Vrij verkeer van kapitaal

Het vrij verkeer van kapitaal is niet alleen de meest recente van alle verdragsvrijheden, maar – vanwege de unieke dimensie ervan met derde landen – ook de meest uitgebreide. De liberalisering van kapitaalstromen vorderde geleidelijk. Sinds het Verdrag van Maastricht zijn alle beperkingen op kapitaalverkeer en -betalingen weggenomen, zowel tussen lidstaten onderling als tussen lidstaten en derde landen. Het beginsel is rechtstreeks van toepassing, dat wil zeggen: er is geen verdere wetgeving nodig, noch op EU-niveau, noch op het niveau van de lidstaten.

Rechtsgrondslag

Artikelen 63 tot en met 66 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Alle beperkingen op kapitaalverkeer tussen lidstaten of tussen lidstaten en derde landen moeten worden weggenomen, met uitzonderingen in bepaalde omstandigheden. Het vrij verkeer van kapitaal vormt de basis voor de interne markt en vult de andere drie vrijheden aan. De liberalisering draagt ook bij aan economische groei, doordat kapitaal doelmatig geïnvesteerd kan worden, en doordat de euro als internationale munteenheid wordt bevorderd. Dit draagt bij aan de rol van de EU als belangrijke speler in de wereldeconomie. De liberalisering was ook onontbeerlijk voor de ontwikkeling van de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de invoering van de euro.

Resultaten

a.Eerste liberaliseringsmaatregelen (vóór de interne markt)

De eerste maatregelen van de Gemeenschap hadden een beperkte reikwijdte. In het Verdrag van Rome werd bepaald dat de beperkingen alleen moesten worden weggenomen voor zover dit nodig was voor de werking van de gemeenschappelijke markt. De „eerste kapitaalrichtlijn”[1] van 1960, gewijzigd in 1962, maakte een einde aan beperkingen op bepaalde soorten zakelijk en particulier kapitaalverkeer, zoals aankoop van onroerend goed, handelskredieten op korte en middellange termijn en de aankoop van effecten die op de beurs worden verhandeld. Sommige lidstaten gingen verder door unilaterale nationale maatregelen in te voeren, waarmee zij vrijwel alle beperkingen op het kapitaalverkeer afschaften (bijvoorbeeld Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Beneluxlanden). In 1972 volgde een andere richtlijn[2] over internationale kapitaalbewegingen.

b.Verdere stappen en algemene liberalisering met het oog op de interne markt

Pas toen de interne markt tot stand werd gebracht, werd de liberalisering hervat waarmee in 1960 was begonnen. In 1985 en 1986 werd de „eerste kapitaalrichtlijn” gewijzigd, waarmee verdere onvoorwaardelijke liberalisering werd doorgevoerd voor onder andere handelskredieten op lange termijn en aankopen van effecten die niet op de beurs worden verhandeld.

Tegen de achtergrond van de voltooiing van de interne markt (in 1993), de opzet van de Economische en Monetaire Unie en de beoogde invoering van de euro werden kapitaalverrichtingen volledig geliberaliseerd, in een eerste stap via een richtlijn[3] van de Raad in 1988 waarmee alle overblijvende beperkingen op kapitaalverkeer tussen inwoners van de lidstaten per 1 juli 1990 werden afgeschaft. Sommige lidstaten hadden ook de mogelijkheid om tijdelijke restricties te handhaven, doch alleen voor bepaalde tijd: Ierland, Portugal en Spanje tot 31 december 1992, en Griekenland tot 30 juni 1994. Protocol nr. 32 bij het EU-Verdrag (VEU) geeft Denemarken bijvoorbeeld nog steeds de mogelijkheid om bestaande wetgeving te handhaven, waardoor de aankoop van tweede huizen door niet-ingezetenen wordt beperkt.

c.Definitieve regeling

1.Beginsel

Als tweede stap werd vrij verkeer van kapitaal met het Verdrag van Maastricht, dat in 1994 in werking trad, verankerd in het Verdrag. Artikel 63 VWEU verbiedt alle beperkingen op kapitaalverkeer en betalingen tussen lidstaten en tussen lidstaten en derde landen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie is belast met de uitlegging van de bepalingen met betrekking tot het vrij verkeer van kapitaal. Op dit gebied bestaat er uitgebreide jurisprudentie. Als lidstaten het vrije verkeer van kapitaal onterecht beperken, geldt de gebruikelijke schendingsprocedure zoals vermeld in de artikelen 258-260 VWEU.

