Het Europees burgerinitiatief

Het Europees burgerinitiatief (EBI) is in de Europese Unie een belangrijk instrument van de participerende democratie. Hierdoor kunnen één miljoen EU-burgers, woonachtig in ten minste een vierde van de lidstaten, de Europese Commissie verzoeken een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen, die zij noodzakelijk achten voor de uitvoering van de EU-Verdragen. Het EBI verleent EU-burgers een recht dat vergelijkbaar is met het initiatiefrecht van het Europees Parlement en de Raad. De procedures en voorwaarden voor het burgerinitiatief zijn uitgebreid beschreven in Verordening (EU) nr. 211/2011. Sinds de toepassing hiervan zijn er zo'n 24 initiatieven gelanceerd waarvan twee derde met succes bij de Commissie zijn ingediend.

Rechtsgrond

  • Artikel 11, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU);
  • Artikel 24, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
  • Verordening (EU) nr. 211/2011;
  • Artikel 197 bis van het Reglement van het Parlement.

Achtergrondinformatie

Burgerinitiatieven zijn instrumenten waarvan burgers in de meeste lidstaten op nationaal, regionaal of lokaal niveau gebruik kunnen maken, hoewel er grote verschillen bestaan wat de reikwijdte en procedures betreft. Het Verdrag betreffende de Europese Unie introduceerde het concept van het EU-burgerschap, waarvan het Europees burgerinitiatief (EBI) werd afgeleid (1.3.1). Reeds in 1996, bij de voorbereiding voor de Intergouvernementele Conferentie van Amsterdam, stelden de Oostenrijkse en Italiaanse ministers van Buitenlandse Zaken voor om een recht op het indienen van dergelijke initiatieven in te stellen naast het recht om een verzoekschrift bij het Europees Parlement in te dienen, maar dit voorstel werd door de conferentie niet overgenomen. De bepalingen voor het burgerinitiatief die het meest lijken op de huidige regeling, werden voor het eerst vastgelegd in het Constitutioneel Verdrag (artikel 47, lid 4). Hoewel het presidium van de Conventie deze bepalingen niet in de definitieve tekst wilde opnemen, werd het dankzij de geconcerteerde inspanningen van maatschappelijke organisaties mogelijk deze te behouden. Nadat de ratificatie van het Constitutioneel Verdrag was mislukt, zijn opnieuw vergelijkbare bepalingen in het Verdrag van Lissabon opgenomen.

Thans is het recht om een burgerinitiatief in te dienen verankerd in Titel II van het VEU (Bepalingen inzake de democratische beginselen). In artikel 11, lid 4, VEU is het basiskader voor dat recht vastgelegd, terwijl artikel 24, lid 1, VWEU voorziet in de algemene beginselen voor een verordening waarin de concrete procedures en gedetailleerde voorwaarden zijn beschreven. Het voorstel voor een verordening was het resultaat van een uitgebreide raadpleging in het kader van een groenboek van de Commissie (COM(2009)0622 ). De onderhandelingen en het vastleggen van de definitieve tekst namen enkele maanden in beslag. Het ontwerpvoorstel werd op 31 maart 2010 aan het Parlement en de Raad voorgelegd en op 15 december 2010 werd politieke overeenstemming bereikt, waardoor de tekst op 16 februari 2011 formeel kon worden vastgesteld. De tekst is op 1 april 2011 als Verordening (EU) nr. 211/2011 in werking getreden. Omdat de lidstaten een aantal technische aanpassingen moesten doorvoeren met het oog op een gestroomlijnd verificatieproces, werd de EBI-verordening pas een jaar later van kracht. Per 1 april 2015 en vervolgens elke drie jaar moet de Commissie verslag uitbrengen over de toepassing van de EBI-verordening, met het oog op een mogelijke herziening.

Het recht op indiening van een EBI moet duidelijk worden onderscheiden van het petitierecht, waarvan het in velerlei opzichten aanzienlijk verschilt. Verzoekschriften kunnen worden ingediend door EU-burgers, alsmede door alle natuurlijke of rechtspersonen die in de EU woonachtig zijn (2.1.4), en moeten betrekking hebben op zaken die binnen de activiteitengebieden van de EU vallen en de indiener van het verzoekschrift rechtstreeks treffen. Verzoekschriften worden gericht aan het Parlement in zijn rol als instelling die de burgers rechtstreeks vertegenwoordigt op EU-niveau. Een EBI daarentegen is een direct verzoek om een specifiek juridisch EU-instrument dat, om in aanmerking te worden genomen, aan specifieke regels moet voldoen en dat uiteindelijk gericht is aan de Commissie, die als enige instelling het recht heeft om wetsvoorstellen in te dienen. Wat dit betreft lijkt het EBI op het initiatiefrecht van het Parlement (artikel 225 VWEU) en van de Raad (artikel 241 VWEU).

