Livre circulação de pessoas

A liberdade de circulação e de residência das pessoas na UE constitui a pedra angular da cidadania da União, estabelecida pelo Tratado de Maastricht em 1992. A sua implementação prática no direito da UE não foi, porém, uma questão simples. Implicou, em primeiro lugar, a supressão gradual das fronteiras internas, nos termos dos acordos de Schengen, inicialmente apenas num grupo limitado de Estados-Membros. Hoje, as disposições que regem a livre circulação de pessoas estão definidas na Diretiva 2004/38/CE relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da UE e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, embora continuem a existir obstáculos de monta no plano da sua aplicação.

Base jurídica

Artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia (TUE); artigo 21.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE); títulos IV e V do TFUE.

Objetivos

O conceito de livre circulação de pessoas sofreu, desde os primórdios, uma alteração de sentido. As primeiras disposições sobre esta questão, presentes no Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, de 1957 (ver fichas 1.1.1., 3.1.3. e 3.1.4.), contemplavam a livre circulação de trabalhadores e a liberdade de estabelecimento e, portanto, as pessoas quer como trabalhadores assalariados quer como prestadores de serviços. O Tratado de Maastricht[1] introduziu a noção de cidadania da UE,[2] da qual qualquer nacional de um Estado-Membro beneficia automaticamente. É precisamente na cidadania da UE que assenta o direito de livre circulação e residência das pessoas no território dos Estados-Membros. O Tratado de Lisboa confirmou este direito, que está também incluído nas disposições gerais relativas ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça.

Realizações

a.Espaço Schengen

O marco mais significativo na criação de um mercado interno com livre circulação de pessoas foi a conclusão dos dois acordos de Schengen, a saber, o Acordo de Schengen propriamente dito, de 14 de junho de 1985, e a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, que foi assinada em 19 de junho de 1990 e que entrou em vigor em 26 de março de 1995. Inicialmente, a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (assinada apenas pelos seguintes Estados-Membros: Bélgica, França, Alemanha, Luxemburgo e Países Baixos) baseava-se na cooperação intergovernamental nas áreas da justiça e dos assuntos internos. Um protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão previa a transferência do «Acervo de Schengen» ( ver ficha 5.12.4.) para os Tratados. Atualmente, em virtude do Tratado de Lisboa, é objeto de controlo parlamentar e judicial. Como a maior parte das regras de Schengen está atualmente integrada no acervo da UE, deixou de ser possível aos países candidatos à adesão optar pela não participação (artigo 8.º do Protocolo de Schengen) desde o alargamento da UE de 1 de maio de 2004.

1.Países participantes

São atualmente26 os países que participam de pleno direito no espaço Schengen: 22 Estados-Membros da UE, bem como a Noruega, a Islândia, a Suíça e o Listenstaine (que têm um estatuto de associado). A Irlanda e o Reino Unido não são partes na Convenção, mas podem optar por participar em determinadas partes do corpo legislativo de Schengen. A Dinamarca, apesar de fazer parte de Schengen, dispõe de uma cláusula de não participação em relação a quaisquer novas medidas no domínio da JAI, incluindo Schengen, estando, porém, vinculada a disposições específicas no domínio da política comum em matéria de vistos. A Bulgária, a Roménia e Chipre deverão aderir ao Espaço Schengen, apesar dos atrasos de diversa ordem. A Croácia iniciou o processo de pedido de adesão ao Espaço Schengen em 1 de julho de 2015.

