Vrij verkeer van personen

Het recht van vrij verkeer en verblijf van personen binnen de EU vormt de hoeksteen van het burgerschap van de Unie dat in 1992 met het Verdrag van Maastricht werd ingevoerd. De implementatie ervan in het EU-recht had echter heel wat voeten in de aarde. Eerst werden krachtens de Schengenakkoorden, aanvankelijk slechts tussen een handvol lidstaten, de binnengrenzen geleidelijk aan afgeschaft. Vandaag wordt het vrije verkeer van personen geregeld bij Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, maar er zijn nog steeds heel wat obstakels voor de implementatie daarvan.

Rechtsgrond

Artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU); Artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU); en titels IV en V van het VWEU.

Doelstellingen

Het begrip „vrij verkeer van personen” is van betekenis veranderd sinds het voor het eerst werd ingevoerd. De eerste bepalingen ter zake, in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap van 1957 (1.1.1, 3.1.3 en 3.1.4), betroffen het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging, en dus personen als werknemers en dienstverleners. In het Verdrag van Maastricht[1] werd het begrip EU-burgerschap[2] ingevoerd: elke onderdaan van een lidstaat is automatisch een EU-burger. Dit EU-burgerschap geeft personen het recht om zich vrij te verplaatsen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten. In het Verdrag van Lissabon werd dit recht bevestigd. Dit wordt vermeld in de bepalingen over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

Resultaten

a.Het Schengengebied

Een mijlpaal bij de totstandbrenging van een interne markt met vrij verkeer van personen was de sluiting van de twee Schengenakkoorden, d.w.z. het eigenlijke akkoord van 14 juni 1985 en de overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord, die op 19 juni 1990 werd ondertekend en op 26 maart 1995 in werking is getreden. De Schengen-uitvoeringsovereenkomst (die alleen door België, Frankrijk, Duitsland, Luxemburg en Nederland werd ondertekend) was aanvankelijk gebaseerd op intergouvernementele samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ). Een protocol bij het Verdrag van Amsterdam voorzag in de opneming van het Schengenacquis (5.12.4) in de Verdragen. Nu is het Schengenacquis krachtens het Verdrag van Lissabon onderworpen aan parlementaire controle en rechterlijke toetsing. Aangezien het grootste deel van de Schengenregels momenteel deel uitmaakt van het EU-acquis, hebben de toetredingslanden sinds de uitbreiding van de EU op 1 mei 2004 niet langer de mogelijkheid van een „opt-out” (artikel 7 van het Schengenprotocol).

1.Deelnemende landen

Er zijn momenteel 26 volwaardige Schengenleden: 22 EU-lidstaten en Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein (die een associatiestatus hebben). Ierland en het Verenigd Koninkrijk zijn geen partij bij de overeenkomst, maar kunnen ervoor kiezen om bepaalde onderdelen van het Schengenacquis toe te passen („opt-in”). Denemarken maakt weliswaar deel uit van Schengen, maar heeft een „opt-out” voor nieuwe maatregelen betreffende justitie en binnenlandse zaken, ook betreffende Schengen. Het moet wel bepaalde maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk visumbeleid toepassen. Bulgarije, Roemenië en Cyprus zouden ook toetreden, maar hun lidmaatschap heeft om verschillende redenen vertraging opgelopen. Kroatië is op 1 juli 2015 begonnen met de aanvraagprocedure om tot het Schengengebied toe te treden.

2.Toepassingsgebied

Tot de resultaten van het Schengengebied behoren:

a.algemene afschaffing van personencontroles aan de binnengrenzen;
b.maatregelen voor het versterken en harmoniseren van de controles aan de buitengrenzen: alle EU-burgers moeten om het Schengengebied binnen te komen alleen hun identiteitsbewijs of paspoort tonen (5.12.4);
c.een gemeenschappelijk visumbeleid voor kort verblijf: onderdanen van derde landen die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke lijst van niet-lidstaten waarvan de onderdanen een inreisvisum nodig hebben (zie bijlage II bij Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad), kunnen één visum voor het hele Schengengebied krijgen;
d.politiële en justitiële samenwerking: politiekorpsen ondersteunen elkaar bij het opsporen en voorkomen van misdrijven en hebben het recht om voortvluchtige criminelen op het grondgebied van een naburig Schengenland te achtervolgen; er is ook een sneller systeem voor uitlevering en een wederzijdse erkenning van strafrechtelijke uitspraken (5.12.6 en 5.12.7);
e.de instelling en ontwikkeling van het Schengen-informatiesysteem (SIS) (5.12.4).
3.Uitdagingen

