Vrij verkeer van goederen

Het vrij verkeer van goederen, de eerste van de vier fundamentele vrijheden van de interne markt, wordt gewaarborgd door de afschaffing van douanerechten en kwantitatieve beperkingen, alsook door het verbod op maatregelen die een gelijke werking hebben. Ook de beginselen van wederzijdse erkenning, de afschaffing van materiële en technische belemmeringen, en bevordering van normalisatie dragen bij aan de verdere verwezenlijking van de interne markt. De vaststelling van het nieuwe wetgevingskader in 2008 zorgde voor een aanzienlijke verbetering van de regelgeving voor het op de markt brengen van producten, het vrije verkeer van goederen, het markttoezicht in Europa en de CE-markering. Ook werd meer waarde toegekend aan het beginsel van wederzijdse erkenning, dat van toepassing is op een grote verscheidenheid aan producten die niet aan EU-harmonisatie zijn onderworpen.

Rechtsgrondslag

De artikelen 26 en 28 tot en met 37 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Het recht op vrij verkeer van goederen die afkomstig zijn uit de lidstaten, en van goederen die afkomstig zijn uit derde landen en die zich in de lidstaten in het vrije verkeer bevinden, is een van de fundamentele beginselen van het Verdrag (artikel 28 VWEU). Oorspronkelijk werd het vrije verkeer van goederen beschouwd als onderdeel van een douane-unie tussen de lidstaten, waarbij douanerechten, kwantitatieve beperkingen in het handelsverkeer en maatregelen van gelijke werking werden afgeschaft en een gemeenschappelijk buitentarief voor de Gemeenschap werd vastgesteld. Vervolgens werd de nadruk gelegd op de verwijdering van alle belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen met het doel een interne markt te creëren — een gebied zonder binnengrenzen, waarin goederen even vrij kunnen circuleren als op een binnenlandse markt.

Resultaten

De afschaffing van de douanerechten en de kwantitatieve beperkingen (contingenten) tussen de lidstaten was al op 1 juli 1968, dus anderhalf jaar eerder, een feit. De aanvullende doelstellingen, zoals het verbod op maatregelen met een gelijke werking en de harmonisatie van de desbetreffende nationale wetten, werden niet binnen deze termijn verwezenlijkt. Die doelstellingen kwamen centraal te staan bij de voortdurende inspanningen om een vrij verkeer van goederen te verwezenlijken.

a.Verbod op heffingen met een gelijke werking als douanerechten: Artikel 28, lid 1, en artikel 30 VWEU

De jurisprudentie heeft dit bovengenoemde begrip nader moeten omschrijven aangezien het Verdrag er geen definitie van geeft. Geheel afgezien van aard en vorm van de heffing beschouwt het Hof van Justitie van de Europese Unie als een heffing van gelijke werking elk recht, ongeacht benaming of wijze van toepassing, dat wordt geheven op een uit een lidstaat ingevoerd product, met uitsluiting van het gelijksoortige nationale product, en dat, door de prijs voor dit product te veranderen, dezelfde uitwerking op het vrije goederenverkeer heeft als een douanerecht (arresten van 14 december 1962 in de zaken 2/62 en 3/62 en van 25 september 1979 in zaak 232/78).

b.Verbod op maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve beperkingen: Artikelen 34 en 35 VWEU

Het Europees Hof van Justitie oordeelde in het Dassonville-arrest daarom dat alle door de lidstaten vastgestelde handelsvoorschriften die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kunnen belemmeren, moeten worden beschouwd als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen (arresten van 11 juli 1974 in zaak 8/74 en van 15 november 2005 in zaak C-320/03, punten 63 t/m 67). In zijn jurisprudentie in de zaak Cassis de Dijon (arrest van 20 februari 1979 in zaak 120/78) heeft het Hof het beginsel verder ontwikkeld dat ieder product dat in een lidstaat wettig en overeenkomstig eerlijke en traditionele voorschriften en productieprocessen van dat land wordt vervaardigd en in de handel gebracht, moet worden toegelaten op de markt van iedere andere lidstaat. Deze motivering van het Hof vormde de inspiratie voor een debat over de definitie van het beginsel van wederzijdse erkenning bij gebreke van harmonisatie. Op grond van dit beginsel zijn de lidstaten, ook bij het ontbreken van Europese harmonisatiemaatregelen (secundaire EU-wetgeving), verplicht toe te staan dat goederen die in andere lidstaten rechtmatig vervaardigd en in de handel gebracht zijn, op hun markt worden toegelaten.

