De Europese Economische Ruimte (EER), Zwitserland en het Noorden

De Europese Economische Ruimte (EER) werd gevormd in 1994 en heeft als doel de bepalingen van de Europese Unie betreffende de interne markt uit te breiden naar de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA). De EU-wetgeving met betrekking tot de interne markt wordt overgenomen in de wetgeving van de EER-landen zodra deze hiermee hebben ingestemd. Tenuitvoerlegging en handhaving worden dan door speciale EVA-organen en een Gemengd Parlementair Comité gecontroleerd.
De EU en twee van haar EER-partners — Noorwegen en IJsland — zijn ook met elkaar verbonden door diverse „noordelijke beleidsmaatregelen” en fora die gericht zijn op de zich snel ontwikkelende noordelijke gebieden van Europa en het Arctisch gebied in zijn geheel.
Zwitserland maakt geen deel uit van de EER, maar blijft lid van de EVA. Met de ruim 120 sectorale bilaterale verdragen waardoor het land met de EU is verbonden, worden grotendeels dezelfde bepalingen ingevoerd als de bepalingen die de andere EER-landen hebben aangenomen op het gebied van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. De bilaterale betrekkingen zijn echter zeer gespannen sinds het initiatief tegen immigratie van februari 2014, waarvan het resultaat de beginselen van het vrije verkeer en de eengemaakte markt, die aan de basis liggen van deze betrekkingen, ter discussie stelde.

Rechtsgrond

Voor de EER: artikel 217 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (associatieovereenkomsten).

Voor Zwitserland: verzekeringsovereenkomst van 1989, bilaterale overeenkomsten I van 1999, bilaterale overeenkomsten II van 2004.

De EER

a.Doelstellingen

De Europese Economische Ruimte (EER) heeft als doel de Europese interne markt uit te breiden naar de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA). Deze landen willen nog niet toetreden tot de EU of hebben dit nog niet gedaan.

b.Achtergrond

In 1992 onderhandelden de toenmalige zeven EVA-leden over een overeenkomst om hen te laten deelnemen aan het ambitieuze project van de Europese communautaire interne markt, dat in 1985 van start ging en aan het eind van 1992 werd voltooid. De overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) werd op 2 mei 1992 ondertekend en trad op 1 januari 1994 in werking. Het aantal EVA/EER-leden nam echter spoedig af: Zwitserland besloot de overeenkomst na een negatief referendum niet te ratificeren, en Oostenrijk, Finland en Zweden traden in 1995 toe tot de Europese Unie. Alleen IJsland, Noorwegen en Liechtenstein bleven deel uitmaken van de EER. De tien nieuwe lidstaten die op 1 mei 2004 toetraden tot de EU, Bulgarije en Roemenië die in 2007 tot de Unie toetraden en Kroatië dat in 2013 tot de Unie toetrad, werden automatisch lid van de EER.

In juni 2009 heeft IJsland ook een aanvraag ingediend om lid te worden van de EU, als oplossing voor de globale financiële crisis van 2008. De Raad heeft de aanvraag tot lidmaatschap van IJsland op 17 juni 2010 aanvaard en in juni 2011 gingen de onderhandelingen van start. Na de parlementsverkiezingen van april 2013 heeft de nieuwe centrumrechtse coalitie van de Onafhankelijkheidspartij en de Progressieve Partij onmiddellijk na haar aantreden in mei 2013 de onderhandelingen stopgezet. In maart 2015 heeft de coalitieregering aan de Raad van de Europese Unie gevraagd dat de EU IJsland niet langer als kandidaat-lidstaat zou beschouwen op basis van het feit dat de belangen van IJsland best buiten de EU worden behartigd. Deze stap leidde tot wijdverspreide protesten tegen de regering omdat deze het parlementaire proces had omzeild en geen referendum had gehouden, wat een belangrijke verkiezingsbelofte was. Hoewel de regering de aanvraag niet officieel heeft ingetrokken, heeft het voorzitterschap van de Raad van de EU kennis genomen van de brief en werden bepaalde praktische aanpassingen doorgevoerd in de Raad en de Commissie. De EU beschouwt IJsland momenteel niet als kandidaat-lidstaat. De stand van zaken met betrekking tot vooruitzichten van IJsland op toetreding tot de EU blijft waarschijnlijk ongewijzigd, minstens tot het einde van de regeerperiode van de huidige regering.

