Europees Parlement: de betrekkingen met nationale parlementen

Met het voortschrijden van de Europese integratie is de rol van de nationale parlementen veranderd. Om op alle niveaus voor een effectieve democratische controle op de Europese wetgeving te zorgen, zijn er diverse instrumenten voor samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen in het leven geroepen. Deze trend werd versterkt door nieuwe bepalingen die in het Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld.

Rechtsgrondslag

Artikel 12 VEU; Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie.

Doelstellingen

a.Grondreden voor samenwerking

De Europese integratie houdt in dat bepaalde bevoegdheden van de nationale regeringen zijn overgeheveld naar gemeenschappelijke besluitvormingsinstellingen, waardoor de rol van de nationale parlementen als wetgever, begrotingsautoriteit en controleur van de uitvoerende macht wordt beperkt. De overgedragen bevoegdheden zijn op Europees niveau grotendeels naar de Raad gegaan en het Europees Parlement heeft niet alle bevoegdheden verworven die het nodig heeft om een volwaardige parlementaire rol te spelen in Europese aangelegenheden. Er bestaat in die zin een structureel „democratisch tekort”. Zowel het Europees Parlement als de nationale parlementen betreuren dit democratisch tekort en hebben getracht er iets aan te doen:

  • De nationale parlementen zijn zich gaandeweg meer zorgen gaan maken over dit verlies aan invloed en zien in een betere nationale controle op de Europese activiteiten van hun regeringen, alsook in toenadering tot het Europees Parlement, een mogelijkheid om een deel van de verloren invloed terug te winnen en samen te waarborgen dat Europa is gebaseerd op democratische beginselen.
  • Het Europees Parlement is er van zijn kant altijd van uitgegaan dat hechte banden met de nationale parlementen zijn legitimiteit zouden helpen vergroten en de afstand tussen de burger en Europa zouden verkleinen.

b.Samenwerking in ontwikkeling

De rol van de nationale parlementen is met het voortschrijden van de Europese integratie verder afgenomen als gevolg van de versterking van de bevoegdheden van de Gemeenschap (en bijgevolg van de Europese Unie) en de verruiming van de bevoegdheidsgebieden, de uitbreiding van de meerderheidsbesluiten in de Raad en de toename van de wetgevende bevoegdheden van het Europees Parlement.

Tot 1979 hadden het Europees Parlement en de nationale parlementen organieke banden, omdat de leden van het EP door de nationale parlementen werden benoemd. Met de invoering van rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement zijn deze betrekkingen verbroken en gedurende een tiental jaren was er nauwelijks sprake van wederzijdse betrekkingen. Na 1989 werd het duidelijk dat de oude banden weer moesten worden aangehaald en werden contacten gelegd en pogingen gedaan om een manier te vinden om de oorspronkelijke organieke banden te vervangen. Mede daarom zijn er in het Verdrag van Maastricht twee verklaringen aan gewijd (nrs. 13 en 14) waarin met name de volgende doelstellingen zijn opgenomen:

  • eerbiediging van de betrokkenheid van de nationale parlementen bij de activiteiten van de Europese Unie (hun respectieve regeringen dienen hen „tijdig” te informeren over alle Europese wetgevingsvoorstellen en indien nodig moeten ze gezamenlijke conferenties houden);
  • samenwerking ontwikkelen tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen door het intensiveren van de contacten, het organiseren van regelmatige ontmoetingen en het toekennen van wederzijdse faciliteiten.

Als gevolg van constitutionele hervormingen, toezeggingen van hun regeringen, wijzigingen van hun eigen werkmethoden en de interpretaties van de nationale grondwet door de constitutionele hoven van een aantal lidstaten, hebben de nationale parlementen recentelijk een zekere mate van controle verkregen op het Europese optreden van hun regeringen. Hun commissies Europese zaken hebben in samenwerking met het Europees Parlement een belangrijke rol gespeeld in deze ontwikkeling.

