Vrij verkeer van kapitaal

Het vrij verkeer van kapitaal is niet alleen de jongste van alle verdragsvrijheden, maar – vanwege de unieke dimensie ervan met derde landen – ook de meest uitgebreide. Oorspronkelijk was in de verdragen niet in een volledige liberalisering van het kapitaalverkeer voorzien; de lidstaten moesten belemmeringen alleen verwijderen, als dit nodig was voor de werking van de gemeenschappelijke markt. Omdat de economische en politieke omstandigheden in de wereld en in Europa veranderden, besloot de Europese Raad in 1988 evenwel tot de geleidelijke totstandbrenging van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Dit omvatte meer coördinatie van het economische en monetaire beleid van de lidstaten. Bijgevolg werd in de eerste fase van de EMU de volledige vrijheid van kapitaalverrichtingen ingevoerd, eerst met een richtlijn van de Raad en vervolgens met verankering in het Verdrag van Maastricht. Sindsdien zijn op grond van het Verdrag alle beperkingen op kapitaalverkeer en betalingen, zowel tussen lidstaten als tussen lidstaten en derde landen, verboden. Het beginsel was direct toepasbaar, dat wil zeggen: er was geen verdere wetgeving nodig, noch op EU-niveau, noch op het niveau van de lidstaten.

Rechtsgrond

De artikelen 63 tot en met 66 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU), aangevuld met de artikelen 75 en 215 VWEU voor de strafbepalingen

Doelstellingen

Alle beperkingen op kapitaalverkeer tussen lidstaten of tussen lidstaten en derde landen moeten worden weggenomen. Voor kapitaalverkeer tussen lidstaten en derde landen hebben de lidstaten evenwel ook 1) de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen in uitzonderlijke omstandigheden; 2) de mogelijkheid beperkingen toe te passen op derde landen en bepaalde vormen van kapitaalverkeer die voor een bepaalde datum bestonden; en 3) een basis voor de invoering van dergelijke beperkingen — maar alleen onder zeer specifieke omstandigheden. Deze liberalisering moet de totstandkoming van de interne markt dichterbij brengen, doordat zij de andere vrijheden (met name het verkeer van personen, goederen en diensten) aanvult. Ook moet de liberalisering de economische vooruitgang stimuleren, doordat kapitaal doelmatig geïnvesteerd kan worden, en doordat de euro als internationale munteenheid wordt bevorderd. Dit draagt bij aan de rol van de EU als belangrijke speler in de wereldeconomie. De liberalisering was ook onontbeerlijk voor de ontwikkeling van de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de invoering van de euro.

Resultaten

a.Eerste liberaliseringsmaatregelen (vóór de interne markt)

De eerste maatregelen van de Gemeenschap hadden een beperkte reikwijdte. Op grond van een in 1962 gewijzigde eerste richtlijn van 11 mei 1960 vond een onvoorwaardelijke liberalisering plaats van directe investeringen, handelskredieten op korte en middellange termijn en de aankoop van effecten die op de beurs worden verhandeld. Zonder de communautaire besluiten af te wachten, hebben sommige lidstaten hun beperkingen op het kapitaalverkeer vrijwel volledig afgeschaft via unilaterale maatregelen (Duitsland in 1961, het Verenigd Koninkrijk in 1979 en de Beneluxlanden (onderling) in 1980). Een andere richtlijn, over internationale kapitaalbewegingen, volgde (72/156/EEG).

b.Verdere stappen en algemene liberalisering met het oog op de interne markt

Pas als 20 jaar later wordt begonnen met de totstandbrenging van de interne markt, wordt het proces hervat dat in 1960-62 is begonnen. Met twee richtlijnen van 1985 en 1986 ging de onvoorwaardelijke liberalisering ook gelden voor: handelskredieten op lange termijn en aankopen van effecten die niet op de beurs worden verhandeld. In het kader van het proces voor de voltooiing van de interne markt (uiterlijk in 1993), waarbij het Europees Monetair Stelsel moest overgaan in de EMU en de invoering was gepland van de euro, kwam er als eerste stap een volledige liberalisering van kapitaalverrichtingen, bij Richtlijn 88/361/EEG van 24 juni 1988, waarmee alle overblijvende beperkingen op kapitaalverkeer tussen inwoners van de lidstaten per 1 juli 1990 werden afgeschaft. Hierdoor werd de liberalisering uitgebreid naar monetaire of quasimonetaire transacties met naar verwachting het grootste effect op nationaal monetair beleid, zoals leningen, deposito's in vreemde valuta en effectentransacties. Wel was er een speciale zogeheten vrijwaringsclausule in de richtlijn opgenomen, die een lidstaat de mogelijkheid bood beschermende maatregelen te nemen wanneer kortlopende kapitaalbewegingen van uitzonderlijke omvang de uitvoering van zijn monetaire beleid in ernstige mate verstoorden. Dergelijke maatregelen konden echter uitsluitend in een beperkt aantal duidelijk onderbouwde gevallen en niet langer dan zes maanden worden toegepast (geen lidstaat heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt). Sommige lidstaten hadden ook de mogelijkheid om, voornamelijk voor kortetermijntransacties, doch alleen voor bepaalde tijd, tijdelijke restricties te handhaven. Dit gold voor Ierland, Portugal en Spanje tot 31 december 1992, en voor Griekenland tot 30 juni 1994. Protocol nr. 32 bij het EU-Verdrag (VEU) geeft echter bijvoorbeeld Denemarken de mogelijkheid om bestaande wetgeving te handhaven, waardoor de aankoop van tweede huizen door niet-ingezetenen wordt beperkt.

