Vrij verkeer van werknemers

Een van de vier vrijheden die EU-burgers genieten, is het vrij verkeer van werknemers. Dit omvat het reis- en verblijfsrecht van werknemers, het inreis- en verblijfsrecht van familieleden en het recht om in een andere EU-lidstaat te werken en op gelijke voet met de onderdanen van die lidstaat te worden behandeld. In een aantal landen gelden beperkingen voor burgers uit nieuwe lidstaten. De regels betreffende de toegang tot sociale uitkeringen wordt momenteel in de eerste plaats bepaald door de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

Rechtsgrond

Artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU); de artikelen 4, lid 2, onder a), 20, 26 en 45 t/m 48 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden; Verordening (EU) nr. 492/2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie; Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en bijbehorende Uitvoeringsverordening (EG) nr. 987/2009.

Jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJ) van de Europese Unie.

Doelstellingen

Het vrij verkeer van werknemers is een van de grondslagen van de EU. Dit vrij verkeer, dat is vastgelegd in artikel 45 VWEU, is een van de grondrechten van werknemers. Het houdt in dat elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft werkgelegenheid, beloning en de overige arbeidsvoorwaarden, wordt afgeschaft.

Resultaten

Volgens gegevens van Eurostat verbleef eind 2014 3% van de EU-burgers (15,3 miljoen personen) in een andere lidstaat dan die waarvan zij onderdaan zijn. Bij een Eurobarometer-enquête uit 2010 verklaarde 10% van de respondenten uit de EU in het verleden in een ander land te hebben gewoond en gewerkt, terwijl 17% van plan was in de toekomst gebruik te maken van het recht op vrij verkeer.

a.Huidige algemene regeling van het vrij verkeer

Alle onderdanen van de lidstaten hebben het recht om werk te zoeken in een andere lidstaat overeenkomstig de desbetreffende regelgeving zoals die van toepassing is op de nationale werknemers van die lidstaat. Zij komen in aanmerking voor dezelfde ondersteuning vanuit de nationale diensten voor de arbeidsvoorziening als onderdanen van de ontvangende lidstaat, zonder discriminatie op grond van nationaliteit, en hebben ook het recht om zodanig lang in het gastland te verblijven dat het mogelijk is werk te zoeken, naar een baan te solliciteren en een aanstelling te krijgen. Dit recht is in gelijke mate van toepassing op alle werknemers uit andere lidstaten, of zij nu in vaste dienst zijn of seizoenarbeider, grensarbeider of dienstverlener zijn. Werknemers mogen niet worden gediscrimineerd door bijvoorbeeld taaleisen, die niet verder mogen gaan dan wat redelijk en noodzakelijk is voor de desbetreffende functie.

Deze regels zijn niet van toepassing op gedetacheerde werknemers die geen gebruik maken van hun recht op vrij verkeer: het zijn in plaats daarvan de werkgevers die gebruikmaken van hun vrijheid van dienstverlening om werknemers tijdelijk naar het buitenland te sturen. Gedetacheerde werknemers genieten alleen bescherming in het kader van de detacheringsrichtlijn (Richtlijn 96/71/EG), die momenteel wordt herzien, en in bepaalde minimumnormen inzake arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in het ontvangende land voorziet, en de bijbehorende handhavingsrichtlijn (Richtlijn 2014/67/EU). Die normen hebben ten doel onderbieding van lokale dienstverrichters te voorkomen (2.1.13).

1.Reis- en verblijfsrecht van werknemers

In Richtlijn 2004/38/EG wordt het EU-burgerschap geïntroduceerd als basisstatus voor onderdanen van lidstaten bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer en verblijf op EU-grondgebied. Gedurende de eerste drie maanden heeft iedere EU-burger het recht op het grondgebied van een ander EU-land te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Voor langere perioden mag de ontvangende lidstaat van burgers eisen dat zij hun aanwezigheid in het land binnen een redelijke, niet-discriminerende termijn registreren.

Migrerende werknemers hebben recht op een verblijf van langer dan drie maanden wanneer zij aan bepaalde voorwaarden voldoen, die verschillen naargelang hun status: EU-burgers die geen werknemer of zelfstandige zijn, hebben alleen recht op verblijf indien zij over voldoende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij ten laste komen van de bijstandsregeling van het EU-gastland, en indien zij een ziektekostenverzekering hebben. Na een ononderbroken legaal verblijf van vijf jaar verwerft elke EU-burger een duurzaam verblijfsrecht in de ontvangende lidstaat.