Het Schengengebied wordt weliswaar als een van de voornaamste verwezenlijkingen van de Europese Unie beschouwd, maar is onlangs onder zware druk komen te staan door de ongeziene instroom van vluchtelingen en migranten in de EU. Sinds september 2015 heeft een aantal lidstaten besloten tijdelijk opnieuw controles aan de interne Schengengrenzen in te voeren vanwege het enorme aantal nieuwkomers. In mei 2016 nam de Raad een verdere stap door op voorstel van de Commissie vijf landen aan te raden voor maximaal zes maanden opnieuw grenscontroles in te voeren omdat „aanhoudende ernstige gebreken” in het buitengrenstoezicht in Griekenland waren geconstateerd. Hoewel alle tijdelijke grenscontroles in overeenstemming waren met de regels in de Schengengrenscode[3], was dit de eerste keer in de geschiedenis van Schengen dat tijdelijke grenscontroles op een dergelijke schaal werden ingevoerd. Een andere uitdaging voor het paspoortvrije Schengengebied is de verhoogde terreurdreiging. Bij de aanslagen in Parijs en Brussel is gebleken hoe gemakkelijk vermoedelijke en zelfs aangeklaagde terroristen in het Schengengebied konden binnenkomen en rondreizen. Door de huidige uitdagingen is duidelijk gebleken dat het vrije verkeer binnen de buitengrenzen onlosmakelijk verbonden is met een strikt beheer van die buitengrenzen, wat heeft geleid tot een reeks nieuwe maatregelen om personen die het Schengengebied binnenkomen aan strengere veiligheidscontroles te onderwerpen en om het beheer van de buitengrenzen te verbeteren (5.12.4 en 5.12.7).

b.Vrij verkeer van EU-burgers en hun gezinsleden

1.De eerste stappen

Om van de Gemeenschap een gebied van echte vrijheid en mobiliteit voor al haar burgers te maken, zijn in 1990 de volgende richtlijnen vastgesteld die ook andere personen dan werknemers verblijfsrechten verlenen: Richtlijn 90/365/EEG van de Raad betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, Richtlijn 90/366/EEG van de Raad betreffende het verblijfsrecht van studenten en Richtlijn 90/364/EEG van de Raad betreffende het verblijfsrecht (voor onderdanen van lidstaten die dit recht niet hebben op grond van andere bepalingen van het Gemeenschapsrecht en voor hun gezinsleden).

2.Richtlijn 2004/38/EG

Om rekening te houden met de uitvoerige jurisprudentie met betrekking tot het vrije verkeer van personen is er in 2004 een nieuwe, alomvattende richtlijn aangenomen: Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden. Met de nieuwe richtlijn werd een aantal richtlijnen, waaronder de drie bovengenoemde, ingetrokken en werden de fragmentarische bepalingen die over verschillende wetteksten verspreid en met jurisprudentie aangevuld waren, in één tekst samengebracht. De richtlijn is bedoeld om de burgers van de Unie aan te moedigen gebruik te maken van hun recht om vrij in de lidstaten te reizen en te verblijven, administratieve formaliteiten terug te brengen tot het strikt noodzakelijke, beter aan te geven wat de status van gezinsleden is, en de mogelijkheden te beperken om een EU-burger de toegang tot een land te ontzeggen of een verblijfsvergunning in te trekken. Voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG wordt onder „familieleden” verstaan: de echtgenoot of echtgenote; de geregistreerde partner, wanneer de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijkstelt met huwelijk[4]; de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of geregistreerde partner als hiervoor bedoeld, die jonger dan 21 jaar of te hunnen laste zijn; en de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of geregistreerde partner, die te hunnen laste zijn.

