Eerbiediging van de grondrechten in de Unie

De rechtsgrondslag voor de grondrechten op EU-niveau is lange tijd voornamelijk gelegen geweest in de verwijzing in de Verdragen naar het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie heeft derhalve lange tijd aanzienlijk bijgedragen tot de eerbiediging van de mensenrechten in de Unie. Bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd deze rechtsgrondslag uitgebreid met het Handvest van de grondrechten, dat sindsdien juridisch bindend is.

Rechtsgrondslag

De bescherming van de grondrechten behoort tot de fundamenten van het EU-recht. Gedurende lange tijd hebben de Europese Verdragen deze rechten niet schriftelijk vastgelegd. Ze beperkten zich tot een verwijzing naar het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In de Verdragen werd daarnaast verwezen naar de grondrechten zoals die voortkomen uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en die gelden als algemene beginselen van het communautaire recht. Daarnaast heeft ook het Hof van Justitie van de Europese Unie door middel van zijn jurisprudentie in belangrijke mate bijgedragen tot de ontwikkeling en inachtneming van de grondrechten.

Met de vaststelling eind 2009 van het Verdrag van Lissabon is de situatie aanmerkelijk veranderd, daar de EU nu beschikt over een Handvest van de grondrechten dat juridisch bindend is. In artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is de volgende bepaling opgenomen: „De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren”.

In artikel 6 VEU wordt het volgende gesteld:

„De Unie erkent de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van […] 12 december 2007 te Straatsburg, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft”.

„De Unie treedt toe tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.”

„De grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.”

In artikel 7 van het VEU is een bepaling overgenomen van het Verdrag van Nice waarin tegelijkertijd een preventiemechanisme wordt ingesteld voor het geval een „duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat” en een sanctiemechanisme bij constatering van een „ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat.” Het Europees Parlement beschikt over zowel een recht van initiatief, waarmee het kan verzoeken om de toepassing van de eerste van deze mechanismen, als een recht van democratische controle, omdat het Parlement hun toepassing moet goedkeuren.

Ook in de bepalingen met betrekking tot het extern optreden van de Unie (artikel 21 VEU) wordt verwezen naar de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt: „De Unie is een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd”.

In enkele bepalingen van het Verdrag zijn specifieke rechten verankerd. Artikel 8 VWEU betreft bijvoorbeeld de gelijkheid tussen mannen en vrouwen en artikel 10 de bestrijding van discriminatie.

In artikel 15 VWEU waarin een bepaling uit het voorafgaande Verdrag van Nice is opgenomen, is bepaald dat iedere burger en iedere natuurlijke of rechtspersoon uit een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie. In artikel 16 VWEU is het recht op de bescherming van de persoonsgegevens vastgelegd.

Resultaten

a.Jurisprudentie van het Hof van Justitie

Het Hof van Justitie hamert al lang op de noodzaak om de grondrechten van elk individu te eerbiedigen. In zijn uitgebreide jurisprudentie legt het Hof beschermingsnormen vast op grond van een reeks rechtsbronnen: de bepalingen van de Verdragen, met inbegrip van het Handvest van de grondrechten van de Unie; de internationale conventies waar de Verdragen naar verwijzen – hiermee wordt met name het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, evenals het Verdrag van Genève van 1951 met betrekking tot de status van vluchtelingen bedoeld; de grondrechten zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben; en de internationale rechtsinstrumenten waar de lidstaten of de Unie partij bij zijn.

Het Hof van Justitie beoordeelt de verenigbaarheid van de EU-wetgeving met de grondrechten, maar beoordeelt tegelijkertijd ook de verenigbaarheid van maatregelen die lidstaten op nationaal hebben genomen om EU-wetgeving toe te passen of na te leven.

De jurisprudentie van het Hof van Justitie is voornamelijk tot stand gekomen in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing (artikel 267 VWEU).

b.Het Handvest van de grondrechten

Het Handvest (1.1.6) is op 7 december 2000, tijdens de Europese Raad van Nice, afgekondigd door de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement en vervolgens herbevestigd en gewijzigd in 2007. Sinds december 2009 is het juridisch bindend en heeft het dezelfde juridische waarde als de Verdragen, overeenkomstig artikel 6 VEU.

