Het Europees burgerinitiatief

Het Europees burgerinitiatief (EBI) is een belangrijk instrument van de participerende democratie in de Europese Unie. Het houdt in dat Europese burgers de Commissie kunnen verzoeken een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen ter uitvoering van de EU-Verdragen. Daarvoor moeten minimaal één miljoen handtekeningen zijn verzameld van EU-burgers die afkomstig zijn uit minstens een kwart van de lidstaten. Sinds de inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 211/2011, waarin de procedures en voorwaarden voor het EBI uitgebreid zijn beschreven, zijn drie initiatieven met succes bij de Commissie ingediend.

Rechtsgrond

  • Artikel 11, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU);
  • Artikel 24, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
  • Verordening (EU) nr. 211/2011;
  • De artikelen 211 en 218 van het Reglement van het Europees Parlement.

Achtergrondinformatie

De meeste lidstaten kennen de mogelijkheid om op nationaal, regionaal of lokaal niveau een burgerinitiatief te starten, maar er bestaan grote verschillen wat de reikwijdte en de bij dergelijke initiatieven te volgen procedures betreft. Het Verdrag betreffende de Europese Unie introduceerde het concept van het EU-burgerschap, waarvan het Europees burgerinitiatief (EBI) werd afgeleid (1.3.1). Reeds in 1996, bij de voorbereiding voor de Intergouvernementele Conferentie van Amsterdam, stelden de Oostenrijkse en Italiaanse ministers van Buitenlandse Zaken voor om, naast het recht om een verzoekschrift bij het Europees Parlement in te dienen, het recht in te voeren om een burgerinitiatief in te dienen, maar dit voorstel werd door de conferentie niet overgenomen. Het ontwerp van verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa bevatte bepalingen die inhoudelijk erg leken op de huidige bepalingen (artikel 47, lid 4). Hoewel het presidium van de conventie deze bepalingen niet in de definitieve tekst wilde opnemen, bleven ze dankzij de gezamenlijke inspanningen van maatschappelijke organisaties behouden. Nadat de ratificatie van het verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa was mislukt, werd het Verdrag van Lissabon opgesteld, waarin vergelijkbare bepalingen werden opgenomen.

Thans is het recht om een burgerinitiatief in te dienen verankerd in Titel II VEU (bepalingen inzake de democratische beginselen). Artikel 11, lid 4, VEU vormt het basiskader voor dat recht en artikel 24, lid 1, VWEU voorziet in de algemene beginselen voor een verordening waarin de concrete procedures en gedetailleerde voorwaarden zijn beschreven. Het voorstel voor een verordening was het resultaat van een uitgebreide raadpleging[1]. De onderhandelingen en het vastleggen van de definitieve tekst namen enkele maanden in beslag. Op 31 maart 2010 werd een ontwerpvoorstel voorgelegd aan het Parlement en de Raad en op 15 december 2010 werd politieke overeenstemming bereikt, waardoor de tekst op 16 februari 2011 formeel kon worden vastgesteld. De tekst trad op 1 april 2011 in werking als Verordening (EU) nr. 211/2011. Omdat de lidstaten een aantal technische aanpassingen moesten doorvoeren met het oog op een gestroomlijnd verificatieproces, werd de EBI-verordening pas een jaar later van kracht. Per 1 april 2015 en vervolgens elke drie jaar moet de Commissie verslag uitbrengen over de toepassing van de EBI-verordening, met het oog op een eventuele herziening. De Commissie heeft op 31 maart 2015 een dergelijk verslag ingediend (COM(2015)0145). In deze mededeling werd de balans opgemaakt van de toepassing van de EBI-verordening en een opsomming gegeven van de problemen die zich tijdens de eerste drie jaar van de tenuitvoerlegging van dit nieuwe institutionele en rechtskader hebben voorgedaan. Tevens werden een aantal tekortkomingen onderstreept en werd rekening gehouden met een deel van het uitgebreide onderzoek dat voor het Europees Parlement werd uitgevoerd[2].