a.Rechten en plichten:
  • Verblijf van maximaal drie maanden: het enige vereiste waaraan een EU-burger moet voldoen, is in het bezit te zijn van een geldig identiteitsbewijs of paspoort. Het gastland kan de betrokkene vragen zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen een redelijke, niet-discriminerende termijn mee te delen.
  • Verblijf van meer dan drie maanden: het verblijfsrecht is onderworpen aan bepaalde voorwaarden. EU-burgers en hun gezinsleden moeten, als zij niet werken, over voldoende bestaansmiddelen beschikken en een ziektekostenverzekering hebben om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van de sociale voorzieningen van het gastland. EU-burgers hebben geen verblijfsvergunning nodig, maar de lidstaten kunnen verlangen dat zij zich bij de bevoegde autoriteiten laten registreren. Familieleden van EU-burgers die geen onderdaan zijn van een lidstaat, moeten een verblijfsvergunning aanvragen, die hetzij voor de duur van hun verblijf, hetzij vijf jaar geldig is.
  • Duurzaam verblijfsrecht: de richtlijn geeft een EU-burger die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van een gastland heeft verbleven, het recht van duurzaam verblijf aldaar, mits er tegen hem of haar geen verwijderingsmaatregel is genomen. Dit recht is niet langer onderworpen aan voorwaarden. Hetzelfde geldt voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en vijf jaar bij de burger van de Unie in het gastland hebben ingewoond. Wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal is verkregen, kan het slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit de ontvangende lidstaat.
  • Beperkingen van het inreis- en verblijfsrecht: EU-burgers of hun familieleden kunnen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid worden uitgewezen uit het gastland. Onder geen beding mag een besluit tot verwijdering van het grondgebied om economische redenen worden genomen. Elke maatregel die de vrijheid van verkeer en verblijf beïnvloedt, moet in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en mag uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van de betrokkene. Het gedrag moet een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de staat vormen. Eerdere strafrechtelijke veroordelingen zijn niet automatisch een rechtvaardiging voor verwijdering van het grondgebied. Enkel het feit dat de geldigheidsduur van de door de betrokkene gebruikte inreisdocumenten is verstreken, is geen reden om een dergelijke maatregel te treffen. Alleen onder uitzonderlijke omstandigheden en om dwingende redenen van openbare veiligheid kan een bevel tot verwijdering van een EU-burger die minstens tien jaar in het gastland heeft verbleven of minderjarig is, worden uitgevoerd. Er mag in geen geval een levenslang verbod worden uitgevaardigd om op het grondgebied te verblijven, en personen ten aanzien van wie een besluit tot verwijdering van het grondgebied is genomen, kunnen na drie jaar om een nieuw onderzoek vragen. Zij hebben ook recht op een rechterlijke toetsing of, indien van toepassing, een administratieve toetsing in het gastland.

Ten slotte biedt de richtlijn de lidstaten de mogelijkheid de nodige maatregelen te nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken.

b.De implementatie van Richtlijn 2004/38/EG

De richtlijn heeft problemen en controverse met zich gebracht. Er zijn aanwijzingen van ernstige tekortkomingen bij de implementatie en blijvende hinderpalen voor het vrije verkeer. Deze richtlijn moest uiterlijk op 30 april 2006 in nationaal recht worden omgezet en door alle lidstaten worden toegepast. Op 10 december 2008 legde de Commissie aan de Raad en het Parlement een verslag voor over de toepassing van de richtlijn, waaruit bleek dat de in de nationale wetgeving omgezette bepalingen[5] een aantal ernstige problemen opleverden. In 2009 publiceerde de Commissie een mededeling met richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van de richtlijn[6]. Sindsdien heeft de Commissie tegen een aantal lidstaten inbreukprocedures ingeleid wegens incorrecte of onvolledige omzetting van de richtlijn. Er zijn echter nog steeds problemen, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de vele verzoekschriften die hierover worden ingediend bij het Europees Parlement en de vele rechtszaken die voor het Hof van Justitie zijn aangespannen om een aantal van de grijze zones van de richtlijn te onderzoeken. Niet alleen belemmeringen van het vrije verkeer hebben echter voor controverse gezorgd, maar ook al dan niet vermeend misbruik van de regels inzake vrij verkeer door EU-burgers die aan „uitkeringstoerisme” doen. Hoewel slechts heel weinig intra-EU-migranten gebruikmaken van de sociale zekerheid in een andere lidstaat dan hun eigen land, is deze kwestie politiek beladen en vragen sommige lidstaten daarom om een hervorming, hetzij van de richtlijn van 2004, hetzij van de Verdragen zelf.