De procedure

a.Het burgercomité

Aangezien voor een initiatief van een dergelijke omvang een minimale organisatiestructuur vereist is, is de eerste stap in de totstandkoming van een EBI de oprichting van een organiserend comité, het „burgercomité” genoemd. Dit comité moet bestaan uit ten minste zeven personen die inwoners zijn van ten minste zeven verschillende lidstaten (maar die geen verschillende nationaliteiten hoeven te hebben) en die de kiesgerechtigde leeftijd voor de verkiezingen voor het Europees Parlement hebben bereikt. Leden van het Europees Parlement kunnen hieraan deelnemen, maar zij worden niet meegeteld om het minimumaantal te bereiken dat nodig is om een burgercomité te vormen. Het comité moet een vertegenwoordiger en een plaatsvervanger aanwijzen die als contactpersonen voor het desbetreffende EBI fungeren.

b.Inschrijving

Voordat steunbetuigingen kunnen worden verzameld, moet het comité het initiatief bij de Commissie laten registreren. Daarbij moet het comité een document met de titel, het onderwerp en een korte beschrijving van het voorgestelde initiatief indienen, met inbegrip van de voorgestelde rechtsgrond voor de rechtshandeling, informatie over de leden van het burgercomité en over alle ondersteunende middelen en financiering van het voorgestelde initiatief. De organisatoren kunnen in een bijlage verdere informatie meesturen en kunnen hierin ook ander materiaal, zoals een ontwerp voor een wetgevingsdocument opnemen.

Binnen twee maanden na het verzoek moet de Commissie een besluit over de registratie van het voorgestelde initiatief nemen. Een reden voor het weigeren van registratie kan zijn dat niet aan de procedurele vereisten is voldaan of dat de Commissie voor dit onderwerp niet de bevoegdheid heeft om een voorstel voor een rechtshandeling ter uitvoering van de EU-Verdragen in te dienen. Ook kan registratie worden geweigerd als het initiatief duidelijk niet serieus is bedoeld, grof of ergerlijk taalgebruik bevat, of in strijd is met de waarden van de EU zoals beschreven in artikel 2 VEU. Het besluit van de Commissie kan met gerechtelijke en buitengerechtelijke middelen worden aangevochten. Geregistreerde initiatieven worden op de website van de Commissie gepubliceerd.

c.Steunverwerving

Zodra het initiatief geregistreerd is, kunnen de organisatoren beginnen met het verzamelen van steunbetuigingen. Dit moet binnen twaalf maanden gebeuren. De steunbetuigingen kunnen op papier of elektronisch worden verzameld. Indien de steunbetuigingen elektronisch worden verzameld, moeten de bevoegde autoriteiten in de lidstaten eerst het voor de verzameling te gebruiken onlinesysteem certificeren. Uitgebreide regels voor de technische specificaties van onlineverzamelsystemen zijn opgenomen in een uitvoeringsverordening van de Commissie (Verordening (EU) nr. 1179/2011).

Of de steunbetuigingen nu op papier of elektronisch worden verzameld, voor de verificatie gelden dezelfde gegevenseisen. In bijlage III van Verordening (EU) nr. 211/2011 zijn deze eisen op het niveau van de lidstaten vastgelegd. In België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Ierland, Nederland, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk hoeven personen die het EBI ondertekenen geen persoonlijk identificatiedocument of nummer van een persoonlijk identificatiedocument te verstrekken. In alle andere lidstaten is dit wel het geval. In de bijlage wordt het te gebruiken persoonlijke identificatiedocument of -nummer gespecificeerd.

Om door de Commissie in aanmerking te worden genomen moeten binnen twaalf maanden een miljoen handtekeningen voor het EBI worden verzameld. Het aantal in een lidstaat verzamelde handtekeningen mag niet minder zijn dan 750, vermenigvuldigd met het aantal in die lidstaat gekozen leden van het Europees Parlement. Op deze manier wordt het vereiste aantal steunbetuigingen bepaald op basis van hetzelfde stelsel van degressieve evenredigheid waarop ook de zetelverdeling tussen de lidstaten in het Europees Parlement gebaseerd is.

d.Verificatie en certificatie

Nadat het vereiste aantal steunbetuigingen in het vereiste aantal lidstaten is bereikt, moeten de organisatoren ze ter certificering voorleggen aan de bevoegde nationale autoriteiten[1]. Dat zijn de autoriteiten die te vinden zijn op een specifieke lijst van autoriteiten die de Commissie aan de hand van de van de lidstaten verkregen informatie heeft aangelegd. Doorgaans zijn het ministeries van Binnenlandse Zaken, kiescommissies of bevolkingsregisters. De autoriteiten in elke betrokken lidstaat dienen binnen drie maanden certificaten voor de steunbetuigingen te verstrekken, maar ze zijn niet verplicht de handtekeningen te waarmerken.

e.Indiening en behandeling

In dit stadium worden de organisatoren verzocht de van de nationale autoriteiten ontvangen certificaten met een verklaring over het aantal steunbetuigingen voor het initiatief in te dienen. Daarbij dienen zij informatie te verstrekken over eventueel ontvangen financiering uit welke bron dan ook boven de drempel die is vastgesteld in Verordening (EG) nr. 2004/2003 betreffende het statuut en de financiering van politieke partijen op Europees niveau. In principe moeten bijdragen van boven 500 euro worden aangegeven.