Het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen bij het Verdrag van Amsterdam moedigde aan tot een grotere betrokkenheid van de nationale parlementen bij de activiteiten van de Europese Unie en voorzag in een snellere overdracht van raadplegingsdocumenten en voorstellen, zodat de nationale parlementen deze kunnen bestuderen voordat de Raad daarover een besluit neemt. Ook in de debatten van de Conventie over de toekomst van Europa (1.1.4.) hebben de nationale parlementen een belangrijke rol gespeeld als onderwerp van een van de elf werkgroepen. In mei 2006 besloot de Europese Commissie voortaan alle nieuwe voorstellen en raadplegingsdocumenten toe te zenden aan de nationale parlementen. Met het Verdrag van Lissabon is deze „politieke dialoog” een wettelijke verplichting voor de Commissie geworden. In het VWEU is tevens een ruimer recht op toegang tot informatie van de Europese instellingen voor de nationale parlementen vastgelegd, met een verplichting tot toezending van alle ontwerpen van wetgevingshandelingen en verzoeken om toetreding aan de Unie.

In het Verdrag van Lissabon is ten slotte een mechanisme opgenomen voor de nationale parlementen om de inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel in wetsvoorstellen te bewaken (Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid). Dit mechanisme geeft een meerderheid van kamers de mogelijkheid een voorstel van de Commissie tegen te houden. Het uiteindelijke besluit ligt echter bij de wetgevende autoriteit (het Europees Parlement en de Raad van ministers) (1.2.2). Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd dit mechanisme twee keer in werking gesteld: in mei 2012 ten aanzien van het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitoefening van het recht om collectief op te treden in het kader van vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverlening („Monti II”) en in oktober 2013 voor het voorstel voor een verordening tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie. Het Verdrag bevat ook nieuwe artikelen ter verduidelijking van de rol van de nationale parlementen in de Europese institutionele structuur (artikelen 10 en 12 VEU).

Sinds het begin van de Europese staatsschuldencrisis in maart 2010 werd het belang van nauwe samenwerking en voortdurende uitwisseling van informatie tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement onderstreept door de rol van de nationale parlementen van de eurozone in de goedkeuring of de aanpassing van de steunpakketten. Artikel 13 van het in januari 2013 in werking getreden Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie voorziet in een specifieke samenwerking tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement voor de uitoefening van parlementaire controle op het gebied van economisch en financieel bestuur.

Resultaten: instrumenten van de samenwerking

a.Conferentie van sprekers van de parlementen van de Europese Unie

Na bijeenkomsten in 1963 en 1973 kregen deze conferenties vanaf 1981 een geïnstitutionaliseerd karakter. De conferenties, die aanvankelijk om de twee jaar werden gehouden, worden bijgewoond door de voorzitters van nationale parlementen en de Voorzitter van het Europees Parlement. Deze worden voorbereid tijdens vergaderingen van de secretarissen-generaal en behandelen concrete kwesties met betrekking tot de samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen. De afgelopen jaren zijn de voorzitters eenmaal per jaar samengekomen. Sinds 1995 onderhoudt het Europees Parlement nauwe betrekkingen met de parlementen van geassocieerde landen en landen waarmee toetredingsonderhandelingen worden gevoerd. De voorzitters van het Europees Parlement en de betrokken nationale parlementen hebben herhaaldelijk gesproken over toetredingsstrategieën en andere actuele kwesties.

b.Europees Centrum voor parlementair onderzoek en documentatie

Tijdens de „grote conferentie” van Wenen in 1977 werd het Europees Centrum voor parlementair onderzoek en documentatie (ECPOD) opgericht. Het ECPOD is een netwerk van documentatie- en studiediensten die nauw samenwerken om de toegang tot informatie te vergemakkelijken (het netwerk omvat ook nationale en Europese databanken) en onderzoeken te coördineren, teneinde dubbel werk te voorkomen. Het centraliseert en verspreidt onderzoeken en beschikt over een website om de uitwisseling van informatie te verbeteren. Het ECPOD-jaarboek vergemakkelijkt de contacten tussen de diverse studiediensten van de aangesloten parlementen. Het centrum staat onder de gezamenlijke leiding van het Europees Parlement en de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa. Het bestaat uit parlementen van de EU-lidstaten en de lidstaten van de Raad van Europa. Tevens kunnen de parlementen van de staten die een waarnemersstatus hebben in de Raad van Europa van zijn diensten gebruikmaken.