2.Uitzonderingen en verantwoorde beperkingen

Uitzonderingen zijn hoofdzakelijk beperkt tot het verkeer met derde landen (artikel 64 VWEU). Naast de mogelijkheid voor de lidstaten om beperkingen ten aanzien van rechtstreekse investeringen en andere transacties die op een bepaalde datum golden te handhaven, kan de Raad ook, na raadpleging van het Europees Parlement, met eenparige stemmen maatregelen nemen die een stap terug zijn voor de liberalisering van het kapitaalverkeer met derde landen. Bovendien kunnen de Raad en het Europees Parlement wetgevingsmaatregelen vaststellen in verband met directe investeringen, vestiging, het verrichten van financiële diensten of de toelating van waardepapieren tot de kapitaalmarkten. Artikel 66 VWEU heeft betrekking op noodmaatregelen ten aanzien van derde landen met een maximale duur van zes maanden.

De enige verantwoorde beperkingen van toepassing op het kapitaalverkeer in het algemeen – met inbegrip van binnen de Unie – zijn vastgelegd in artikel 65 VWEU. Hieronder vallen: i) maatregelen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan, namelijk op fiscaal gebied en met betrekking tot het bedrijfseconomisch toezicht op financiële instellingen, ii) maatregelen om te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden, en iii) maatregelen die gerechtvaardigd zijn op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid. De laatste maatregel werd ingeroepen tijdens de crisis in de eurozone, toen Cyprus (2013) en Griekenland (2015) werden gedwongen kapitaalcontroles in te voeren om een onbeheersbare kapitaaluitstroom te voorkomen. Hoewel Cyprus in 2015 alle resterende beperkingen ophief, blijven kapitaalcontroles in Griekenland, zij het versoepeld, nog steeds van kracht.

Artikel 144 VWEU staat in het kader van programma's voor de ondersteuning van de betalingsbalans maatregelen toe ter bescherming van de betalingsbalans, indien de werking van de interne markt door moeilijkheden of een plotselinge crisis wordt verstoord. Deze vrijwaringsclausule is alleen beschikbaar voor lidstaten die geen deel uitmaken van de eurozone.

Tot slot voorzien de artikelen 75 en 215 VWEU in de mogelijkheid om financiële sancties te treffen met het oog op de voorkoming en bestrijding van terrorisme of op basis van besluiten die binnen het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid zijn genomen.

3.Betalingen

In artikel 63, lid 2 VWEU wordt bepaald dat alle beperkingen van het betalingsverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden zijn.

In 2001 werd een verordening aangenomen waarmee de kosten van binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen binnen de eurozone werden geharmoniseerd. In 2009 werd deze verordening ingetrokken en vervangen[4].

De richtlijn betalingsdiensten[5] bood de rechtsgrondslag voor de vaststelling van een verzameling regels voor alle betalingsdiensten in de EU, zodat grensoverschrijdende betalingen net zo eenvoudig, efficiënt en veilig worden als binnenlandse betalingen, en om efficiëntie en terugdringing van kosten te stimuleren door meer concurrentie, door middel van het openstellen van de markt voor betalingen voor nieuwe partijen. De richtlijn betalingsdiensten biedt het benodigde kader voor een initiatief van de Europese banken- en betaalsector, SEPA genaamd (Single Euro Payments Area, gemeenschappelijke eurobetalingsruimte). Eind 2010 waren de SEPA-instrumenten beschikbaar, maar werden ze nog niet veel gebruikt. Bijgevolg werd in 2012 een verordening[6] aangenomen om in de gehele EU einddata vast te stellen voor de overgang van de oude nationale overmakingen en automatische afschrijvingen naar SEPA-instrumenten. In 2015 namen de medewetgevers de herziene richtlijn betalingsdiensten[7] aan, waarmee de bestaande richtlijn werd ingetrokken. Met deze richtlijn werd voor meer transparantie en een betere consumentenbescherming gezorgd en worden de regels aangepast ten behoeve van innovatieve betalingsdiensten, met inbegrip van internet- en mobiele betalingen. De richtlijn trad in werking op 12 januari 2016 en moet tegen 13 januari 2018 worden omgezet.