2.Âmbito de aplicação

Entre as realizações do Espaço Schengen, contam-se:

a.A abolição dos controlos nas fronteiras internas para todas as pessoas;
b.Medidas destinadas a reforçar e harmonizar os controlos nas fronteiras externas: todos os cidadãos da UE só têm de apresentar o bilhete de identidade ou o passaporte para entrar no Espaço Schengen (ver ficha 5.12.4.);
c.Uma política comum em matéria de vistos para estadias de curta duração: os cidadãos de países terceiros incluídos na lista comum de países não membros, cujos cidadãos necessitam de um visto de entrada (ver o anexo II do Regulamento (CE) n.º 539/2001 do Conselho), têm direito a um visto único, válido para todo o espaço Schengen;
d.A cooperação policial e judiciária: as forças policiais cooperam entre si na deteção e prevenção de delitos e têm o direito de perseguir criminosos em fuga no território de um país vizinho signatário do Acordo de Schengen; refira-se também a existência de um sistema de extradição mais célere e o reconhecimento mútuo das decisões penais (ver fichas 5.12.6. e 5.12.7.);
e.O estabelecimento e desenvolvimento do Sistema de Informação Schengen (SIS) (ver ficha 5.12.4.).
3.Desafios

Apesar de o Espaço Schengen ser em geral considerado uma das maiores realizações da União Europeia, o recente afluxo sem precedentes de refugiados e migrantes tem colocado a UE sob forte pressão. O número maciço de recém-chegados levou vários Estados-Membros a reintroduzir temporariamente os controlos nas fronteiras internas do Espaço Schengen nos últimos meses, tal como prevê o Código das Fronteiras Schengen[3]. Outro desafio enfrentado pelo Espaço Schengen, isento da obrigação de passaporte, chegou sob a forma de uma ameaça terrorista crescente, com os ataques de novembro de 2015 em Paris a realçar a facilidade com que terroristas suspeitos e mesmo acusados entram no Espaço Schengen e aí se deslocam. Os atuais desafios serviram para sublinhar a íntima ligação entre uma gestão robusta das fronteiras externas e a livre circulação dentro dessas mesmas fronteiras externas e convenceram a Comissão a apresentar propostas com vista a reforçar os controlos de segurança das pessoas que entram no Espaço Schengen e a melhorar a gestão das fronteiras externas (ver fichas 5.12.4. e 5.12.7.).

b.Livre circulação de cidadãos da UE e dos membros das suas famílias

1.Primeiros passos

A fim de transformar a Comunidade num espaço de verdadeira mobilidade e liberdade de circulação para todos os seus cidadãos, foram aprovadas diversas diretivas durante a década de 1990, com o objetivo de conceder direitos de residência a pessoas que não exerçam uma atividade profissional: a Diretiva 90/365/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua atividade profissional; a Diretiva 90/366/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos estudantes; e a Diretiva 90/364/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência (para os nacionais dos Estados-Membros que não beneficiem desse direito por força de outras disposições do Direito comunitário e para os membros das respetivas famílias).

2.Diretiva 2004/38/CE

A fim de ter em conta a vasta jurisprudência associada à livre circulação de pessoas, em 2004 foi aprovada uma nova diretiva global — a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros. A nova diretiva revoga várias outras diretivas anteriores, incluindo as três acima referidas, e reuniu, num só texto, as disposições dispersas em diferentes atos legislativos e reforçadas pela jurisprudência. A diretiva destina-se a incentivar os cidadãos da União a exercer o direito à livre circulação e residência nos Estados-Membros, a reduzir ao estritamente necessário as formalidades administrativas, a definir melhor o estatuto dos membros da família e a circunscrever a possibilidade de recusar a entrada ou pôr termo ao direito de residência. Nos termos da Diretiva 2004/38/CE, são membros da família: o cônjuge; o membro da parceria registada, se a legislação do Estado-Membro de acolhimento considerar as parcerias registadas equiparáveis ao casamento[4]; os descendentes diretos com menos de 21 anos de idade ou que estejam a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da união de facto e os ascendentes diretos que estejam a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da parceria registada.

