De burgers van de Europese Unie en hun rechten

Het in de Verdragen vastgelegde Europees burgerschap (artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 9 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)) speelt een cruciale rol bij de vorming van een Europese identiteit. Het verschilt van het burgerschap van de lidstaten - waarop het een aanvulling vormt - met name door het feit dat de rechten die de burgers eraan ontlenen niet gepaard gaan met plichten.

Rechtsgrond

Artikelen 9 t/m 12 VEU en artikelen 18 t/m 25 VWEU.

Doelstellingen

In de geest van het vrije verkeer van personen dat is vastgelegd in de Verdragen, ontstond al in de jaren zestig het idee om een Europees burgerschap in het leven te roepen, waarbij nauw omschreven rechten en plichten zouden horen. Na voorbereidende werkzaamheden vanaf het midden van de jaren zeventig werd in het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat in 1992 in Maastricht werd aangenomen, de volgende doelstelling opgenomen: „de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten van de Unie door de instelling van een burgerschap van de Unie”. Er wordt een nieuw deel van het EG-Verdrag (voormalige artikelen 17 t/m 22) gewijd aan dit burgerschap.

Refererend aan het burgerschap van een lidstaat, vormt het burgerschap van de EU een relatie tussen de burger en de EU, met rechten, plichten en deelname aan het politieke leven. Deze relatie moet de kloof overbruggen die ontstaat doordat burgers van de EU steeds meer te maken krijgen met communautaire maatregelen, terwijl rechten, plichten en deelname aan democratische processen zich vrijwel uitsluitend op nationaal niveau afspelen. Het doel is dat burgers zich sterker met de EU identificeren en dat er een Europese publieke opinie, een Europees politiek bewustzijn en een Europese identiteit ontstaan.

Daarnaast is het belangrijk om de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten/EU-burgers in de betrekkingen van de Unie met de rest van de wereld te versterken (artikel 3 VEU).

Resultaten

a.Definitie van het EU-burgerschap

Krachtens artikel 9 VEU en artikel 20 VWEU is een burger van de EU elke persoon die de nationaliteit van een lidstaat bezit volgens de bepalingen van die lidstaat. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap, maar vervangt dit niet. Het omvat een aantal rechten en plichten die een aanvulling zijn op de rechten en plichten die voortvloeien uit het burgerschap van een lidstaat.

b.Inhoud van het burgerschap (artikel 20 VWEU)

De status van burger van de Unie houdt voor alle burgers van de Unie in:

  • — het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven (artikel 21 VWEU) (2.1.3);
  • — het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen (artikel 22, lid 1, VWEU) in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat (zie voor de regelgeving over deelname aan gemeenteraadsverkiezingen Richtlijn 94/80/EG van 19 december 1994 en voor de regelgeving over de verkiezingen voor het Europees Parlement Richtlijn 93/109/EG van 6 december 1993) (1.3.4.);
  • — het recht op bescherming door de diplomatieke en consulaire instanties van een andere lidstaat op het grondgebied van derde landen (die geen deel uitmaken van de EU) waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
  • — het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten (artikel 24, tweede alinea, VWEU) en zich tot de ombudsman te wenden (artikel 24, derde alinea, VWEU) die door het Europees Parlement is aangesteld om kennis te nemen van gevallen van wanbeheer van de instellingen en organen van de EU. Deze procedures zijn vastgelegd in artikel 227 respectievelijk artikel 228 VWEU (1.3.16 en 2.1.4);
  • — het recht om zich in een van de talen van de lidstaten te richten tot de instellingen of organen van de Unie en in die taal antwoord te krijgen (artikel 24, vierde alinea, VWEU);
  • — het recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, onder bepaalde voorwaarden (artikel 15, lid 3, VWEU).

c.Werkingssfeer

Tot op heden gaat het Europees burgerschap in principe (het stemrecht vormt een uitzondering) inhoudelijk niet verder dan de systematisering van reeds erkende rechten (met name de vrijheid van verkeer, het verblijfsrecht en het petitierecht), met dien verstande dat deze rechten in het kader van een politiek project nu zijn vastgelegd in het primaire recht.

In afwijking van de constitutionalistische oriëntatie die de Europese landen kennen sinds in 1789 in Frankrijk de Verklaring van de rechten van de mens en de burger werd aangenomen, zijn aan het burgerschap van de Unie geen garanties verbonden met betrekking tot de grondrechten. In artikel 6 VEU, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon, is weliswaar vastgelegd dat de Unie de rechten uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkent en dat zij zal toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, maar er wordt niet nader omschreven wat de juridische status van het Europees burgerschap is (voor de grondrechten van de Unie 1.1.6.).

Tot op heden vloeien uit het Europees burgerschap geen plichten voort voor de burgers van de Unie, hoewel dit in artikel 20, lid 2, VWEU wel zo is geformuleerd. Dit vormt een principieel verschil met het burgerschap van een lidstaat.

d.Europees burgerinitiatief (2.1.5)

Artikel 22, lid 2, van het EG-Verdrag bood al perspectief voor de geleidelijke ontwikkeling van het EU-burgerschap en voor de verbetering van de juridische status van de burgers van de Unie op Europees niveau. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon, bevat dezelfde bepalingen (artikel 25 VWEU), terwijl artikel 11, lid 4, VEU voorziet in een nieuw recht voor de burgers van de Unie: „Wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen”. De voorwaarden voor het indienen en de ontvankelijkheid van een dergelijk burgerinitiatief zijn neergelegd in Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad over het burgerinitiatief (2.1.5.). De belangrijkste bepalingen zijn:

