Livre circulação de pessoas

A liberdade de circulação e de residência das pessoas na UE constitui a pedra angular da cidadania da União, estabelecida pelo Tratado de Maastricht em 1992. A supressão gradual das fronteiras internas nos termos dos acordos de Schengen foi seguida da adoção da Diretiva 2004/38/CE relativa ao direito de os cidadãos da UE e os membros das suas famílias poderem circular e residir livremente na UE. Não obstante a importância deste direito, dez anos após o prazo de transposição da diretiva ainda persistem obstáculos substanciais.

Base jurídica

Artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia (TUE), artigo 21.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), títulos IV e V do TFUE, artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Objetivos

O conceito de livre circulação de pessoas sofreu, desde os primórdios, uma alteração de sentido. As primeiras disposições sobre esta matéria, presentes no Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, de 1957 (ver fichas 1.1.1., 3.1.3. e 3.1.4.), contemplavam a livre circulação de trabalhadores e a liberdade de estabelecimento e, por conseguinte, as pessoas, quer como trabalhadores assalariados, quer como prestadores de serviços. O Tratado de Maastricht introduziu a noção de cidadania da UE, da qual qualquer nacional de um Estado-Membro beneficia automaticamente. É precisamente na cidadania da UE que assenta o direito de livre circulação e residência das pessoas no território dos Estados-Membros. O Tratado de Lisboa confirmou este direito, que está também incluído nas disposições gerais relativas ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça.

Realizações

a.Espaço Schengen

O marco mais significativo na criação de um mercado interno com livre circulação de pessoas foi a conclusão dos dois acordos de Schengen, a saber, o Acordo de Schengen propriamente dito, de 14 de junho de 1985, e a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, que foi assinada em 19 de junho de 1990 e que entrou em vigor em 26 de março de 1995. Inicialmente, a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (assinada apenas pela Bélgica, França, Alemanha, pelo Luxemburgo e pelos Países Baixos) baseava-se na cooperação intergovernamental nas áreas da justiça e dos assuntos internos. Um protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão previa a transferência do «Acervo de Schengen» (ver ficha 5.12.4.) para os Tratados. Atualmente, em virtude do Tratado de Lisboa, é objeto de controlo parlamentar e judicial. Como a maior parte das regras de Schengen está atualmente integrada no acervo da UE, deixou de ser possível aos países candidatos à adesão, desde o alargamento da UE de 1 de maio de 2004, optar pela não participação (artigo 7.º do Protocolo de Schengen).

1.Países participantes

São atualmente 26 os países que participam de pleno direito no espaço Schengen: 22 Estados-Membros da UE, bem como a Noruega, a Islândia, a Suíça e o Listenstaine (que têm um estatuto de associado). A Irlanda e o Reino Unido não são partes na Convenção, mas podem optar por participar em determinadas partes do corpo legislativo de Schengen. A Dinamarca, apesar de fazer parte de Schengen, dispõe de uma cláusula de não participação no que toca a quaisquer novas medidas no domínio da JAI, incluindo Schengen, estando, porém, vinculada a disposições específicas no domínio da política comum em matéria de vistos. A Bulgária, a Roménia e Chipre deverão aderir ao Espaço Schengen, apesar de atrasos de diversa ordem. A Croácia iniciou o processo de pedido de adesão ao Espaço Schengen em 1 de julho de 2015.

2.Âmbito de aplicação

Entre as realizações do Espaço Schengen, contam-se:

a.a abolição dos controlos nas fronteiras internas para todas as pessoas;
b.medidas destinadas a reforçar e harmonizar os controlos nas fronteiras externas: todos os cidadãos da UE só têm de apresentar o bilhete de identidade ou o passaporte para entrar no Espaço Schengen (ver ficha 5.12.4.);
c.uma política comum em matéria de vistos para estadias de curta duração: os cidadãos de países terceiros incluídos na lista comum de países não membros, cujos cidadãos necessitam de um visto de entrada (ver o anexo II do Regulamento (CE) n.º 539/2001 do Conselho), podem obter um visto único, válido para todo o espaço Schengen;
d.cooperação policial e judiciária: as forças policiais cooperam entre si na deteção e prevenção de delitos e têm o direito de perseguir criminosos em fuga no território de um país vizinho signatário do Acordo de Schengen; refira-se também a existência de um sistema de extradição mais célere e o reconhecimento mútuo das decisões penais (ver fichas 5.12.6. e 5.12.7.);
e.o estabelecimento e desenvolvimento do Sistema de Informação Schengen (SIS) (ver ficha 5.12.4.).
3.Desafios