De in het Handvest opgenomen rechten zijn niet nieuw. Het Handvest vertegenwoordigt „bestaand recht”, dat wil zeggen dat het in één document de fundamentele rechten bundelt die zijn erkend in de Gemeenschapsverdragen, de gemeenschappelijke constitutionele beginselen van de lidstaten, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de Sociale Handvesten van de EU en de Raad van Europa. Evenwel besteedt het Handvest bijzondere aandacht aan kwesties die voortvloeien uit de huidige en toekomstige ontwikkeling van informatietechnologieën of genetische manipulatie, door bijvoorbeeld het recht inzake de bescherming van persoonsgegevens of rechten inzake bio-ethiek op te nemen. Door het opnemen van het recht op goed bestuur en het inzagerecht in administratieve documenten - dat een neerslag vormt van de jurisprudentie van het Hof terzake - komt het Handvest tevens tegemoet aan recente oproepen tot transparantie en onpartijdigheid in de werking van de communautaire overheid.

Het Handvest brengt alle persoonsrechten in één tekst bijeen. Aldus wordt het beginsel van de ondeelbaarheid van deze rechten tot uiting gebracht. In het Handvest wordt gebroken met de Europese en internationale traditie om een onderscheid te maken tussen politieke en burgerrechten enerzijds en economische en sociale rechten anderzijds. Het Handvest somt alle desbetreffende rechten rond een paar hoofdbeginselen op: de menselijke waardigheid, de fundamentele vrijheden, de gelijkheid van alle personen, solidariteit, burgerschap en rechtvaardigheid.

Het Handvest is er uitsluitend op gericht de grondrechten van individuen te beschermen in de context van de maatregelen die door de instellingen van de Unie en de lidstaten worden genomen ter uitvoering van de Verdragen van de Unie. In een protocol is een reeks uitzonderingen voor het Verenigd Koninkrijk en Polen opgenomen. Het toepassingsgebied hiervan blijft evenwel onduidelijk.

c.Toetreding van de EU tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)

Dit verdrag, dat is vastgesteld in het kader van de Raad van Europa in 1950 en dat is aangevuld door een aantal protocollen, is een essentieel document op het gebied van de grondrechten. Het bestaat uit twee delen: een deel over rechten en vrijheden dat 17 artikelen bevat en een tweede deel waarin de operationele procedures en de bevoegdheden van het in Straatsburg gevestigde Europees Hof voor de rechten van de mens worden beschreven. Het Hof geeft in zijn uitgebreide jurisprudentie een verduidelijking van de verschillende rechten die in het verdrag zijn opgenomen. Hieronder vallen het recht op leven (artikel 2), het verbod op foltering (artikel 3) en het verbod op slavernij en dwangarbeid (artikel 4).

De EU als zodanig is geen partij bij het EVRM. Daarentegen zijn alle lidstaten partij bij dit verdrag. Artikel 6, lid 2, VEU verplicht de Unie toe te treden tot het EVRM. Een dergelijke toetreding zou tot gevolg hebben dat de Unie – zoals momenteel het geval is voor de lidstaten – op het gebied van de eerbiediging van de grondrechten onderworpen wordt aan de jurisdictie van een orgaan buiten de Unie dat gespecialiseerd is in de bescherming van de grondrechten, namelijk het Europees Hof voor de rechten van de mens. Deze toetreding stelt de Europese burgers – maar ook onderdanen van derde landen die zich op het grondgebied van de Unie bevinden – in staat om op grond van de bepalingen van het EVRM door de Unie aangenomen rechtsbesluiten rechtstreeks te betwisten voor het Hof, in dezelfde omstandigheden als ze de rechtsbesluiten van de lidstaten kunnen betwisten.