  • — de ondertekenaars van een burgerinitiatief moeten uit ten minste een kwart van de lidstaten komen en hun aantal moet in elk van die lidstaten ten minste gelijk zijn aan het aantal EP-leden uit die lidstaat vermenigvuldigd met 750;
  • — de organisatoren moeten ten minste zeven EU-burgers in de stemgerechtigde leeftijd voor het EP zijn en woonachtig zijn in ten minste zeven verschillende lidstaten; dit organisatiecomité moet een vertegenwoordiger en een plaatsvervanger aanwijzen die de betrekkingen met de Europese Commissie onderhouden;
  • — om ontvankelijk te zijn, moet een burgerinitiatief voldoen aan de volgende voorwaarden: er is een burgercomité samengesteld en er zijn contactpersonen aangewezen; het voorstel mag niet overduidelijk buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie liggen om een rechtshandeling van de Unie voor te stellen, het mag niet indruisen tegen de waarden van de Unie, zoals vermeld in artikel 2 VEU, en het mag geen misbruik opleveren en mag niet lichtzinnig of ergerlijk zijn;
  • — elk burgerinitiatief dat voldoet aan deze ontvankelijkheidscriteria moet binnen twee maanden na ontvangst worden geregistreerd door de Europese Commissie.

Na ontvangst wordt het initiatief gepubliceerd op de website van de Commissie. De organisatoren worden uitgenodigd om hun verzoek toe te komen lichten en de Commissie komt vervolgens binnen drie maanden met haar juridische en politieke conclusies naar buiten.

De procedure moet duidelijk en gemakkelijk te volgen zijn; daarom bevat de verordening over het burgerinitiatief ook een steunbetuigingsformulier (met de vereiste gegevens voor controle door de lidstaten), waarin de procedures en de voorwaarden voor het inzamelen van deze formulieren worden uitgelegd. Voor de organisatoren gelden verplichtingen met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens. Zij zijn ook aansprakelijk voor schade die ontstaat tijdens het organiseren van een initiatief, en bij overtreding van de verordening kunnen boetes worden opgelegd.

Rol van het Europees Parlement

Door de rechtstreekse verkiezing van het Europees Parlement (EP) oefenen de burgers van de Unie een van de fundamentele rechten van de Europese Unie uit, namelijk democratische participatie in het politieke besluitvormingsproces in Europa. Met betrekking tot de procedure voor de verkiezing van zijn leden heeft het EP altijd geijverd voor een uniform kiesstelsel in alle lidstaten. In artikel 223 van het VWEU is vastgelegd dat het EP daartoe een ontwerp opstelt („de nodige bepalingen voor de rechtstreekse algemene verkiezing van zijn leden volgens een in alle lidstaten eenvormige procedure of volgens beginselen die alle lidstaten gemeen hebben”). De Raad stelt vervolgens (met eenparigheid van stemmen en na goedkeuring door een meerderheid van de leden van het EP) de vereiste bepalingen vast. Deze bepalingen treden in werking nadat zij door de lidstaten overeenkomstig hun respectievelijke grondwettelijke bepalingen zijn goedgekeurd (1.3.4.).

Het EP heeft er altijd op aangedrongen dat het EU-burgerschap voorzien zou worden van een groot aantal rechten. Het heeft ervoor gepleit dat het EU-burgerschap op autonome wijze gedefinieerd zou worden door de Gemeenschap, opdat de burgers van de EU een onafhankelijke status zouden genieten. Daarnaast heeft het EP van meet af aan nadrukkelijk verzocht om de rechten van de mens en de grondrechten vast te leggen in het primaire recht en om de burgers van de EU het recht te geven om schendingen van die rechten door instellingen van de EU of door lidstaten voor te leggen aan het Hof van Justitie (resolutie van 21 november 1991).

Bij de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam heeft het EP zijn verzoek tot uitbreiding van de rechten van EU-burgers opnieuw naar voren gebracht en heeft het kritiek geuit op het feit dat in het Verdrag geen noemenswaardige vooruitgang is geboekt op dit vlak, zowel met betrekking tot de individuele rechten als de collectieve rechten. Desondanks moet worden opgemerkt dat sinds het Verdrag van Amsterdam de medebeslissingsprocedure geldt voor maatregelen die het voor burgers van de Unie gemakkelijker moeten maken de rechten die voortvloeien uit het EU-burgerschap uit te oefenen (artikel 18, lid 2, VWEU).

Zoals door het EP was gevraagd, is in het VWEU (artikel 263, vierde alinea) bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.

Met betrekking tot de toegang tot documenten heeft het EP op 17 december 2009 een resolutie aangenomen over de verbeteringen die doorgevoerd moeten worden in de regelgeving rond de toegang tot documenten na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Daarin wijst het EP o.a. op de noodzaak om het toepassingsgebied van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te verbreden naar alle instellingen en organen die niet onder de oorspronkelijke tekst vallen.

Voor het Europees burgerinitiatief geldt dat drie maanden na de indiening van een burgerinitiatief met het vereiste aantal steunbetuigingen vertegenwoordigers van de Commissie een vergadering beleggen met de organisatoren waarin deze de in hun initiatief aan de orde gestelde problematiek gedetailleerd kunnen toelichten. Ook worden de organisatoren in de gelegenheid gesteld hun initiatief tijdens een openbare hoorzitting in het Europees Parlement te presenteren (Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief).

Udo Bux

05/2016