d.Verdere ontwikkeling

Ondanks de geboekte vooruitgang bij de liberalisering van kapitaalverkeer in de EU blijven de kapitaalmarkten voor een groot deel gefragmenteerd. Voortbouwend op het investeringsplan voor Europa lanceerde de Commissie in september 2015 haar vlaggenschipinitiatief: de „kapitaalmarktenunie”. Dit omvat een reeks maatregelen gericht op de totstandbrenging van een daadwerkelijk geïntegreerde interne markt voor kapitaal tegen 2019. In juni 2017 werd een tussentijdse evaluatie van het actieplan kapitaalmarktenunie gepubliceerd. Daarnaast zijn de Commissie en de lidstaten bezig de obstakels voor grensoverschrijdende investeringen die onder de nationale bevoegdheden vallen, weg te nemen. Om deze kwestie te bestuderen werd een deskundigengroep inzake belemmeringen voor het vrij verkeer van kapitaal opgericht. In maart 2017 publiceerde de Commissie in navolging van de werkzaamheden van de deskundigengroep een verslag waarin de situatie in de lidstaten werd uiteengezet.

De Commissie is ook bezig een einde te maken aan de bestaande bilaterale investeringsverdragen (BIT's) binnen de EU, waarvan de meeste dateren van vóór de meest recente uitbreidingsronden van de EU. Deze overeenkomsten tussen lidstaten worden door de Commissie als een obstakel voor de interne markt gezien, aangezien ze zowel botsen als overlappen met het wettelijk kader van de EU. De arbitragemechanismen die in de BIT's zijn opgenomen, sluiten bijvoorbeeld zowel de nationale rechtbanken als het Hof van Justitie van de Europese Unie uit, waardoor het EU-recht niet kan worden toegepast. BIT's kunnen er ook toe leiden dat er een voorkeursbehandeling aan investeerders uit bepaalde lidstaten wordt gegeven die BIT's binnen de EU hebben gesloten. De Commissie heeft tegen een aantal lidstaten een inbreukprocedure ingeleid.

De Commissie publiceert ook jaarlijks verslagen en onderzoeken over kapitaalverkeer binnen de EU en in de mondiale context.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement is altijd een warm voorstander geweest van de inspanningen ter liberalisering van het kapitaalverkeer. Het heeft er echter op gewezen dat deze liberalisering meer binnen de EU dan tussen de EU en de rest van de wereld moet gelden, zodat het Europese spaargeld in de eerste plaats ten goede komt aan Europese investeringen. Ook onderstreept het Parlement dat gelijktijdig een volledige liberalisering van de financiële dienstverlening en een harmonisering van de fiscale wetgevingen moet plaatsvinden, indien men een echte Europese financiële ruimte tot stand wil brengen. Dankzij politieke druk van het Parlement heeft de Commissie wetgeving geïnitieerd voor de harmonisering van binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen.

Het Parlement is voorstander van de invoering van de kapitaalmarktenunie. Het heeft een resolutie aangenomen waarin het de noodzaak onderstreept van een gelijk speelveld tussen deelnemers om de toewijzing van kapitaal in de EU te verbeteren. In de resolutie werd gepleit voor het elimineren van bestaande belemmeringen voor grensoverschrijdende financiering, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen, en voor een grotere rol voor de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) bij de verbetering van convergentie op het vlak van toezicht.

[1]EEG Raad: Eerste richtlijn voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag, PB 43 van 12.7.1960, blz. 921.

[2]Richtlijn 72/156/EEG van de Raad van 21 maart 1972 voor het reguleren van de internationale kapitaalbewegingen en het neutraliseren van de ongewenste effecten daarvan op de interne liquiditeit (PB L 91 van 18.4.1972, blz. 13).

[3]Richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag, PB L 178 van 8.7.1988, blz. 5.

[4]Verordening (EG) nr. 924/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 betreffende grensoverschrijdende betalingen in de Gemeenschap en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2560/2001, PB L 266 van 9.10.2009, blz. 11.

[5]Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt tot wijziging van de Richtlijnen 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG en 2006/48/EG, en tot intrekking van Richtlijn 97/5/EG, PB L 319 van 5.12.2007, blz. 1.

[6]Verordening (EU) nr. 260/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 tot vaststelling van technische en bedrijfsmatige vereisten voor overmakingen en automatische afschrijvingen in euro en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 924/2009, PB L 94 van 30.3.2012, blz. 22.

[7]Richtlijn (EU) 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, houdende wijziging van de Richtlijnen 2002/65/EG, 2009/110/EG, 2013/36/EU en Verordening (EU) nr. 1093/2010 en houdende intrekking van Richtlijn 2007/64/EG, PB L 337 van 23.12.2015, blz. 35.

Dražen Rakić

11/2017