowel het resultaat van Europese wetgeving, waarin regels voor alle lidstaten worden vastgelegd, als van specifieke nationale bepalingen, die van lidstaat tot lidstaat verschillen. In de gemeenschappelijke regels is het beginsel van evenredige vertegenwoordiging vastgelegd en wordt bepaald welke functies onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van het Europees Parlement. Voor heel wat andere belangrijke aangelegenheden, zoals het kiesstelsel en het aantal kiesdistricten, gelden nationale bepalingen.

Rechtsgrondslag

De artikelen 20, 22 en 223 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Gemeenschappelijke voorschriften

a.Beginselen

In de eerste Verdragen werd bepaald dat het Europees Parlement in eerste instantie zou bestaan uit leden die door de nationale parlementen werden benoemd, en dat het daarna via rechtstreekse algemene verkiezingen zou worden gekozen. De Raad gaf uitvoering aan deze bepaling door middel van de Akte van 20 september 1976 tot verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen.

In 1992 is bij het Verdrag van Maastricht bepaald dat de verkiezingen volgens een eenvormige procedure moeten worden gehouden en dat het Europees Parlement hiertoe een ontwerp opstelt dat door de Raad met eenparigheid van stemmen moet worden goedgekeurd. Omdat de Raad echter over geen van de voorstellen overeenstemming kon bereiken, werd in het Verdrag van Amsterdam de mogelijkheid opgenomen om „beginselen die alle lidstaten gemeen hebben” vast te stellen. Bij Besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad werd de Akte uit 1976 dienovereenkomstig gewijzigd, waarmee de beginselen van evenredige vertegenwoordiging en van de onverenigbaarheid van nationale en Europese mandaten hun intrede deden.

Bij het Verdrag van Lissabon werd van het actief en passief kiesrecht een grondrecht gemaakt (artikel 39, Handvest van de grondrechten van de Europese Unie).

b.Toepassing: geldende gemeenschappelijke bepalingen

1.Actief en passief kiesrecht voor niet-onderdanen

In artikel 22, lid 2, van het VWEU wordt bepaald dat „iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is het actief en passief kiesrecht [heeft] bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft”. De voorwaarden voor de uitoefening van dit recht zijn vastgesteld in Richtlijn 93/109/EG.

Artikel 6 van Richtlijn 93/109, als gewijzigd bij Richtlijn 2013/1/EU luidt als volgt: „Een burger van de Unie die in een lidstaat verblijf houdt zonder dat hij de nationaliteit van deze lidstaat bezit, en die ingevolge een individuele strafrechtelijke of civielrechtelijke beslissing, hetzij overeenkomstig het recht van de lidstaat van verblijf, hetzij overeenkomstig het recht van zijn lidstaat van herkomst, het passief kiesrecht heeft verloren, is bij de verkiezingen voor het Europees Parlement uitgesloten van de uitoefening van dat recht in de lidstaat van verblijf.”

2.Kiesstelsel

De verkiezingen moeten gebaseerd zijn op een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, hetzij volgens het lijstenstelsel, hetzij volgens het stelsel van één overdraagbare stem (artikel 1 van Besluit 2002/772 van de Raad).

3.Onverenigbaarheid

Overeenkomstig artikel 7 van de Akte van 1976 (als gewijzigd door Besluit 2002/772 van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002) is het lidmaatschap van het Europees Parlement onverenigbaar met het lidmaatschap van de regering van een lidstaat, het lidmaatschap van de Commissie, met de functie van rechter, advocaat-generaal of griffier bij het Hof van Justitie, met het lidmaatschap van de Rekenkamer, het lidmaatschap van het Economisch en Sociaal Comité, het lidmaatschap van commissies of andere organen die op grond van de verdragen zijn ingesteld voor het beheer van de fondsen van de Unie of de uitvoering van een permanente rechtstreekse administratieve taak, het lidmaatschap van de raad van bestuur, de directie of het personeel van de Europese Investeringsbank, en met de hoedanigheid van actieve functionaris of medewerker van de instellingen van de Europese Unie of de daarmee verbonden gespecialiseerde organen. Nieuwe onverenigbare functies werden toegevoegd in 1997 (lid van het van het Comité van de Regio's) en in 2002 (lid van het Gerecht, directielid van de Europese Centrale Bank, Ombudsman van de Europese Unie en, zeer belangrijk, lid van een nationaal parlement).