a.Direitos e obrigações:
  • Para estadias com uma duração inferior a três meses: o único requisito para os cidadãos da União é serem titulares de um documento de identidade ou passaporte válido. O Estado-Membro de acolhimento pode exigir à pessoa em questão que registe a sua presença no país num prazo razoável e não discriminatório.
  • Para estadias com uma duração superior a três meses: o direito de residência está sujeito a determinadas condições. Os cidadãos da UE e os membros da respetiva família — caso não exerçam uma atividade profissional — têm de possuir recursos suficientes e seguro de saúde, de modo a assegurar que não se tornem num peso para os serviços sociais do Estado-Membro de acolhimento durante a sua estadia. Os cidadãos da União não necessitam de títulos de residência, mas os Estados-Membros podem exigir que se registem junto das autoridades competentes. Os membros da família dos cidadãos da União que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro devem requerer um título de residência, válido para a duração da sua estadia ou por um período de cinco anos.
  • Direito de residência permanente: a Diretiva concede aos cidadãos da União o novo direito de residência permanente no Estado-Membro de acolhimento, depois de um período de cinco anos consecutivos com o estatuto de residente legal, desde que não tenham sido objetivo de uma decisão de afastamento. Este direito de residência permanente deixou de estar sujeito a quaisquer condições. A mesma regra é aplicável aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro e que tenham residido com um cidadão da União durante um período de cinco anos. O direito de residência permanente só se perde em caso de ausência do Estado-Membro de acolhimento por um período superior a dois anos consecutivos.
  • Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública: os cidadãos da União ou os membros da respetiva família podem ser afastados do Estado-Membro de acolhimento por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. A decisão de afastamento não pode, em circunstância alguma, basear-se em razões de natureza económica. As medidas que afetem a liberdade de circulação e de residência terão de cumprir o princípio da proporcionalidade e fundamentar-se exclusivamente na conduta pessoal do indivíduo em questão. Esse comportamento deve constituir uma ameaça suficientemente grave e presente, que afete os interesses fundamentais do Estado. Condenações penais anteriores não justificam automaticamente o afastamento. O mero facto de os documentos de entrada usados pela pessoa em causa terem caducado não constitui fundamento para essa medida. Apenas em circunstâncias excecionais, por considerações superiores de segurança pública, é que as decisões de afastamento podem ser aplicadas a um cidadão da União que tenha residido no país de acolhimento durante dez anos, ou se o mesmo for menor. Em circunstância alguma devem ser emitidas ordens de proibição de entrada no território a título definitivo, podendo as pessoas afetadas por tal proibição, decorridos três anos, requerer a revisão da sua situação. Essas pessoas têm também acesso ao recurso judicial e, sempre que pertinente, ao recurso administrativo no Estado-Membro de acolhimento.

Por fim, a diretiva permite que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito em caso de abuso de direito ou de fraude, como os casamentos de conveniência.

b.A aplicação da Diretiva 2004/38/CE

A diretiva foi alvo de problemas e de controvérsia, que ficaram patentes nas graves falhas no âmbito da sua aplicação e nos contínuos obstáculos à livre circulação. Tendo sido transposta para as legislações nacionais, esta diretiva começou a ser aplicada por todos os Estados-Membros a partir de 30 de abril de 2006. A 10 de dezembro de 2008, a Comissão apresentou ao Conselho e ao Parlamento Europeu um relatório sobre a aplicação da diretiva, que evidenciou um certo número de problemas graves nas normas de transposição[5] e, em 2009, publicou uma comunicação sobre orientações para assegurar uma transposição e aplicação mais adequadas da diretiva[6]. Desde então, a Comissão iniciou processos por infração contra vários Estados-Membros pela transposição incorreta ou incompleta da diretiva, mas os problemas persistem, como comprova, por exemplo, o elevado número de petições apresentadas ao Parlamento Europeu sobre esta matéria e o número considerável de processos pendentes no Tribunal de Justiça, que se debruça sobre alguns pontos obscuros da diretiva. Contudo, não foram apenas os obstáculos à livre circulação que geraram controvérsia, mas também a perceção de que as regras da livre circulação estavam a ser utilizadas de forma abusiva pelos cidadãos da UE, para fins de «turismo social». Apesar de, ao que tudo indica, apenas um reduzido número de migrantes dentro da UE aceder às prestações de um sistema de segurança social num Estado-Membro que não o seu de origem, esta questão é eminentemente política e levou a que alguns Estados-Membros apelassem à reforma da diretiva de 2004 ou até dos próprios Tratados.