Het toepassingsgebied van artikel 34 VWEU is beperkt door de Keck-jurisprudentie, waarin is bepaald dat bepaalde verkoopmodaliteiten buiten de werkingssfeer van dit artikel vallen op voorwaarde dat zij niet-discriminatoir zijn (dat wil zeggen dat zij van toepassing zijn op alle relevante marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien en zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en van producten uit andere lidstaten) (gevoegde zaken C-267/91 en C-268/91, 24 november 1993).

c.Afwijkingen van het verbod op maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve beperkingen

Artikel 36 VWEU biedt de lidstaten de mogelijkheid om maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve beperkingen te nemen wanneer dit wordt gerechtvaardigd door algemene, niet-economische overwegingen (bv. openbare zedelijkheid, openbare orde of openbare veiligheid). Dergelijke uitzonderingen op het algemene beginsel moeten aan een strikte interpretatie voldoen en nationale maatregelen mogen geen middel vormen tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten. Uitzonderingen zijn niet langer gerechtvaardigd wanneer op hetzelfde gebied EU-wetgeving van kracht is geworden die zulke uitzonderingen niet toestaat. De maatregelen moeten ten slotte rechtstreeks verband houden met het algemeen belang dat moet worden beschermd, en mogen niet verder gaan dan nodig is (evenredigheidsbeginsel).

Voorts heeft het Hof van Justitie in zijn jurisprudentie (Cassis de Dijon) erkend dat de lidstaten kunnen afwijken van het verbod op maatregelen van gelijke werking op basis van dwingende eisen (die onder meer verband houden met de doeltreffendheid van fiscale controles, de bescherming van openbare gezondheidszorg, de eerlijkheid van handelstransacties en de bescherming van de consument). De lidstaten moeten nationale vrijstellingen aan de Commissie melden. Ter vereenvoudiging van het toezicht op deze afwijkende nationale maatregelen werden er procedures voor de uitwisseling van informatie en een controlemechanisme in het leven geroepen (zoals vastgelegd in de artikelen 114 en 117 VWEU en bij Beschikking nr. 3052/95/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995 en Verordening (EG) nr. 2679/98 van de Raad van 7 december 1998). Dit werd verder geformaliseerd in Verordening (EG) nr. 764/2008 inzake wederzijdse erkenning, die in 2008 is aangenomen als onderdeel van het zogeheten nieuwe wetgevingskader (NWK).

d.Harmonisatie van nationale wetgeving

Sinds eind jaren 1970 is er veel moeite gedaan om de nationale wetgeving te harmoniseren. De goedkeuring van harmonisatiewetgeving maakte het mogelijk om door nationale bepalingen opgeworpen belemmeringen als onbruikbaar uit de weg te ruimen en gemeenschappelijke regels vast te stellen, met het doel het vrije verkeer van goederen en producten én de naleving van andere doelstellingen van het EG-Verdrag, zoals bescherming van het milieu, de consument en de mededinging, te waarborgen.

De harmonisatie werd verder vergemakkelijkt door de invoering van de regels inzake gekwalificeerde meerderheid bij de goedkeuring van de meeste richtlijnen betreffende de verwezenlijking van de interne markt (artikel 95 van het EG-Verdrag, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Maastricht), en door de vaststelling van een door de Commissie in haar Witboek van juni 1985 voorgestelde nieuwe aanpak, die als doel had lastige en gedetailleerde harmonisatie te vermijden. In de nieuwe aanpak, die berustte op de resolutie van de Raad van 7 mei 1985 (zoals bevestigd in de resolutie van de Raad van 21 december 1989 en in Besluit nr. 93/465/EEG van de Raad), is het leidende beginsel de wederzijdse erkenning van nationale voorschriften. Harmonisatie moet zich beperken tot de essentiële vereisten en is gerechtvaardigd indien de nationale voorschriften niet als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd en tot beperkingen leiden. Richtlijnen die in het kader van deze nieuwe aanpak zijn aangenomen hebben het tweeledige doel het vrije verkeer van goederen te waarborgen via de technische harmonisatie van hele bedrijfstakken, en een hoog beschermingsniveau te garanderen voor de doelstellingen met betrekking tot het algemeen belang als bedoeld in artikel 114, lid 3, VWEU (bv. speelgoed, bouwmaterialen, machines, gastoestellen en eindapparatuur voor telecommunicatie).