Op dit moment vinden er onderhandelingen plaats tussen de Europese Unie en de Raad van Europa. In juli 2013 heeft de Commissie het Hof van Justitie gevraagd een uitspraak te doen over de verenigbaarheid van de ontwerptoetredingsovereenkomst met de Verdragen. Op 18 december 2014 is het Hof van Justitie tot de conclusie gekomen dat de ontwerpovereenkomst inzake toetreding van de EU tot het EVRM niet verenigbaar is met EU-recht (Advies 2/13).

d.Het Bureau voor de grondrechten van de EU

Het Bureau is de opvolger van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat dat in 1997 werd opgericht. De voornaamste doelstelling daarvan was om de EU en haar lidstaten objectieve, betrouwbare en vergelijkbare gegevens te leveren op Europees niveau over verschijnselen van racisme, vreemdelingenhaat en antisemitisme om hun bij te staan bij het nemen van passende maatregelen of het opstellen van passend beleid. Het Bureau is opgericht middels een verordening van de Raad van februari 2007[1]. Het Bureau is sinds maart 2007 operationeel en is gezeteld in Wenen. De doelstelling van het Bureau is om aan de instellingen van de EU en aan de lidstaten assistentie en expertise te bieden op het gebied van de grondrechten. Het bezit niet de bevoegdheid om individuele klachten te behandelen, noch om besluiten op het gebied van regelgeving te nemen, noch om toezicht te houden op de situatie van de grondrechten in de lidstaten overeenkomstig artikel 7 VEU. In een vijfjarig kader worden de actiegebieden voor het bureau vastgesteld. De taken van het bureau omvatten voornamelijk het verzamelen, het analyseren, het verspreiden en het evalueren van relevante informatie en gegevens, het doen van wetenschappelijk onderzoek en enquêtes, voorbereidende studies en haalbaarheidsstudies, en de publicatie van een jaarverslag over de grondrechten en van thematische verslagen.

De rol van het Europees Parlement

a.Algemene benadering

Het Europees Parlement heeft altijd groot belang gehecht aan eerbiediging van de grondrechten in de Unie. Sinds 1993 organiseert het Parlement jaarlijks een debat over het onderwerp en neemt het ook ieder jaar een resolutie aan op basis van een verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken. Daarnaast heeft het diverse resoluties aangenomen over specifieke kwesties inzake de bescherming van grondrechten in de lidstaten.

b.Specifieke acties

Het Europees Parlement heeft zich in het bijzonder ingespannen om de grondrechten in een bindend document vast te leggen. Het was verantwoordelijk voor de beginselverklaring over de definitie van grondrechten, die op 5 april 1977 werd aangenomen door de drie politieke instellingen van de EU (Commissie, Raad en Parlement) en in 1989 werd uitgebreid. In 1994 heeft het een lijst opgesteld van de grondrechten die door de Unie worden gewaarborgd. Het heeft bijzondere aandacht besteed aan de uitwerking van het Handvest door het „één van zijn constitutionele prioriteiten” te maken en door te stellen dat het document aan de volgende eisen moest voldoen:

  • het Handvest moest een volledig juridisch bindend karakter krijgen door opname in het Verdrag van de Europese Unie („Een Handvest dat niet meer is dan een vrijblijvende verklaring en beperkt blijft tot een simpele opsomming van bestaande rechten zou de gerechtvaardigde verwachtingen van de mensen beschamen”); het pleitte derhalve voor opname van het Handvest in het Verdrag van Nice en in een toekomstig Grondwettelijk Verdrag;
  • de ondeelbaarheid van de grondrechten moest erkend worden door de werkingssfeer van het Handvest betrekking te laten hebben op alle instellingen en instanties van de Europese Unie en alle vormen van beleid, met inbegrip van de tweede en derde pijler, in het kader van de bevoegdheden en taken die de Unie door de Verdragen zijn toegekend.

Het Parlement heeft er tot slot regelmatig op aangedrongen dat de Unie zou toetreden tot het EVRM, waarbij het benadrukte dat deze toetreding geen doublure zou inhouden van de rol van het inmiddels juridisch bindende Handvest. Het Parlement heeft herhaaldelijk gevraagd om de oprichting van een Bureau voor de grondrechten.

Het Parlement heeft in twee resoluties in 2014 aangedrongen op de instelling van een „mechanisme van Kopenhagen”, dat wil zeggen een doeltreffender instrument om te waarborgen dat de lidstaten de waarden van de Unie en de vereisten van democratie en de rechtsstaat daadwerkelijk eerbiedigen.

[1]Verordening (EG) nr. 168/2007 van 15 februari 2007, PB L 53 van 22.2.2007.

Sarah Sy

06/2016