c.Período de transição para os trabalhadores dos novos Estados-Membros da UE

O Tratado de Adesão assinado em 16 de abril de 2003 permite que os «antigos» Estados-Membros da UE-15 apliquem as «disposições transitórias» aos nacionais dos Estados-Membros que aderiram à UE depois de 2004. Isto significa que é possível impor determinadas restrições à livre circulação de pessoas em relação aos cidadãos dos «novos» Estados-Membros durante um período máximo de sete anos a contar da adesão. No caso da Bulgária e da Roménia, este período decorreu de 1 de janeiro de 2007 a 1 de janeiro de 2014 e, no caso da Croácia, decorre desde 1 de julho de 2013.

d.Nacionais de países terceiros

Relativamente às disposições aplicáveis a cidadãos de países terceiros que não sejam familiares de um cidadão da UE, queira consultar a ficha técnica (ver ficha 5.12.3.).

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento lutou arduamente para garantir o direito à liberdade de circulação, que considera ser um princípio fundamental da União Europeia. Na sua resolução, de 16 de janeiro de 2014, sobre o respeito do direito fundamental à livre circulação na UE[7], o Parlamento insta os Estados-Membros a cumprirem as disposições do Tratado relativamente à legislação da UE em matéria de livre circulação e a assegurarem o respeito do princípio da igualdade e do direito fundamental à liberdade de circulação em todos os Estados-Membros. Em resposta ao atual debate relativo ao «turismo social», o Parlamento contesta vivamente o apelo de alguns líderes europeus no sentido de introduzir alterações e restrições à liberdade de circulação dos cidadãos após a supressão, em 1 de janeiro de 2014, das disposições transitórias aplicáveis à livre circulação de trabalhadores provenientes da Bulgária e da Roménia. O Parlamento rejeita também qualquer proposta no sentido de limitar o número de migrantes da UE, pois tal constituiria uma violação do princípio da livre circulação dos cidadãos, consignado no Tratado da UE. Insta a Comissão e os Estados-Membros a assegurarem a aplicação rigorosa da legislação da UE, por forma a garantir a igualdade de tratamento de todos os trabalhadores da UE e a não discriminação destes em termos de acesso ao emprego, condições de trabalho, remuneração, despedimento e benefícios sociais e fiscais. Por fim, recorda aos Estados-Membros que são responsáveis pela luta contra o abuso dos sistemas de segurança social, quer por parte de nacionais quer por parte de outros cidadãos da UE.

Relativamente à pressão exercida sobre o Espaço Schengen pelo afluxo de refugiados e migrantes em 2015, o Parlamento, na sua resolução de 10 de setembro de 2015 sobre migração e refugiados, reitera «o seu compromisso no sentido de abrir as fronteiras do Espaço Schengen, assegurando simultaneamente uma gestão eficaz das fronteiras externas», e acentua que «a livre circulação de pessoas no Espaço Schengen foi uma das maiores conquistas da integração europeia».

[1]Tratado da União Europeia, que entrou em vigor em 1 de novembro de 1993.

[2]Ver Parte II do TFUE intitulada «Não discriminação e cidadania da União».

[3]Ver Regulamento (CE) n.º 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen).

[4]Tal inclui as parcerias registadas ou os casamentos entre pessoas do mesmo sexo, se a legislação do Estado-Membro de acolhimento considerar as parcerias registadas ou os casamentos entre pessoas do mesmo sexo equiparáveis ao casamento.

[5] COM(2008) 0840.

[6] COM(2009) 0313.

[7]Textos aprovados, P7_TA(2014) 0037.

Darren Neville

02/2016