c.Overgangsperiode voor werknemers uit nieuwe EU-lidstaten

Het op 16 april 2003 ondertekende toetredingsverdrag geeft de vijftien „oude” EU-lidstaten de mogelijkheid om „overgangsregelingen” toe te passen op onderdanen van de in 2004 toegetreden lidstaten. Dit betekende dat voor burgers uit de „nieuwe” lidstaten bepaalde beperkingen op het vrije personenverkeer kunnen worden gehandhaafd gedurende een periode van maximaal zeven jaar vanaf de toetreding van deze landen. In het geval van Bulgarije en Roemenië duurde deze overgangsperiode van 1 januari 2007 tot 1 januari 2014. In het geval van Kroatië ging zij in op 1 juli 2013. Sinds de aanvankelijke periode van twee jaar in juli 2015 geëindigd is, passen alleen Oostenrijk, Malta, Nederland, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk nog beperkingen toe.

d.Onderdanen van derde landen

Voor de bepalingen die van toepassing zijn op onderdanen van derde landen die geen familielid van een EU-burger zijn, zie 5.12.3.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft een lange en harde strijd geleverd om het recht van vrij verkeer te handhaven, omdat het dit beschouwt als een centraal beginsel van de Europese Unie. In zijn resolutie van 16 januari 2014 over de eerbiediging van het fundamentele recht van vrij verkeer in de Europese Unie, roept het Parlement de lidstaten ertoe op de Verdragsbepalingen met betrekking tot de EU-regels inzake het vrije verkeer na te leven en ervoor te zorgen dat het gelijkheidsbeginsel en het fundamentele recht van vrij verkeer voor alle EU-burgers worden geëerbiedigd. In reactie op de huidige discussie over uitkeringstoerisme protesteert het krachtig tegen de vraag van sommige Europese leiders om het recht van vrij verkeer van burgers na het opheffen van de overgangsregelingen betreffende het vrije verkeer voor werknemers uit Bulgarije en Roemenië op 1 januari 2014 te wijzigen of te beperken. Het Parlement verwerpt ook elk voorstel om een grens aan het aantal EU-migranten te stellen, aangezien dit in strijd is met het in het EU-Verdrag opgenomen beginsel van vrij verkeer van personen. Het Parlement verzoekt de Commissie en de lidstaten ervoor te zorgen dat het recht van de Unie strikt wordt toegepast opdat alle EU-burgers gelijk worden behandeld en niet worden gediscrimineerd wat betreft toegang tot werk, arbeidsomstandigheden, beloning, ontslag, en sociale en fiscale voordelen. Ten slotte herinnert het de lidstaten eraan dat het hun verantwoordelijkheid is om misbruik van de sociale zekerheid tegen te gaan, ongeacht of het daarbij om hun eigen burgers of andere EU-burgers gaat.

Wat betreft de druk op het Schengengebied door de instroom van vluchtelingen en migranten in 2015, herhaalde het Parlement in zijn resolutie van 12 april 2016 over de situatie in het Middellandse Zeegebied en de noodzaak van een holistische EU-aanpak van migratie, dat het Schengengebied „een van de grootste verworvenheden van de Europese integratie” is en toonde het zich bezorgd over het feit dat, als reactie op de migratiedruk, „sommige lidstaten het nodig achten hun interne grenzen te sluiten of tijdelijke grenscontroles in te voeren, waardoor vraagtekens worden geplaatst bij de goede werking van het Schengengebied”.

[1]Verdrag betreffende de Europese Unie, dat op 1 november 1993 in werking trad.

[2]Zie het tweede deel van het VWEU: „Non-discriminatie en burgerschap van de Unie”.

[3]Verordening (EU) nr. 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), zijnde een codificatie van Verordening (EG) nr. 562/2006 zoals gewijzigd.

[4]Dit omvat ook geregistreerd partnerschap of huwelijk van partners van hetzelfde geslacht indien de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap of huwelijk van partners van hetzelfde geslacht gelijkstelt met huwelijk.

[5] COM(2008) 0840.

[6] COM(2009) 0313.

Darren Neville

10/2016