c.Werkingssfeer van de EER

De EER gaat verder dan klassieke vrijhandelsovereenkomsten (FTA's) doordat de volledige rechten en plichten van de interne markt van de EU worden uitgebreid naar de EVA-landen (Zwitserland uitgezonderd). In de EER zijn de vier vrijheden van de interne markt (vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal) en aanverwant beleid (concurrentie, vervoer, energie en economische en monetaire samenwerking) opgenomen. De overeenkomst omvat horizontaal beleid dat uitsluitend verband houdt met de vier vrijheden: sociaal beleid (onder meer gezondheid en veiligheid op het werk, arbeidsrecht en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen); beleid op het gebied van consumentenbescherming, milieu, statistiek en vennootschapsrecht; en ondersteunend beleid zoals op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling, dat niet gebaseerd is op het acquis van de EU of juridisch bindende besluiten, maar dat wordt uitgevoerd via samenwerkingsactiviteiten.

d.De beperkingen van de EER

De EER-overeenkomst voorziet niet in bindende bepalingen in alle sectoren van de interne markt of in ander beleid krachtens de EU-Verdragen. De bindende bepalingen zijn met name niet van toepassing op:

  • het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid (hoewel de overeenkomst wel bepalingen op het gebied van handel in landbouw- en visserijproducten omvat);
  • de douane-unie;
  • het gemeenschappelijk handelsbeleid;
  • het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid;
  • het terrein justitie en binnenlandse zaken (hoewel alle EVA-landen deel uitmaken van het Schengengebied); of
  • de economische en monetaire unie (EMU).

e.EER-instellingen en mechanismen

1.Invoering van EU-wetgeving

Nieuwe teksten betreffende de interne markt van de EU worden onderzocht door een Gemengd Comité van de EER dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de EU en vertegenwoordigers van de drie EVA/EER-staten. Dit orgaan vergadert één keer per maand om te bepalen welke wetgeving — en meer in het algemeen welke EU-handelingen (maatregelen, programma's enz.) — in de EER moeten worden opgenomen. De wetgeving wordt formeel geïntegreerd door middel van opname van de desbetreffende wetten in de lijst van protocollen en bijlagen bij de EER-overeenkomst. Op die manier zijn er enkele duizenden wetten aan de EER-overeenkomst toegevoegd. Een EER-Raad, samengesteld uit vertegenwoordigers van de Raad van de EU en de ministers van Buitenlandse Zaken van de EVA/EER-staten, vergadert ten minste twee keer per jaar om het gemengd comité politieke richtsnoeren te verschaffen.

2.Omzetting

Zodra een EU-wet is opgenomen in de EER-overeenkomst, moet de wet worden omgezet in de nationale wetgeving van de EVA/EER-staten (indien dit op grond van hun nationale wetgeving vereist is). Soms volstaat een eenvoudig regeringsbesluit, maar hiervoor kan ook parlementaire goedkeuring vereist zijn. Omzetting is een formele zaak en in de wetten zijn in dit stadium alleen technische aanpassingen mogelijk. Er zijn bepalingen waarin is vastgelegd dat de EVA-landen bij de voorbereiding van EU-wetten moeten worden betrokken.

3.Toezicht

Nadat de wetgeving inzake de interne markt ook in de EVA/EER-landen is ingevoerd, zien de Toezichthoudende Autoriteit en het Hof van de EVA toe op de omzetting en uitvoering ervan. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA houdt een scorebord van de interne markt bij en volgt daarmee de tenuitvoerlegging van wetgeving in de EER-landen.

4.Rol van de parlementen

Zowel het Europees Parlement als de nationale parlementen van de EER/EVA-staten zijn nauw betrokken bij het toezicht op de EER-overeenkomst. Artikel 95 van de overeenkomst voorziet in de oprichting van een Gemengd Parlementair Comité van de EER (GPC), dat twee maal per jaar vergadert. Het Europees Parlement en de nationale parlementen van de EER organiseren om beurten de vergadering van dit comité, waarbij de voorzitter het ene jaar een lid van het Europees Parlement en het volgende jaar een parlementslid van een EER-staat is. Elke delegatie bestaat uit twaalf leden. Parlementsleden van de Zwitserse Bondsvergadering nemen als waarnemers aan de vergaderingen deel. Alle EU-wetgeving die van toepassing is op de EER, wordt gecontroleerd door het GPC EER. De leden van het GPC EER hebben het recht mondelinge en schriftelijke vragen te stellen aan de vertegenwoordigers van de EER-Raad en het Gemengd Comité van de EER en hun standpunten in verslagen of resoluties kenbaar te maken. Dezelfde procedure wordt bij de controle op de uitvoering van de wetgeving toegepast.