Het recht op indiening van een EBI moet duidelijk worden onderscheiden van het recht om een verzoekschrift in te dienen, waarvan het in velerlei opzichten aanzienlijk verschilt. Verzoekschriften kunnen worden ingediend door EU-burgers en door alle natuurlijke of rechtspersonen die in de EU woonachtig zijn (2.1.4), en moeten betrekking hebben op een onderwerp dat tot de werkterreinen van de EU behoort en dat de indiener van het verzoekschrift rechtstreeks aangaat. Verzoekschriften worden gericht aan het Parlement in zijn rol als instelling die de burgers rechtstreeks vertegenwoordigt op EU-niveau. Een EBI is een direct verzoek om een specifiek EU-wetgevingsinstrument dat, om in aanmerking te worden genomen, aan specifieke regels moet voldoen en dat uiteindelijk gericht is aan de Commissie, die als enige instelling het recht heeft om wetsvoorstellen in te dienen. Wat dit betreft lijkt het EBI op het initiatiefrecht van het Parlement (artikel 225 VWEU) en van de Raad (artikel 241 VWEU).

De procedure

a.Het burgercomité

Aangezien voor een initiatief van een dergelijke omvang een minimale organisatiestructuur vereist is, is de eerste stap in de totstandkoming van een EBI de oprichting van een organiserend comité, het „burgercomité” genoemd. Dit comité moet bestaan uit minstens zeven personen die inwoners zijn van ten minste zeven verschillende lidstaten (maar die geen verschillende nationaliteiten hoeven te hebben) en die de kiesgerechtigde leeftijd voor de verkiezingen voor het Europees Parlement hebben bereikt. Leden van het Europees Parlement kunnen hieraan deelnemen, maar zij worden niet meegeteld om het minimumaantal te bereiken dat nodig is om een burgercomité te vormen. Het comité moet een vertegenwoordiger en een plaatsvervanger aanwijzen die als contactpersonen voor het desbetreffende EBI fungeren.

b.Registratie

Het comité is verplicht om, voordat wordt begonnen met het verzamelen van steunbetuigingen, het burgerinitiatief bij de Commissie te laten registreren. Daarbij moet het comité een document met de titel, het onderwerp en een korte beschrijving van het initiatief indienen, met inbegrip van de rechtsgrond waarop de handeling gebaseerd zou moeten worden en informatie over de leden van het burgercomité en over alle steun en financieringsbronnen voor het voorgestelde initiatief. De organisatoren kunnen in een bijlage nadere informatie of ander materiaal verstrekken, zoals een ontwerpwetgevingsinstrument.

De Commissie moet binnen twee maanden na ontvangst van deze informatie besluiten of zij het voorgestelde initiatief registreert. Een reden voor het weigeren van registratie kan zijn dat niet aan de procedurele vereisten is voldaan of dat de Commissie voor dit onderwerp niet de bevoegdheid heeft om een voorstel voor een rechtshandeling ter uitvoering van de EU-Verdragen in te dienen. Ook kan registratie worden geweigerd als het initiatief duidelijk niet serieus bedoeld is, grof of ergerlijk taalgebruik bevat, of in strijd is met de waarden van de EU zoals beschreven in artikel 2 VEU. Tegen het besluit van de Commissie staan gerechtelijke en niet-gerechtelijke beroepsmiddelen open. Geregistreerde initiatieven worden op de website van de Commissie gepubliceerd.

c.Het verzamelen van steunbetuigingen

Zodra het initiatief geregistreerd is, kunnen de organisatoren beginnen met het verzamelen van steunbetuigingen. Dit moet binnen twaalf maanden gebeuren. Er kunnen zowel papieren als elektronische steunbetuigingen worden verzameld. Indien de steunbetuigingen elektronisch worden verzameld, moeten de bevoegde autoriteiten in de lidstaten eerst het voor de verzameling te gebruiken onlinesysteem certificeren. Uitgebreide regels voor de technische specificaties van onlineverzamelsystemen zijn opgenomen in een uitvoeringsverordening van de Commissie (Verordening (EU) nr. 1179/2011).

Voor steunbetuigingen op papier en steunbetuigingen in elektronische vorm gelden, met het oog op de verificatie, dezelfde gegevensvereisten. Deze vereisten, die op lidstaatniveau zijn vastgelegd, zijn opgenomen in bijlage III van Verordening (EU) nr. 211/2011. Negen lidstaten[3] verlangen niet dat ondertekenaars van steunbetuigingen een persoonlijk identificatienummer of persoonlijk identificatiedocumentnummer verstrekken. Alle andere lidstaten verlangen dit wel. In de bijlage wordt, voor alle lidstaten waarin dat word verlangd, vermeld welk type persoonlijk identificatiedocument mag worden gebruikt.