c.Definitieve regeling

1.Beginsel

Als tweede stap werd vrij verkeer van kapitaal met het Verdrag van Maastricht (Verdrag betreffende de Europese Unie, VEU) verankerd in het Verdrag. Het VEU introduceerde bepalingen die het nieuwe systeem vormgeven. Artikel 63 VWEU verbiedt alle beperkingen op kapitaalverkeer en betalingen tussen lidstaten en tussen lidstaten en derde landen. Deze bepaling met betrekking tot derde landen vormt een unieke dimensie van deze in het Verdrag verankerde vrijheid. Het verbiedt alle obstakels, niet slechts de discriminatoire. Het artikel voorziet in een algemeen verbod, dat verder gaat dan het uitbannen van ongelijke behandeling op basis van nationaliteit (zie zaak C-367/98, de Commissie tegen Portugal, alinea 44). Artikel 65, lid 1 VWEU laat onderscheid in fiscale behandeling van niet-ingezetenen en buitenlandse investeringen toe, maar dit mag geen willekeurige discriminatie of een verkapte beperking vormen (artikel 65, lid 3, VWEU). Zelfs voor derde landen gaat het beginsel van vrij verkeer van kapitaal voor op wederkerigheid en het behoud van de onderhandelingspositie ten opzichte van derde landen (zie zaak C-101/05, Skatteverket tegen A).

Met betrekking tot het recht betreffende het vrije verkeer van kapitaal geldt geen kennisgevingsplicht, d.w.z. de melding van grensoverschrijdende transacties (bijvoorbeeld voor elektronische betalingen, verplaatsingen van contanten en effecten boven bepaalde drempels) voor externe sectorstatistieken, die worden gebruikt voor de berekening van de betalingsbalans voor de lidstaten en de Europese Monetaire Unie.

2.Uitzonderingen en verantwoorde beperkingen

Uitzonderingen zijn evenwel hoofdzakelijk beperkt tot het verkeer met derde landen (artikel 64 VWEU). Naast de mogelijkheid om ten aanzien van rechtstreekse investeringen en sommige andere verrichtingen de per 31 december 1993 (31 december 1999 voor Bulgarije, Estland en Hongarije) geldende nationale of communautaire maatregelen te handhaven, kan de Raad ook, na raadpleging van het Parlement, met eenparige stemmen maatregelen nemen die een stap terug zijn voor de liberalisering van het kapitaalverkeer met derde landen. De Raad en het Europees Parlement kunnen wetgevingsmaatregelen vaststellen voor het kapitaalverkeer met derde landen in verband met directe investeringen, vestiging, het verrichten van financiële diensten of de toelating van waardepapieren tot de kapitaalmarkten (een voorbeeld hiervan is het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van overgangsregelingen voor bilaterale investeringsovereenkomsten tussen lidstaten en derde landen (COM(2010)0344; wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 10 mei 2011 (TA(2011)0206)). Artikel 66 VWEU heeft betrekking op noodmaatregelen ten aanzien van derde landen; deze zijn evenwel beperkt tot een periode van zes maanden.

Als verantwoorde beperkingen van toepassing op het kapitaalverkeer in het algemeen – ook binnen de Unie – kunnen de lidstaten uitsluitend de maatregelen nemen waarin is voorzien in artikel 65 VWEU, namelijk: i) maatregelen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan, met name op fiscaal gebied en met betrekking tot het bedrijfseconomisch toezicht op financiële instellingen, ii) maatregelen om te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden en iii) maatregelen die gerechtvaardigd zijn op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid. Als aanvulling hierbij geldt artikel 75 VWEU, waar is voorzien in de mogelijkheid van financiële sancties tegen natuurlijke personen, rechtspersonen en niet-statelijke groepen of entiteiten ter voorkoming en bestrijding van terrorisme. Overeenkomstig artikel 215 VWEU kunnen financiële sancties worden vastgesteld tegen natuurlijke personen, rechtspersonen en niet-statelijke groepen of entiteiten op basis van besluiten die worden goedgekeurd in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.