Zwitserland

Als lid van de EVA heeft Zwitserland in 1992 deelgenomen aan de onderhandelingen over de EER-overeenkomst en heeft het de overeenkomst op 2 mei 1992 ondertekend. Onmiddellijk daarna, op 22 mei 1992, heeft de Zwitserse regering een aanvraag ingediend om lid te worden van de EU. Sinds een referendum op 6 december 1992 waarbij tegen deelname aan de EER werd gestemd, streeft de Zwitserse Bondsraad echter niet langer het Zwitsers lidmaatschap van de EU en de EER na. Sindsdien heeft Zwitserland de status van waarnemer binnen de EER en heeft het zijn betrekkingen met de EU via bilaterale overeenkomsten ontwikkeld teneinde zijn economische integratie met de EU te waarborgen. De bilaterale betrekkingen zijn echter zeer gespannen sinds het initiatief tegen immigratie van februari 2014, waarvan het resultaat de beginselen van het vrije verkeer en de eengemaakte markt, die aan de basis liggen van deze betrekkingen, ter discussie stelde.

De EU en Zwitserland hebben meer dan 120 bilaterale overeenkomsten ondertekend, waaronder een vrijhandelsovereenkomst in 1972 en twee belangrijke reeksen sectorale bilaterale overeenkomsten, waardoor een groot deel van de Zwitserse wetgeving in overeenstemming werd gebracht met de op het moment van de ondertekening geldende EU-wetgeving. De eerste reeks sectorale overeenkomsten (de zogenaamde bilaterale overeenkomsten I) werden in 1999 ondertekend en traden in 2002 in werking. Ze bestaan uit zeven overeenkomsten met betrekking tot vrij verkeer en het wederzijds openstellen van markten[1]. De tweede reeks sectorale overeenkomsten (de zogenaamde bilaterale overeenkomsten II) werden in 2004 ondertekend en traden in 2005 in werking. Ze hebben voornamelijk betrekking op sterkere economische samenwerking en uitgebreidere samenwerking over asiel en vrij verkeer binnen Schengen[2]. In 2010 werd een andere overeenkomst ondertekend over de deelname van Zwitserland aan EU-programma's op het vlak van onderwijs, beroepsopleiding en jeugd. De betrekkingen tussen Zwitserland en de EU berusten momenteel op meer dan 120 sectorale overeenkomsten en blijven succesvol.

Door de overeenkomsten zijn de economische betrekkingen intensiever geworden, maar ontstond eveneens een complex en soms onsamenhangend netwerk van verplichtingen, die niet gemakkelijk in stand kunnen worden gehouden. In tegenstelling tot de EER-overeenkomst zijn de bilaterale overeenkomsten met Zwitserland statisch van aard, aangezien er geen echte mechanismen zijn om de overeenkomsten aan te passen aan de evoluerende EU-wetgeving en er evenmin toezichtmechanismen noch doeltreffende geschillenbeslechtingsmechanismen zijn. Aangezien er steeds meer sectoren onder de bilaterale overeenkomsten vallen en er nieuwe overeenkomsten gepland zijn op terreinen als elektriciteit, zijn deze gebreken acuter geworden. Het wordt steeds moeilijker het aanzienlijk aantal afzonderlijke, maar soms tegenstrijdige overeenkomsten doeltreffend te beheren, het bijwerken van de overeenkomsten neemt veel tijd en middelen in beslag. Om deze „institutionele kwesties” op te lossen werden op 22 mei 2014 onderhandelingen over een akkoord voor een institutioneel kader gestart, nadat Zwitserland en de EU in respectievelijk december 2013 en mei 2014 een mandaat hadden aangenomen. De onderhandelingen hebben tot doel de problemen op te lossen die voortvloeien uit de evoluerende aard van het EU-acquis in verband met de interne markt en een geschillenbeslechtingsmechanisme op te nemen in het huidige systeem van bilaterale verdragen. De onderhandelingen over het institutioneel kader zijn cruciaal, omdat de Raad vast van plan is Zwitserland geen verdere toegang tot de eengemaakte markt (bv. met betrekking tot elektriciteit) te gunnen zonder deze kaderovereenkomst. Sinds januari 2015 verlopen de onderhandelingen stroef wegens de gevolgen van de crisis over het vrij verkeer. De afronding van de onderhandelingen zal dan ook afhangen van het vinden van een oplossing voor deze crisis. Op 9 februari 2014 heeft een kleine meerderheid van de Zwitserse bevolking (50,3%) gestemd vóór een wijziging van de grondwet om jaarlijkse quota van het aantal niet-Zwitsers in te voeren en op de arbeidsmarkt voorrang te geven aan Zwitsers. De tenuitvoerlegging van het resultaat van het referendum zou niet alleen onverenigbaar zijn met de overeenkomst over het vrij verkeer van personen (die deel uitmaakt van de bilaterale overeenkomsten I), maar zou ook de hele reeks bilaterale overeenkomsten van het land met de EU op het spel zetten door de „guillotinebepaling” (als één overeenkomst wordt beëindigd, zouden de andere overeenkomsten ook niet meer van toepassing zijn). Ten aanzien van de resolute weigering van de EU om opnieuw over de overeenkomst over het vrij verkeer van personen te onderhandelen heeft de Zwitserse regering het moeilijk om uit de door het initiatief veroorzaakte politieke en juridische impasse te komen. Tussen de Commissie en de Zwitserse autoriteiten worden raadplegingen gehouden om uit de patstelling te komen.