Nadat de Commissie het ingediende initiatief heeft ontvangen, moet zij dit onverwijld in een register publiceren en moet zij de organisatoren op een passend niveau ontvangen om hun de gelegenheid te bieden hun verzoek in detail uiteen te zetten. Na een gedachtewisseling met de Commissie krijgen de organisatoren de gelegenheid om hun initiatief tijdens een openbare hoorzitting in het Europees Parlement uiteen te zetten. De hoorzitting wordt georganiseerd door de commissie die verantwoordelijk is voor het onderwerp van het EBI (artikel 197 bis van het Reglement van het Europees Parlement).

Huidige initiatieven

Voordat dit instrument bij wet was vastgelegd en de gedetailleerde procedures waren vastgesteld, hebben verschillende organisaties geprobeerd initiatieven van de grond te krijgen die vergelijkbaar zijn met het EBI. In 2007 heeft het Europees Gehandicaptenforum een van de eerste proefinitiatieven gelanceerd, waarvoor het naar eigen zeggen 1,2 miljoen handtekeningen had verzameld. Na vaststelling van de EBI-verordening in 2010, maar voordat deze van kracht werd, beweerde Greenpeace 1 miljoen handtekeningen te hebben ontvangen voor een moratorium op genetisch gemodificeerde gewassen. Geen van deze initiatieven kan echter als een EBI worden beschouwd. Sinds 1 april 2012 zijn zo'n 24 initiatieven gelanceerd. Momenteel zijn 9 initiatieven geregistreerd, die zich nog in de verzamelingsfase bevinden. Twee initiatieven, die het vereiste aantal handtekeningen haalden („Recht op water” en „Eén van ons”), werden aan de Commissie voorgelegd. Met het initiatief „Recht op water” wordt de Commissie verzocht om „wetgeving voor te stellen om het recht van mensen op water en zuivering van water, zoals erkend door de Verenigde Naties, uit te voeren en de voorziening van water en zuivering van water als cruciale openbare diensten voor iedereen te bevorderen”. Met het initiatief „Eén van ons” wordt de EU verzocht „een einde te maken aan de financiering van activiteiten waarmee de vernietiging van embryo's gemoeid is, met name op het gebied van onderzoek, ontwikkelingshulp en volksgezondheid”. Het Parlement heeft hoorzittingen met de vertegenwoordigers van elk initiatief georganiseerd respectievelijk op 17 februari en 10 april 2014 waarbij een aantal van zijn commissies betrokken waren (de commissies die zich bezighouden met het milieu, de interne markt, onderzoek en juridische zaken, alsmede de Commissie verzoekschriften). In de tussentijd heeft de Commissie in een antwoord haar juridische en politieke conclusies ten aanzien van het initiatief „Recht op water” uiteengezet[2].

Tot op heden heeft de Commissie de registratie van 18 initiatieven geweigerd, in de meeste gevallen omdat het aangevraagde wetgevingsinitiatief buiten haar bevoegdheden valt.

De rol van het Europees Parlement

Het EBI is voor het Parlement van groot belang geweest. Op 7 mei 2009, vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, diende het Parlement een resolutie[3] in met een uitgebreid voorstel voor de implementatie van het EBI. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag is het Parlement actief betrokken bij de onderhandelingen over de EBI-verordening via zijn vier rapporteurs (Zita Gurmai en Alain Lamassoure namens de Commissie constitutionele zaken, en Diana Wallis en Gerald Häfner namens de Commissie verzoekschriften). Mede dankzij het Parlement is het EBI een toegankelijker en burgervriendelijker instrument van de participerende democratie geworden. Het Parlement heeft onder andere het minimumaantal lidstaten waaruit steunbetuigingen afkomstig moeten zijn, van een derde, zoals oorspronkelijk werd voorgesteld, naar een vierde kunnen terugbrengen. Het Parlement heeft erop aangedrongen dat de verificatie van de aanvaardbaarheid wordt uitgevoerd vóór de registratie en heeft ervoor gezorgd dat alle burgers en inwoners van de EU, ongeacht hun nationaliteit, het recht op ondertekening van een EBI hebben.

[1]Een lijst van de bevoegde nationale autoriteiten is te vinden op: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-verification?lg=nl.

[2]COM(2014)0177.

[3]PB C 212 E van 5.8.2010, blz. 99.

Petr Novak

06/2016