3.Consequenties van de Economische en Monetaire Unie (EMU): afschaffing van de vrijwaringsclausule

De vrijwaringsclausule is nu artikel 144 VWEU (samen met artikel 143 VWEU). Dit artikel staat maatregelen toe ter bescherming van de betalingsbalans, indien de werking van de interne markt door moeilijkheden of een plotselinge crisis wordt verstoord. Sinds 1 januari 1999, toen de derde fase van de EMU begon, is de vrijwaringsclausule ter bestrijding van crises in de betalingsbalans alleen van toepassing op lidstaten die de euro (nog) niet hebben ingevoerd.

d.Behandeling van schendingen en uitspraken van het Hof

Als lidstaten het vrije verkeer van kapitaal onterecht beperken, geldt de gebruikelijke schendingsprocedure van de artikelen 258-260 VWEU.

Belangrijke schendingszaken hadden onder meer betrekking op speciale bevoegdheden van publieke autoriteiten in private bedrijven of sectoren (bijvoorbeeld zaak C-112/05, Commissie tegen Duitsland (met betrekking tot Volkswagen), een in 2010 gevoerd proces tegen Portugal waarin het Hof eerdere rechtspraak over speciale bevoegdheden bevestigde en erop wees dat het vrije verkeer van kapitaal ook geldt voor directe investeringen en portefeuillebeleggingen (zaak C-171/08) en een zaak met betrekking tot een derde land (zaak C-452/04 Fidium Finanz).

e.Betalingen

Met betrekking tot betalingen bepaalt artikel 63, lid 2, VWEU: "In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk zijn alle beperkingen van het betalingsverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden."

1.Harmonisering van de kosten van binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen binnen de eurozone

Verordening (EG) nr. 2560/2001 van 19 december 2001 heeft de kosten van binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen binnen de eurozone geharmoniseerd. Deze verordening is in tussentijd ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 924/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 betreffende grensoverschrijdende betalingen in de Gemeenschap. Het kader is vervolgens verbeterd met Verordening (EU) nr. 260/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 tot vaststelling van technische en bedrijfsmatige vereisten voor overmakingen en automatische afschrijvingen in euro.

2.Nieuw wettelijk kader voor betalingsverkeer

Richtlijn 2007/64/EG betreffende betalingsdiensten in de interne markt biedt de rechtsgrondslag voor het opzetten van een EU-brede gemeenschappelijke markt voor betalingen per 2010. Het doel is om een volledige verzameling regels op te stellen voor alle betalingsdiensten in de EU, zodat grensoverschrijdende betalingen net zo eenvoudig, efficiënt en veilig worden als binnenlandse betalingen in een lidstaat, en om efficiëntie en terugdringing van kosten te stimuleren door meer concurrentie, door middel van het openstellen van de markt voor betalingen voor nieuwe partijen. De richtlijn betalingsdiensten biedt de benodigde rechtsgrondslag voor een initiatief van de Europese banken, SEPA genaamd (Single Euro Payments Area, gemeenschappelijke eurobetalingsruimte). Eind 2010 waren de SEPA-instrumenten beschikbaar, maar werden ze nog niet veel gebruikt. Bijgevolg stelde de Commissie in december 2010 een verordening voor (COM(2010)0775) om in de gehele EU einddata vast te stellen voor de overgang van de oude nationale overmakingen en automatische afschrijvingen naar SEPA-instrumenten en deze eerste geleidelijk te laten verdwijnen in een periode van 12, respectievelijk 24 maanden na inwerkingtreding van de verordening. Dit voorstel werd in 2012 goedgekeurd (Verordening (EU) nr. 260/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 tot vaststelling van technische en bedrijfsmatige vereisten voor overmakingen en automatische afschrijvingen in euro en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 924/2009).

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement is altijd een warm voorstander geweest van de inspanningen van de Commissie ter liberalisering van het kapitaalverkeer. Het heeft er echter op gewezen dat deze liberalisering meer binnen Europa dan tussen Europa en de rest van de wereld moet gelden, zodat het Europese spaargeld in de eerste plaats ten goede komt aan Europese investeringen. Ook onderstreept het Parlement dat gelijktijdig een volledige liberalisering van de financiële dienstverlening en een harmonisering van de fiscale wetgevingen moet plaatsvinden, indien men een echte Europese financiële ruimte tot stand wil brengen. Dankzij politieke druk van het Parlement heeft de Commissie wetgeving geïnitieerd voor een harmonisering van binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen (resolutie van het Parlement van 17 juni 1988).

Op een terrein dat hiermee nauw verband houdt, heeft het Parlement in zijn niet-wetgevingsresolutie van 7 juli 2005 over clearing en afwikkeling in de Europese Unie (2004/2185(INI)) de doelstelling onderschreven van een doelmatige, geïntegreerde en veilige markt voor verrekening en verevening van effecten in de EU en heeft het een workshop georganiseerd over kwesties in verband met het effectenrecht (zie document PE 464.428 voor de workshop en de hiermee verband houdende nota PE 464.416). Het Parlement verwacht momenteel dat er verdere wetgevingsvoorstellen op het gebied van verrekening en verevening via de gewone wetgevingsprocedure zullen worden behandeld.

Doris Kolassa

05/2016