c.Conferentie van parlementen van de Gemeenschap

Het idee voor deze conferentie werd in 1990 te Rome gerealiseerd onder de naam „Europese Assisen”. Tijdens deze assisen werd door 258 deelnemers (173 leden van nationale parlementen, 85 leden van het Europees Parlement) vergaderd over „de toekomst van Europa, de gevolgen voor de EG en de lidstaten van de voorstellen inzake de economische en monetaire unie en de Politieke Unie, en meer in het bijzonder de rol van nationale parlementen en het Europees Parlement”. Tot dusver heeft dit initiatief geen vervolg gekregen.

d.Conferentie van de commissies voor communautaire en Europese aangelegenheden van de parlementen van de Europese Unie (COSAC)

Tijdens deze aanvankelijk door de voorzitter van het Franse parlement voorgestelde conferentie wordt sinds 1989 tweemaal per jaar vergaderd door de in Europese zaken gespecialiseerde organen van de nationale parlementen en zes leden van het Europees Parlement. Tijdens elke conferentie, die wordt belegd door het parlement van het land dat het voorzitterschap van de Europese Unie bekleedt en gezamenlijk wordt voorbereid door het Europees Parlement en de parlementen van de trojka, komen de belangrijkste zaken met betrekking tot de Europese integratie aan bod.

De COSAC doet niet aan besluitvorming. Het is een overlegorgaan dat het beleid van de nationale parlementen op één lijn tracht te brengen. Standpunten worden ingenomen bij consensus. In het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie is uitdrukkelijk bepaald dat de COSAC elke door haar passend geachte bijdrage ter attentie van de instellingen van de Europese Unie kan leveren. Bijdragen van de COSAC zijn echter op geen enkele wijze bindend voor de parlementen en doen geen afbreuk aan hun positie.

e.Parlementaire bijeenkomsten

De Europese Conventie deed veel Europese en nationale parlementsleden inzien dat er behoefte was aan een duurzaam instrument voor politieke samenwerking om specifieke thema's te kunnen behandelen. Daarom vinden er sinds 2005 parlementaire bijeenkomsten plaats tussen leden van het Europees Parlement en leden van de nationale parlementen. Daarin bespreken zij kwesties die verband houden met het besluitvormingsproces van de parlementen en met het consolideringsproces van de Europese instellingen.

f.Andere samenwerkingsinstrumenten

De meeste permanente commissies van het Europees Parlement voeren overleg met hun nationale collega's in de vorm van bi- of multilaterale vergaderingen en bezoeken van voorzitters of rapporteurs.

De contacten tussen de fracties van het Europees Parlement en geestverwante fracties in de nationale parlementen verlopen op verschillende manieren, afhankelijk van de politieke partij of het land in kwestie.

De administratieve samenwerking ontwikkelt zich in de vorm van stages bij de diensten van het Europees Parlement en uitwisselingen van ambtenaren. Bovendien bevinden de kantoren van de meeste vertegenwoordigers van de nationale parlementen zich in het gebouw van het Europees Parlement waar het directoraat Betrekkingen met de nationale parlementen is gevestigd. De wederzijdse uitwisseling van informatie over de werkzaamheden van de parlementen, in het bijzonder op wetgevingsgebied, wordt steeds belangrijker en gebeurt nu met name op basis van moderne informatietechnologie, onder meer via het IPEX-netwerk, dat wordt ondersteund door een online gegevens- en communicatieplatform (http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/home/home.do).

Céline Chateau

06/2016