e.De voltooiing van de interne markt

Voor de totstandbrenging van de interne markt moesten alle nog bestaande belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen worden opgeheven. In het Witboek van de Commissie van juni 1985 wordt een opsomming gegeven van de fysieke en technische belemmeringen en wordt aangegeven door welke maatregelen de Gemeenschap ze uit de weg dient te ruimen. De meeste van deze maatregelen zijn inmiddels doorgevoerd. Toch zijn er nog aanzienlijke hervormingen van de interne markt nodig om de uitdagingen van de technologische vooruitgang het hoofd te bieden – een essentiële factor om het concurrentievermogen van de EU op de wereldmarkten te verbeteren.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement steunde de verwezenlijking van de interne markt en heeft altijd vooral gepleit voor toepassing van de „nieuwe aanpak” in verband met het vrije verkeer van goederen. In 1987 heeft het die aanpak nader toegelicht in een verslag. Het heeft ook een grote bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de harmonisatierichtlijnen. Het Parlement heeft substantieel bijgedragen aan het NWK-pakket, dat in 2008 werd goedgekeurd. In zijn onderhandelingen met de Raad waren de belangrijkste punten voor het Parlement het bereiken van overeenstemming over een toenemende verantwoordelijkheid van alle betrokken ondernemers voor het waarborgen van de naleving en de veiligheid van de producten die zij op de markt brengen, evenals het verder versterken van de CE-markering door de bekendheid ervan onder consumenten te vergroten. Het Parlement blijft naar deze punten toewerken en zet zich onder meer in voor het stroomlijningspakket — een bundeling van negen richtlijnen die verschillende producten behelzen, waaronder liften, pyrotechnische voorwerpen en explosieven.

In zijn resolutie van 8 maart 2011[1] heeft het Parlement de Commissie tevens verzocht om één enkel systeem voor markttoezicht te ontwikkelen voor alle producten (geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde), gebaseerd op één wetgevingshandeling die zowel de richtlijn inzake algemene productveiligheid als Verordening (EG) nr. 765/2008 inzake markttoezicht moet omvatten, aangezien dit een hoge mate van productveiligheid en markttoezicht zou bewerkstelligen, en de juridische grondslag zou verduidelijken. Op 13 februari 2013 heeft de Commissie op verzoek van het Parlement het pakket over productveiligheid en markttoezicht ingediend. Dit pakket is erop gericht de systemen voor markttoezicht in de lidstaten te verbeteren. Het bestaat uit nieuwe handhavingsvoorschriften voor de interne markt voor goederen, die de nationale autoriteiten voor markttoezicht in staat zullen stellen de wet te handhaven en betere en uitgebreidere middelen te bieden om de bescherming van de consument te waarborgen. Autoriteiten zullen met name beter in staat zijn onveilige producten op te sporen, en de regelgeving voor de veiligheid van consumentenproducten zal tegelijkertijd worden vereenvoudigd en in een enkele wettekst worden samengevoegd.

De drie belangrijkste onderdelen van het pakket zijn:

  1. een voorstel voor een nieuwe verordening betreffende de veiligheid van consumentenproducten;
  2. een voorstel voor een enkele verordening betreffende het markttoezicht op producten, om de versnipperde bestaande wetgeving samen te voegen en te vereenvoudigen;
  3. een meerjarenplan voor markttoezicht op twintig afzonderlijke maatregelen die de Commissie in de loop van de komende drie jaar zal nemen.

Naast het beginsel van wederzijdse erkenning speelt normalisatie een centrale rol voor een goede werking van de interne markt. Geharmoniseerde Europese normen helpen een vrij verkeer van goederen binnen de interne markt te waarborgen en stellen Europese ondernemingen in staat concurrentiekrachtiger te worden. Deze normen dragen bij aan de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van Europese normen en ook aan de bescherming van het milieu. Om de normalisatiehervorming inhoudelijk te verbeteren, heeft het Parlement op 21 oktober 2010[2] een resolutie aangenomen waarin het opriep tot behoud en verbetering van de vele succesvolle elementen in het normalisatiesysteem, en tot het vinden van het juiste evenwicht tussen de nationale, Europese en internationale dimensies. Voorts beschouwde het Parlement de toevoeging van het beginsel van passende vertegenwoordiging als een essentieel element, aangezien het zeer belangrijk is dat, wanneer het algemeen belang in het geding is, op passende wijze rekening wordt gehouden met de standpunten van alle belanghebbenden; vooral bij de ontwikkeling van normen die bedoeld zijn om de wetgeving en het beleid van de EU te ondersteunen.