Noordelijke beleidsmaatregelen

Daarnaast is de EU actief betrokken bij een aantal beleidsmaatregelen en fora die gericht zijn op de zich snel ontwikkelende noordelijke gebieden van Europa en het Arctisch gebied in zijn geheel, vooral door haar bijdrage aan:

  • de „noordelijke dimensie”, die sinds 2007 fungeert als gemeenschappelijk beleid voor de EU, Rusland, Noorwegen en IJsland. Dit beleid is een aanvulling op de dialoog tussen de EU en Rusland en heeft geleid tot doeltreffende sectorale partnerschappen voor samenwerking in de regio's van de Oostzee en de Barentszzee. De noordelijke dimensie omvat tevens een parlementair orgaan — het Parlementair Forum voor de Noordelijke Dimensie — waarvan het Europees Parlement een van de oprichters was.
  • de Raad van de Oostzeestaten (CBSS), die na het uiteenvallen van de USSR in 1992 is ingesteld door de EU en de kuststaten. Alle CBSS-leden hebben zitting in de Parlementaire Conferentie van het Oostzeegebied (BSPC) waarvan ook het Europees Parlement lid is.
  • Samenwerking in de regio rond de Barentszzee, die de noordelijke regio's van Finland, Noorwegen, Zweden en Noordwest-Rusland omvat. Deze vindt plaats via de interregionale Raad voor de Barentszregio, de interstatelijke Euro-Arctische Raad voor de Barentszzee (waarvan ook de EU lid is) en een parlementaire vergadering (waarin ook het Europees Parlement zitting heeft).
  • Arctische zaken rond de Noordpool: Het Arctisch beleid van de EU is gebaseerd op Commissie/EDEO-mededelingen (2008 en 2012), conclusies van de Raad (2009) en resoluties van het Europees Parlement (2011 en 2014). In 2014 hebben het Europees Parlement en de Raad om een nieuwe Commissie/EDEO-mededeling inzake Arctische zaken verzocht, die op 27 april 2016 met als titel „Geïntegreerd EU-beleid voor het noordpoolgebied” werd gepubliceerd. Daarin wordt rekening gehouden met de uitkomst van de COP 21-conferentie over klimaatverandering. In 2013 verleende de Arctische Raad de EU een voorlopige waarnemersstatus. Het Europees Parlement is medeoprichter van de Conferentie van Parlementariërs van het Arctisch gebied.
  • Het Europees Parlement wordt regelmatig uitgenodigd op de jaarvergaderingen van de Noordse Raad. Bovendien ontmoeten delegaties van het Europees Parlement en de West-Noordse Raad elkaar eenmaal per jaar.

[1]De zeven overeenkomsten hebben betrekking op vrij verkeer van personen, luchtvervoer, vervoer over land, handel in landbouwproducten, technische belemmeringen voor handel, openbare aanbestedingen en samenwerking op het vlak van onderzoek.

[2]Deze overeenkomsten hebben betrekking op de deelname van Zwitserland aan Schengen en Dublin, overeenkomsten inzake belasting op spaarrente, bestrijding van fraude, verwerkte landbouwproducten, deelname aan het MEDIA-programma en het Europees Milieuagentschap en de financiële bijdrage van Zwitserland aan de economische en sociale samenhang in de nieuwe EU-lidstaten.

Aydan Bahadir / Fernando Garcés de los Fayos

06/2016