Richtlijn 2004/38/EG hield een wijziging in van Verordening (EEG) nr. 1612/68 met betrekking tot gezinshereniging, en heeft ervoor gezorgd dat de definitie van „familielid” – die voorheen alleen betrekking had op de echtgenoot, bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of ten laste komende kinderen, alsmede ten laste komende bloedverwanten in opgaande lijn – is uitgebreid tot geregistreerde partners, indien het geregistreerd partnerschap in de wetgeving van de ontvangende lidstaat gelijk wordt gesteld met het huwelijk. Ongeacht hun nationaliteit hebben deze familieleden recht op verblijf in hetzelfde land als de werknemer.

2.Werkgelegenheid

Wat betreft de arbeidsvoorwaarden mogen werknemers die onderdaan zijn van een andere lidstaat, op het grondgebied van de ontvangende lidstaat op grond van hun nationaliteit niet anders worden behandeld dan de nationale werknemers. Dit geldt met name voor aanwerving, ontslag en beloning, en voor beroepsopleiding en omscholing. Werknemers die onderdaan zijn van een lidstaat en werkzaam zijn op het grondgebied van een andere lidstaat genieten dezelfde sociale en fiscale voordelen en toegang tot huisvesting als nationale werknemers, en hebben recht op gelijke behandeling ten aanzien van de uitoefening van de vakverenigingsrechten.

Het recht om na arbeidsbeëindiging in het gastland te blijven is nu vastgelegd in Richtlijn 2004/38/EG. Werkzoekenden hebben het recht langer dan zes maanden te blijven (HvJ, zaak C-292/89, Antonissen) zonder aan specifieke voorwaarden te hoeven voldoen, op voorwaarde dat zij werk blijven zoeken in de ontvangende lidstaat en een reële kans maken te worden aangesteld. Tijdens deze periode mogen ze niet worden uitgezet. Nadat EU-burgers een duurzaam verblijfsrecht in de ontvangende lidstaat hebben verworven, hoeven ze niet langer aan bepaalde voorwaarden te voldoen (zoals voldoende financiële middelen), maar kunnen ze, indien nodig, net als de onderdanen van de ontvangende lidstaat een beroep doen op sociale bijstand.

Sinds de invoering van het EU-burgerschap heeft het HvJ de toegang tot sociale bijstand voor EU-burgers die in een andere lidstaat verblijven, uitgebreid (zaken C-184/99, Grzelczyk, C-224/98, D’Hoop). Momenteel wordt intensief gediscussieerd over de status van starters op de arbeidsmarkt, aangezien zij nog niet de status van werknemer hebben. In de zaken C-138/02 Collins en C-22/08 Vatsouras heeft het HvJ geoordeeld dat dergelijke EU-burgers recht hebben op gelijke toegang tot de financiële steun die bestemd is ter vergemakkelijking van de toegang tot de arbeidsmarkt voor werkzoekenden; dergelijke steun kan immers niet worden aangemerkt als "sociale bijstand", waartoe Richtlijn 2004/38/EG de toegang uitsluit. De lidstaten mogen echter wel eisen dat de werkzoekende een reële band heeft met de arbeidsmarkt van de lidstaat in kwestie. Het HvJ heeft in zijn arrest in de zaak Alimanovic (C-67/14) verdere duidelijkheid verschaft over de situatie van personen die eerder een dienstbetrekking hebben gehad. De personen in kwestie hadden gewerkt en behielden derhalve, nadat zij werkloos waren geworden, hun werknemersstatus nog zes maanden (artikel 7, lid 3, onder c), van de richtlijn). Het HvJ oordeelde echter dat EU-burgers na het verstrijken van deze periode alleen aanspraak kunnen maken op gelijke behandeling als onderdanen, en daarmee op toegang tot sociale bijstand, indien hun verblijf in de betreffende lidstaat aan de voorwaarden van deze richtlijn voldoet. Hoewel in artikel 14, lid 4, onder b), van de richtlijn is bepaald dat werkloze EU-burgers niet kunnen worden verwijderd zolang ze werk zoeken, is in artikel 24, lid 2, uitdrukkelijk bepaald dat een lidstaat mag weigeren sociale bijstand te verlenen aan EU-burgers wier verblijfsrecht louter is gebaseerd op de bepaling dat zij niet mogen worden verwijderd. Het HvJ heeft verder geoordeeld dat er – in tegenstelling tot verwijderingsbesluiten waarbij rekening moet worden gehouden met de individuele situatie van de betrokken EU-burger – geen individueel onderzoek noodzakelijk is wanneer het gaat om toegang tot sociale bijstand.