Nationale bepalingen

Naast de gemeenschappelijke regels gelden er voor de verkiezingen ook nationale bepalingen, die heel uiteenlopend kunnen zijn.

a.Kiesstelsels en kiesdrempels

Op grond van het Besluit van de Raad van 2002 moeten alle lidstaten een stelsel op basis van evenredige vertegenwoordiging toepassen.

De lidstaten kunnen bepalen dat er een minimumdrempel voor de verdeling van de zetels wordt vastgesteld, die niet hoger dan 5% mag zijn (artikel 2 bis). Verscheidene lidstaten passen een kiesdrempel toe: deze is vastgesteld op 5% in Frankrijk (afhankelijk van het kiesdistrict), Litouwen, Polen, Slowakije, Tsjechië, Roemenië en Hongarije, op 4% in Oostenrijk, Italië en Zweden, op 3% in Griekenland en op 1,8% op Cyprus.

In twee in 2011 en 2014 genomen besluiten heeft het Grondwettelijk Hof van Duitsland geoordeeld dat de aldaar geldende kiesdrempels voor Europese verkiezingen (5%, destijds 3%) ongrondwettelijk zijn.

b.Indeling in kiesdistricten

In de meeste lidstaten bestaat er voor de Europese verkiezingen één enkel kiesdistrict. Vijf lidstaten (België, Frankrijk, Ierland, Italië en het Verenigd Koninkrijk) hebben hun grondgebied evenwel opgedeeld in verschillende regionale kiesdistricten. Er zijn ook kiesdistricten die uitsluitend van belang zijn voor de administratie of voor de verdeling binnen de partijlijsten.

Dit is het geval in Nederland (19 districten), Duitsland (16, alleen voor de CDU/CSU) en Polen (13).

c.Stemrecht

In alle lidstaten is de kiesgerechtigde leeftijd 18 jaar, behalve in Oostenrijk, waar de kiesgerechtigde leeftijd 16 jaar is.

In vier lidstaten is stemmen verplicht (België, Luxemburg, Cyprus en Griekenland). Deze stemplicht geldt voor zowel onderdanen als voor geregistreerde niet-onderdanen uit een EU-lidstaat.

1.Stemrecht van niet-onderdanen in de lidstaat van verblijf

Elke burger van de Unie die in een lidstaat verblijft waarvan hij geen onderdaan is, heeft het recht (artikel 22 VWEU) aan de verkiezingen van het Europees Parlement deel te nemen in de lidstaat van verblijf onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van dat land. Toch verschillen de kiesstelsels van de lidstaten nog sterk ten aanzien van het begrip verblijf. Sommige landen eisen dat de kiezer zijn woonplaats of gebruikelijke plaats van verblijf heeft op het grondgebied waar wordt gestemd (Estland, Finland, Frankrijk, Polen, Roemenië en Slovenië), dat hij daar gewoonlijk verblijft (Cyprus, Denemarken, Griekenland, Ierland, Luxemburg, Slowakije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) of dat hij daar is ingeschreven in het bevolkingsregister (België en Tsjechië). EU-burgers mogen alleen stemmen in Luxemburg, op Cyprus of in Tsjechië wanneer zij een minimale periode in één van deze landen verbleven hebben.

2.Stemrecht van niet in het land van oorsprong verblijvende onderdanen

In het Verenigd Koninkrijk is het stemrecht van in het buitenland verblijvende onderdanen voorbehouden aan bepaalde categorieën. België en Griekenland verlenen hun onderdanen alleen stemrecht als zij in een lidstaat van de Unie verblijven, terwijl Denemarken en Italië het stemrecht van in een derde land verblijvende onderdanen voorbehouden aan bepaalde categorieën. Duitsland verleent burgers die in een ander land hebben gewoond het stemrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement, mits zij in het Duitse kiesregister zijn geregistreerd. In Bulgarije, Ierland en Slowakije is het stemrecht voorbehouden aan burgers van de Europese Unie die woonachtig zijn op het nationale grondgebied.

3.Het gegeven dat niet-onderdanen in hun lidstaat van verblijf kunnen stemmen en elders verblijvende onderdanen in hun land van herkomst kunnen stemmen, kan aanleiding geven tot misbruik (in sommige lidstaten is dubbel stemmen een strafbaar feit). Handhaving blijkt echter moeilijk te realiseren omdat de verkiezingsautoriteiten in de lidstaten de gegevens niet op elkaar afstemmen.

d.Passief kiesrecht

Het passief kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement in iedere andere lidstaat van verblijf is tevens een vorm van toepassing van het beginsel van non-discriminatie tussen onderdanen en niet-onderdanen, en een logisch gevolg van het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Eenieder die een burger van de Unie is zonder de nationaliteit van de lidstaat van verblijf te bezitten, maar voor het overige aan alle voorwaarden voldoet waaraan de wetgeving van deze lidstaat het actief en passief kiesrecht van zijn onderdanen onderwerpt, heeft in de lidstaat van verblijf het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, tenzij hij deze rechten heeft verloren (artikel 3 van Richtlijn 93/109 van de Raad).