De Commissie neemt een EBI alleen in aanmerking als binnen twaalf maanden een miljoen steunbetuigingen zijn verzameld. Het aantal in een lidstaat verzamelde handtekeningen is alleen voldoende als het niet minder zijn dan 750, vermenigvuldigd met het aantal in die lidstaat gekozen leden van het Europees Parlement. Op deze manier wordt het vereiste aantal steunbetuigingen bepaald op basis van hetzelfde stelsel van degressieve evenredigheid waarop ook de zetelverdeling tussen de lidstaten in het Europees Parlement gebaseerd is.

d.Verificatie en certificering

Nadat het vereiste aantal steunbetuigingen in het vereiste aantal lidstaten is bereikt, moeten de organisatoren ze ter certificering voorleggen aan de bevoegde nationale instanties[4]. Dat zijn de instanties die opgenomen zijn op een specifieke lijst van instanties die de Commissie aan de hand van de van de lidstaten verkregen informatie heeft aangelegd. Doorgaans zijn het ministeries van Binnenlandse Zaken, kiescommissies of bevolkingsregisters. De bevoegde nationale instanties moeten binnen drie maanden een certificaat voor de steunbetuigingen verstrekken, maar voor de verificatie van de steunbetuigingen is geen authenticatie van de handtekeningen vereist.

e.Indiening en behandeling

In dit stadium wordt de organisatoren verzocht het van de nationale instanties ontvangen certificaat waarin het aantal steunbetuigingen vermeld staat in te dienen en tevens informatie te verstrekken betreffende de steun en de financiering die zij uit enige bron voor het initiatief hebben gekregen boven het bedrag dat is vastgesteld in Verordening (EG) Nr 2004/2003 betreffende het statuut en de financiering van politieke partijen op Europees niveau. In beginsel moeten bijdragen van meer dan 500 euro worden gemeld.

Wanneer de Commissie een burgerinitiatief ontvangt, moet zij dit onverwijld in een register publiceren en moet zij de organisatoren op een passend niveau ontvangen om hun de gelegenheid te bieden de in het burgerinitiatief aan de orde gestelde kwestie in detail uiteen te zetten. Na een gedachtewisseling met de Commissie worden de organisatoren in de gelegenheid gesteld om hun initiatief tijdens een openbare hoorzitting in het Europees Parlement toe te lichten. De hoorzitting wordt georganiseerd door de commissie die verantwoordelijk is voor het onderwerp van het EBI (artikel 211 van het Reglement van het Europees Parlement).

Huidige burgerinitiatieven

Voordat dit instrument bij wet was vastgelegd en de gedetailleerde procedures waren vastgesteld, hebben verschillende organisaties geprobeerd met het EBI vergelijkbare initiatieven van de grond te krijgen. Een van de eerste van deze initiatieven was het initiatief van het Europees Gehandicaptenforum uit 2007, waarvoor dit forum naar eigen zeggen 1,2 miljoen handtekeningen had verzameld. Na vaststelling van de EBI-verordening, maar voordat deze van kracht werd, gaf Greenpeace aan 1 miljoen handtekeningen te hebben ontvangen voor een moratorium op genetisch gemodificeerde gewassen. Geen van deze initiatieven kan echter als een EBI worden beschouwd.