Anderzijds kan voor economisch niet-actieve EU-burgers een legaal verblijf – dat op zichzelf al impliceert dat men over voldoende bestaansmiddelen beschikt – als voorwaarde worden gesteld voor een uitkering. Het HvJ heeft in de zaak Brey (C-140/12) echter vastgesteld dat het feit dat iemand een uitkering aanvraagt niet volstaat om aan te tonen dat de persoon in kwestie niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt om in zijn/haar levensonderhoud te voorzien, en dat bij de beoordeling van de last die de toekenning van een uitkering met zich meebrengt voor het nationale socialebijstandsstelsel, de specifieke omstandigheden van iedere zaak in overweging moeten worden genomen. In het arrest Brey bevestigde het HvJ zijn uitspraak in de zaak Trojani (C-456/02), namelijk dat het recht van een economisch niet-actieve burger op gelijke behandeling ten aanzien van sociale uitkeringen in stand blijft zolang hij niet is uitgewezen. Toch is het HvJ onlangs aanzienlijk van zijn eerdere rechtspraak afgeweken door het recht op een uitkering van een niet-actieve EU-burger die het grondgebied van de ontvangende lidstaat enkel was binnengekomen met het doel daar een uitkering aan te vragen, te verwerpen (zaak C-333/13, Dano): het HvJ oordeelde dat het recht op gelijke behandeling, dat ook de toegang tot een uitkering omvat, overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG een legaal verblijf impliceert, waarop de aanvrager geen aanspraak kon maken wegens een gebrek aan voldoende bestaansmiddelen. In 2016 heeft het HvJ de jurisprudentiële precedenten bevestigd (zaak C-308/14, Commissie v. VK) en gesteld dat niets zich ertegen verzet dat de toekenning van sociale prestaties aan economisch niet-actieve Unieburgers afhankelijk wordt gesteld van de materiële voorwaarde dat zij voldoen aan de vereisten die zijn gesteld voor een recht op legaal verblijf in de gastlidstaat.

Met dit arrest lijkt het HvJ de lidstaten toe te staan een niet-actieve burger gelijke toegang tot sociale bijstand te ontzeggen zonder eerst het verblijfsrecht van de burger in kwestie te hoeven beëindigen. Deze nieuwe benadering zou de sociale cohesie in de ontvangende lidstaten in gevaar kunnen brengen, omdat erdoor een onderklasse van EU-burgers wordt gecreëerd die niet kunnen worden verwijderd, maar zich moeten redden zonder de sociale bijstand die onderdanen van de lidstaat ontvangen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Aangezien het recht via het HvJ op dergelijke wijze gestalte krijgt, stelt de Commissie in haar voorstel tot wijziging van de regels betreffende de coördinatie van de sociale zekerheid een verduidelijking voor van de rechten van niet-actieve EU-burgers die naar het buitenland verhuizen (2.3.4).

Ten slotte zijn de lidstaten overeenkomstig artikel 35 van de richtlijn uitdrukkelijk bevoegd de in het kader van de richtlijn toegekende rechten in te trekken in geval van misbruik of fraude.

b.Beperkingen van het vrij verkeer

Uit hoofde van het Verdrag mogen de lidstaten EU-onderdanen de toegang tot of het verblijf op hun grondgebied weigeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Dergelijke maatregelen moeten zijn gebaseerd op het persoonlijke gedrag van de betrokkene, dat een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor de fundamentele belangen van de staat moet vormen. In dit opzicht voorziet Richtlijn 2004/38/EG in een reeks procedurele waarborgen.

Overeenkomstig artikel 45, lid 4, VWEU, is het vrije verkeer van werknemers niet van toepassing op betrekkingen in overheidsdienst, hoewel deze uitzondering op een zeer beperkte manier is uitgelegd door het HvJ, dat heeft geoordeeld dat alleen de betrekkingen die verband houden met de uitoefening van openbaar gezag of de verantwoordelijkheid voor het beschermen van het algemeen belang van de betrokken lidstaat (bijvoorbeeld de interne of externe veiligheid), tot de eigen onderdanen kunnen worden beperkt.

Gedurende een bepaalde overgangsperiode na de toetreding van nieuwe lidstaten kunnen bepaalde voorwaarden van toepassing zijn die een beperking inhouden van het vrij verkeer van werknemers van, naar en tussen deze lidstaten. Deze beperkingen zijn niet van toepassing op reizen naar het buitenland en arbeid als zelfstandige, en kunnen per lidstaat verschillen. De overgangsperioden die sinds hun toetreding in 2007 van toepassing waren op Bulgarije en Roemenië, zijn op 1 januari 2014 opgeheven. Momenteel geldt er nog een overgangsperiode voor Kroatische onderdanen, die uiterlijk 1 juli 2020 moet worden opgeheven.

c.Maatregelen ter bevordering van het vrij verkeer

Als grondbeginsel moet elke EU-burger zijn beroep in elke lidstaat vrij kunnen uitoefenen. De praktische uitvoering van dit beginsel wordt echter vaak belemmerd door nationale eisen voor de toegang tot bepaalde beroepen in het gastland. Het systeem voor de erkenning van beroepskwalificaties is herzien om de arbeidsmarkten flexibeler te maken en de meer automatische erkenning van kwalificaties te bevorderen. Richtlijn 2005/36/EG (zoals gewijzigd bij Richtlijn 2013/55/EU) betreffende de erkenning van beroepskwalificaties zorgt voor een consolidering en herziening van de 15 bestaande richtlijnen die tezamen vrijwel alle erkenningsregels omvatten (2.1.6), en voorziet in verschillende innovaties, zoals de Europese beroepskaart en de wederzijdse beoordeling van gereglementeerde beroepen.