Op 25 oktober 2012 hechtten het Parlement en de Raad hun goedkeuring aan Verordening (EU) nr. 1025/2012 betreffende Europese normalisatie, waarmee het mechanisme voor het vaststellen van Europese normen werd gemoderniseerd en verbeterd.

Tijdens de zevende zittingsperiode is de herziening afgerond van negen richtlijnen in het kader van het stroomlijningspakket, op gebieden zoals laagspanningsapparatuur, elektromagnetische compatibiliteit, niet-automatische weegwerktuigen, meetinstrumenten, explosieven voor civiel gebruik, apparaten en beveiligingssystemen bedoeld voor gebruik op plaatsen waar ontploffingsgevaar kan heersen, pyrotechnische artikelen en drukvaten van eenvoudige vorm, alsmede van richtlijnen inzake drukapparatuur en radioapparatuur. Het Parlement heeft ook wetgevingswerkzaamheden afgerond met betrekking tot: de verordening tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het in de handel brengen van bouwproducten; de etikettering en markering van de vezelsamenstelling van textielproducten; de veiligheid en milieuprestaties van twee-, drie- en vierwielige voertuigen; en de richtlijn betreffende pleziervaartuigen en waterscooters (het verbeteren van de veiligheid door een betere categorisering van vaartuigen)[3]. Tijdens de achtste zittingsperiode worden deze werkzaamheden voortgezet ten aanzien van verordeningen betreffende kabelbaaninstallaties, gastoestellen, medische hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen. Het Europees Parlement heeft met succes zijn werkzaamheden afgerond inzake de eCall-verordening[4] en het besluit betreffende de interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers (ISA2)[5]. In het kader van het pakket kringloopeconomie bereidt het Europees Parlement momenteel wetgeving voor inzake het op de eengemaakte markt aanbieden van bemestingsproducten met CE-markering[6].

Het Parlement pleit voor een nauwere samenwerking tussen de EU en de nationale autoriteiten om de kwaliteit van de EU-wetgeving te verbeteren en te bepalen welke wetgeving moet worden vereenvoudigd of gecodificeerd, ter verwezenlijking van de doelstelling zich meer in te spannen voor betere regelgeving, onmiddellijke omzetting en een juiste tenuitvoerlegging. Het Parlement roept de andere instellingen ook op om waar mogelijk, in overeenstemming met hetzelfde beginsel van betere regelgeving, coregulering en vrijwillige overeenkomsten te ondersteunen.

Uit recent onderzoek blijkt dat het huidige Brexitproces zal leiden tot grote onzekerheid en negatieve gevolgen voor de interne markt en de rechten van Europese burgers op het gebied van openbare aanbestedingen.[7] Het Parlement zal een belangrijke rol moeten spelen bij het onderzoek als de democratische legitimiteit en de eerbiediging van de rechten van de burgers in dit proces.[8]

[1]PB C 199 E van 7.7.2012, blz. 1.

[2]PB C 70 E van 8.3.2012, blz. 56.

[3]Zie voor nadere informatie het onderzoek getiteld „EU Mapping: Overview of IMCO related legislation”, dat voor de Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO) is uitgevoerd. http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/536317/IPOL_STU(2015)536317_EN.pdf

[4]Verordening (EU) 2015/758 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2015 inzake typegoedkeuringseisen voor de uitrol van het op de 112-dienst gebaseerde eCall-boordsysteem en houdende wijziging van Richtlijn 2007/46/EG (PB L 123, 19.5.2015, blz. 77).

[5]Besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een programma inzake interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers (ISA2). Interoperabiliteit als middel om de overheidssector te moderniseren (Voor de EER relevante tekst) (COM(2014)0367), http://ec.europa.eu/isa/documents/isa_2_proposal_nl.pdf

[6]Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften inzake het op de markt aanbieden van bemestingsproducten met CE-markering en tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1069/2009 en (EG) nr. 1107/2009 (COM(2016) 0157).

[7]Eeckhout P., The Consequences of Brexit for the Customs Union and the Internal Market Acquis for Goods, 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/602053/IPOL_BRI(2017)602053_EN.pdf

[8]Stoll P-T., The Role and Powers of the European Parliament in the Brexit Process, 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/602054/IPOL_IDA(2017)602054_EN.pdf

Mariusz Maciejewski

11/2017