Sinds 1 april 2012 zijn er meer dan 47 EBI's gelanceerd. Daarvan werden er 19 niet geregistreerd omdat zij buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie vielen en werden er 14 door de organisatoren ingetrokken. Momenteel zijn acht initiatieven geregistreerd, die zich nog in de fase van het verzamelen van steunbetuigingen bevinden. Hoewel slechts drie initiatieven (Right2Water, Een van ons en Stop vivisectie) het vereiste aantal handtekeningen haalden en bij de Commissie werden ingediend, werden ook naar aanleiding van diverse andere initiatieven door de Commissie vervolgmaatregelen genomen. In het kader van het burgerinitiatief Right2Water, één van de met succes ingediende initiatieven, wordt de Commissie verzocht wetgeving voor te stellen om het recht van mensen op water en sanitaire voorzieningen, zoals erkend door de Verenigde Naties, te waarborgen, en de voorziening van water en zuivering van water als cruciale openbare diensten voor iedereen te bevorderen. Met het initiatief Eén van ons wordt de EU verzocht een einde te maken aan de financiering van activiteiten waarmee de vernietiging van menselijke embryo's gemoeid is, met name op het gebied van onderzoek, ontwikkelingshulp en volksgezondheid. In het kader van het initiatief Stop vivisectie wordt de Commissie verzocht een rechtskader in te stellen met het oog op de geleidelijke afschaffing van dierproeven in de EU. Het Parlement heeft hoorzittingen met de vertegenwoordigers van de initiatieven georganiseerd, die plaatsvonden op respectievelijk 17 februari 2014, 10 april 2014 en 24 april 2015. De Commissie heeft met betrekking tot elk van de initiatieven haar juridische en politieke conclusies geformuleerd.

Met betrekking tot een aantal Europese burgerinitiatieven zijn procedures aanhangig gemaakt bij het Gerecht, dat in zijn meest recente arrest in zaak T-646/13 „Minority SafePack/Commissie” oordeelde dat de Commissie niet aan de op haar rustende verplichting had voldaan om haar besluit om registratie van het EBI te weigeren gedetailleerd toe te lichten en te motiveren.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft zich altijd krachtig ingezet voor het EBI. Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement een resolutie ingediend met een verzoek aan de Commissie om een voorstel in te dienen voor een verordening betreffende de uitvoering van het burgerinitiatief[5]. Na de inwerkingtreding van het Verdrag is het Parlement actief betrokken geweest bij de onderhandelingen over de EBI-verordening. Mede dankzij het Parlement is het EBI een toegankelijker en burgervriendelijker instrument van de participerende democratie geworden. Het Parlement heeft onder andere het minimumaantal lidstaten waaruit steunbetuigingen afkomstig moeten zijn, tot een vierde van het totale aantal lidstaten kunnen terugbrengen. Daarnaast heeft het Parlement erop aangedrongen dat de controle van de ontvankelijkheid wordt uitgevoerd vóór de registratie en dat er bepalingen worden ingevoerd op grond waarvan alle burgers en inwoners van de EU, ongeacht hun nationaliteit, het recht hebben om een EBI te steunen.

Ook heeft het Parlement diverse malen aangedrongen op vereenvoudiging en stroomlijning van de procedures voor indiening van een EBI en op vergroting van de doeltreffendheid ervan. Op 28 oktober 2015 heeft het Parlement een resolutie over het Europees burgerinitiatief ingediend[6], waarin het onder meer aandringt op herziening van de verordening in die zin dat de eisen inzake persoonsgegevens worden vereenvoudigd, en op beschikbaarstelling van financiële middelen ter ondersteuning van de organisatie van EBI's. In 2017 is de Commissie constitutionele zaken begonnen met de opstelling van een initiatiefverslag van wetgevende aard, met als doel herziening van de EBI-verordening. Naar aanleiding van de verzoeken van het Parlement en een openbare raadpleging heeft de Commissie in september 2017 een voorstel ingediend tot herziening van het Europees burgerinitiatief[7], in het kader waarvan de minimumleeftijd voor ondertekenaars wordt verlaagd tot 16 jaar, de formulieren voor steunbetuigingen worden vereenvoudigd, het voor alle EU-burgers mogelijk wordt een EBI te steunen, ongeacht hun woonplaats, en de termijn voor de beoordeling van een EBI wordt verlengd.

[1]Groenboek van de Commissie (COM(2009)0622).

[2]„European Citizens' Initiative - First lessons of implementation”, Beleidsondersteunende afdeling Rechten van de burger en Constitutionele Zaken (2014), te raadplegen via:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509982/IPOL_STU(2014)509982_EN.pdf

[3]België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Ierland, Nederland, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk.

[4]Een lijst van de bevoegde nationale instanties is te vinden op: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-verification?lg=nl

[5]PB C 212 E van 5.8.2010, blz. 99.

[6]PB C 355 van 20.10.2017, blz. 17.

[7]http://ec.europa.eu/citizens-initiative/files/ECI_2017_Proposal_Annexes_nl.pdf

Petr Novak

10/2017