Het Eures-netwerk (Europees netwerk van diensten voor arbeidsvoorziening) is een netwerk voor samenwerking tussen de Commissie, de openbare diensten voor de arbeidsvoorziening van de EU en de EER-lidstaten, andere partnerorganisaties en Zwitserland (2.3.3). Uit hoofde van Verordening (EU) nr. 2016/589 (die de vorige Verordening (EU) nr. 492/2011 vervangt) heeft Eures vanaf 2016 de selfservicetools van zijn digitale platform verder verbeterd om een echt Europees portaal voor arbeidsmobiliteit te worden en heeft het geautomatiseerde afstemming van de vaardigheden van werkzoekenden op vacatures ingevoerd. Alle vacatures en sollicitaties die op nationaal niveau worden gepubliceerd, moeten de lidstaten nu ook ter beschikking stellen van het Eures-portaal, en op het portaal moet algemene informatie worden verstrekt over de leef- en arbeidsomstandigheden in het land van bestemming, inclusief taalcursussen, evenals gepersonaliseerd loopbaan- en wervingsadvies. Ook de sociale partners zullen meer bij het netwerk worden betrokken en grensoverschrijdende partnerschappen zullen beter worden ondersteund.

De EU heeft zich grote inspanningen getroost om een gunstig klimaat te scheppen voor de mobiliteit van werknemers. Hiertoe behoren:

  • een Europese ziekteverzekeringskaart en een richtlijn betreffende grensoverschrijdende gezondheidszorg;
  • de onderlinge afstemming van socialezekerheidsregelingen dankzij Verordening (EG) nr. 883/2004 en Uitvoeringsverordening (EG) nr. 987/2009, die momenteel wordt herzien (2.3.4);
  • de vaststelling, in april 2014, van Richtlijn 2014/50/EU betreffende minimumvereisten voor de vergroting van de mobiliteit van werknemers tussen de lidstaten door het verbeteren van de verwerving en het behoud van aanvullende pensioenrechten;
  • de vaststelling, in april 2014, van Richtlijn 2014/54/EU betreffende maatregelen om de uitoefening van de in de context van het vrije verkeer van werknemers aan werknemers verleende rechten te vergemakkelijken, die werknemers met name nieuwe rechtsmiddelen tegen discriminatie biedt.

De Commissie is bezig met een voorstel om in het voorjaar van 2018 een Europees socialezekerheidsnummer in te voeren, dit ter versterking van de arbeidsmobiliteit. Het doel hiervan zou zijn om de interactie tussen migrerende burgers en de overheid te vereenvoudigen en de grensoverschrijdende administratieve samenwerking te bevorderen.

Rol van het Europees Parlement

Het Europees Parlement, dat alle arbeidsgerelateerde onderwerpen als een van de belangrijkste prioriteiten van de EU beschouwt, heeft doorlopend benadrukt dat de EU en haar lidstaten hun inspanningen op dit gebied moeten coördineren en het vrij verkeer van werknemers moeten bevorderen als een van de doelstellingen van de voltooide interne markt. Het Parlement speelt een dynamische rol bij de totstandbrenging en verbetering van de interne markt en heeft de inspanningen van de Commissie op dit gebied altijd krachtig ondersteund.

In zijn resolutie van 16 januari 2014 over de eerbiediging van het grondrecht van vrij verkeer in de EU, herinnert het Parlement eraan dat het recht op vrij verkeer voor werkdoeleinden niet in verband mag worden gebracht met misbruik van socialezekerheidsstelsels (zie ook het arrest van het HvJ in zaak C-413/01, Ninni-Orasche), en verzoekt het de lidstaten zich te onthouden van handelingen die het recht op vrij verkeer zouden kunnen aantasten.

Wat de coördinatie van socialezekerheidsstelsels betreft heeft het Parlement de Commissie in zijn resolutie van januari 2014 betreffende sociale bescherming voor iedereen opgeroepen om de wetgeving te herzien en toezicht te houden op de uitvoering en coördinatie van socialezekerheidsstelsels, teneinde de uitkeringsrechten van migrerende werknemers in de EU te waarborgen.

Marion Schmid-Drüner

12/2017