Behalve de algemene eis dat kandidaten de nationaliteit van een lidstaat van de Unie moeten bezitten (met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, waar bepaalde burgers van het Gemenebest zich ook kandidaat mogen stellen voor de verkiezingen van het Europees Parlement), verschillen de voorwaarden voor het passief kiesrecht van lidstaat tot lidstaat. Niemand mag in meer dan een lidstaat kandidaat zijn bij eenzelfde verkiezing (artikel 4 van Richtlijn 93/109 van de Raad). In de meeste lidstaten is de minimumleeftijd om te kunnen worden verkozen 18 jaar. Uitzonderingen zijn: België, Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Estland, Ierland, Letland, Litouwen, Polen en Slowakije (21), Roemenië (23), en Italië en Griekenland (25 jaar).

e.Kandidaatstelling

In sommige lidstaten (Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Nederland en Zweden) mogen uitsluitend politieke partijen en organisaties lijsten met kandidaten indienen. In alle andere lidstaten mag men zich kandidaat stellen als men beschikt over een bepaald aantal handtekeningen of kiezers. In sommige gevallen moet een borgsom worden betaald.

f.Verkiezingsdata

Overeenkomstig de artikelen 10 en 11 van de Akte van 1976, zoals gewijzigd bij Besluit 2002/772 van de Raad vinden de verkiezingen van het Europees Parlement plaats op de door elke lidstaat vastgestelde datum en uren, die voor alle lidstaten gelegen moeten zijn binnen een zelfde periode die aanvangt op donderdagochtend en afloopt op de daaropvolgende zondag. In 1976 heeft de Raad met eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het Europees Parlement de verkiezingsperiode voor de eerste verkiezingen van 1979 vastgesteld. De verkiezingen na die van 1979 vonden plaats in de overeenkomstige periode van het laatste jaar van de in artikel 5 van de Akte bedoelde periode van vijf jaar (1.3.1).

Met het oog op de verkiezingen van 2014 heeft de Raad bij besluit van 14 juni 2013 de oorspronkelijk in juni geplande verkiezingen verzet naar 22 tot en met 25 mei, zodat deze niet in de pinkstervakantie vallen. De Raad past daarmee de volgende bepaling van artikel 11 toe: „Indien het onmogelijk blijkt de verkiezingen [...] in die periode te houden, stelt de Raad, met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement uiterlijk een maand voor het einde van de in artikel 5 bedoelde periode van vijf jaar een andere verkiezingsperiode vast, die ten vroegste twee maanden voor en uiterlijk een maand na de periode valt welke voortvloeit uit het bepaalde in de vorige alinea.”

De Europese verkiezingen van 2009 werden gehouden van 4 tot en met 7 juni, waarbij de precieze datum werd gekozen in overeenstemming met nationale tradities. De verkiezingen van 2004 werden gehouden van 10 tot en met 13 juni.

g.Vrijheid van de kiezer om de volgorde van kandidaten op lijsten te veranderen

In de meeste lidstaten kunnen kiezers voorkeursstemmen uitbrengen om de volgorde van namen op de lijst te veranderen. In negen lidstaten (Duitsland, Spanje, Frankrijk, Griekenland, Portugal, het Verenigd Koninkrijk, Estland, Hongarije en Roemenië) zijn de lijsten evenwel afgeschermd (geen voorkeursstem). In Luxemburg kan zelfs worden gestemd op kandidaten van verschillende lijsten tegelijk, terwijl de kiezers in Zweden namen op lijsten kunnen toevoegen of schrappen. Op Malta, in Ierland en in Noord-Ierland vermelden de kiezers de kandidaten in volgorde van voorkeur (één enkele overdraagbare voorkeursstem).

h.Vaststelling van de geldigheid van de verkiezingsuitslagen en regels voor de verkiezingscampagne

In Denemarken en Luxemburg stelt het nationale parlement de geldigheid van de verkiezingsuitslagen vast; in Slovenië bevestigt de nationale vergadering de verkiezing van de leden van het Europees Parlement. In Duitsland worden de definitieve uitslagen één dag na de verkiezingen bekendgemaakt door de Bundeswahlleiter. In Oostenrijk, België, Tsjechië, Estland, Finland, Italië, Ierland, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk wordt dit door een gerechtelijke instantie gedaan, en dit geldt tevens voor Duitsland wanneer het parlementaire besluit wordt aangevochten. In Spanje is het de taak van de „Junta Electoral Central” om de verkiezingen geldig te verklaren; In Nederland, Portugal en Zweden wordt deze taak uitgevoerd door een commissie ter vaststelling van de geldigheid der stemming. In Frankrijk is het de Raad van State die bevoegd is om verkiezingsgeschillen te beslechten, maar ook de minister van Binnenlandse Zaken kan optreden, als hij/zij meent dat de wettelijke vormvoorschriften en voorwaarden zijn geschonden.

In de meeste lidstaten zijn de regels voor de verkiezingscampagnes (inzake toegestane financiering, zendtijd, bekendmaking van de resultaten van peilingen) bij Europese en nationale verkiezingen dezelfde.

i.Bezetting van vrijgekomen zetels tijdens de zittingsduur

In sommige lidstaten (Oostenrijk, Denemarken, Finland, Frankrijk, Kroatië, Italië, Luxemburg, Nederland en Portugal en het Verenigd Koninkrijk) worden door ontslagneming vrijgekomen zetels toegewezen aan de eerstvolgende niet-gekozen kandidaat op dezelfde lijst (eventueel na verandering van de volgorde door behaalde voorkeurstemmen). In België, Ierland, Duitsland en Zweden worden vrijgekomen zetels toegewezen aan vervangers. In Spanje en Duitsland wordt bij ontstentenis van vervangers rekening gehouden met de volgorde van de kandidaten op de lijst. In Griekenland worden vrijgekomen zetels toegewezen aan vervangers op dezelfde lijst; als de lijst onvoldoende kandidaten bevat, worden er tussentijdse verkiezingen gehouden. In sommige lidstaten (bijvoorbeeld Oostenrijk) krijgen leden van het Europees Parlement die hun zetel om een bepaalde reden hebben verlaten de kans om deze weer op te nemen zodra de reden voor hun vertrek niet langer actueel is.

De rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement heeft sinds de jaren zestig herhaaldelijk zijn standpunt uitgesproken over kiesrechtkwesties en voorstellen gedaan overeenkomstig artikel 138 van het EG-Verdrag. Het ontbreken van een werkelijk eenvormige procedure voor de verkiezing van de afgevaardigden in het Europees Parlement toont aan hoe moeilijk het is de verschillende nationale tradities met elkaar te verzoenen. De mogelijkheid die het Verdrag van Amsterdam biedt om beginselen vast te stellen die alle lidstaten gemeen hebben, heeft slechts ten dele geholpen deze moeilijkheid te overwinnen. Er is nog geen uitvoering gegeven aan de voornemens van artikel 223 VWEU: vaststelling van een eenvormige procedure, waaraan het Europees Parlement zijn goedkeuring moet hechten.

In 1997 diende het Europees Parlement een voorstel voor een eenvormige verkiezingsprocedure in; de belangrijkste onderdelen daarvan zijn overgenomen in het besluit van de Raad van 2002, behalve het voorstel om een enkel Europees kiesdistrict in te stellen voor het opvullen van 10% van de zetels. Ook het Parlement is het nog niet eens over dat specifieke punt.

Op 22 november 2012 heeft het Europees Parlement een resolutie goedgekeurd waarin er bij de Europese politieke partijen op aangedrongen wordt kandidaten voor te dragen voor het voorzitterschap van de Commissie, teneinde de politieke legitimiteit van zowel het Parlement als de Commissie te versterken. In de aanloop naar de verkiezingen van 2014 is aan deze resolutie gevolg gegeven, en voor de eerste keer deden prominente kandidaten mee met de verkiezingen van 2014. Naar aanleiding van de verkiezingen van 2014 heeft het Europees Parlement uiteindelijk een van deze kandidaten, Jean-Claude Juncker, op 22 oktober 2014 verkozen tot Commissievoorzitter.

In 2003 is een regeling voor de financiering van Europese politieke partijen tot stand gekomen (Verordening (EG) nr. 2004/2003). Door de herziening van deze verordening in 2007 kunnen nu ook politieke stichtingen op Europees niveau worden opgericht. Aangezien de financiering van de verkiezingscampagnes van Europese partijen beperkt blijft en nog steeds aan nationale bepalingen is onderworpen, pleit het Europees Parlement voor een herziening van deze verordening.

Udo Bux

10/2015