Apesar de o Espaço Schengen ser, em geral, considerado uma das maiores realizações da União Europeia, o recente afluxo sem precedentes de refugiados e migrantes tem colocado a UE sob forte pressão. Desde setembro de 2015, o número maciço de recém-chegados levou vários Estados-Membros a reintroduzir temporariamente os controlos nas fronteiras internas do Espaço Schengen. Embora todos os controlos fronteiriços temporários se tenham efetuado em conformidade com as regras do Código das Fronteiras Schengen, foi a primeira vez na história de Schengen que se instituíram controlos fronteiriços temporários em tão grande escala. Um outro desafio reveste a forma de ataques terroristas, os quais revelam a dificuldade em detetar os terroristas que entram e viajam no espaço Schengen. Os atuais desafios serviram para sublinhar a ligação inextricável entre uma gestão robusta das fronteiras externas e a livre circulação dentro dessas mesmas fronteiras externas e conduziram a uma série de novas medidas com vista a reforçar os controlos de segurança das pessoas que entram no Espaço Schengen e, simultaneamente, melhorar a gestão das fronteiras externas (ver fichas 5.12.4. e 5.12.7.).

b.Livre circulação de cidadãos da UE e dos membros das suas famílias

1.Primeiros passos

Para transformar a Comunidade num espaço de verdadeira mobilidade e liberdade de circulação para todos os seus cidadãos, foram aprovadas diretivas em 1990, com o objetivo de conceder direitos de residência a pessoas que não exerçam uma atividade profissional: a Diretiva 90/365/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua atividade profissional, a Diretiva 90/366/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência dos estudantes e a Diretiva 90/364/CEE do Conselho, relativa ao direito de residência (para os nacionais dos Estados-Membros que não beneficiem desse direito por força de outras disposições do Direito comunitário e para os membros das respetivas famílias).

2.Diretiva 2004/38/CE

Para consolidar os diferentes textos legislativos (designadamente os acima referidos) e para ter em conta a vasta jurisprudência associada à livre circulação de pessoas, foi aprovada em 2004 uma nova diretiva global — a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros. A diretiva destina-se a incentivar os cidadãos da União a exercer o direito à livre circulação e residência nos Estados-Membros, a reduzir ao estritamente necessário as formalidades administrativas, a definir melhor o estatuto dos membros da família e a circunscrever a possibilidade de recusar a entrada ou pôr termo ao direito de residência. Nos termos da Diretiva 2004/38/CE, são membros da família: o cônjuge, o membro da parceria registada, se a legislação do Estado-Membro de acolhimento considerar as parcerias registadas equiparáveis ao casamento[1], os descendentes diretos com menos de 21 anos de idade ou que estejam a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da união de facto e os ascendentes diretos a cargo, assim como os do cônjuge ou do membro da parceria registada.

a.Direitos e obrigações:
  • Para estadias com uma duração inferior a três meses: o único requisito para os cidadãos da União é serem titulares de um documento de identidade ou passaporte válido. O Estado-Membro de acolhimento pode exigir à pessoa em questão que registe a sua presença no país.
  • Para estadias com uma duração superior a três meses: os cidadãos da UE e os membros da respetiva família — caso não exerçam uma atividade profissional — têm de possuir recursos suficientes e seguro de saúde, de modo a assegurar que não se tornem num peso para os serviços sociais do Estado-Membro de acolhimento durante a sua estadia. Os cidadãos da União não necessitam de autorização de residência, mas os Estados-Membros podem exigir que se registem junto das autoridades competentes. Os membros da família dos cidadãos da União que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro devem requerer uma autorização de residência válida para a duração da sua estadia ou por um período de cinco anos.
  • Direito de residência permanente: Os cidadãos da União adquirem este direito depois de um período de cinco anos consecutivos com o estatuto de residente legal, desde que não tenham sido objeto de uma decisão de expulsão. Este direito deixou de estar sujeito a quaisquer condições. A mesma regra é aplicável aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro e que tenham residido com um cidadão da União durante um período de cinco anos. O direito de residência permanente só se perde em caso de ausência do Estado-Membro de acolhimento por um período superior a dois anos consecutivos.
  • Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência: os cidadãos da União ou os membros da respetiva família podem ser afastados do Estado-Membro de acolhimento por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. São concedidas garantias para assegurar que estas decisões não são tomadas por motivos económicos, respeitam o princípio da proporcionalidade e têm por base a conduta pessoal, entre outros aspetos.

Por fim, a diretiva permite que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar qualquer direito em caso de abuso de direito ou de fraude, como os casamentos de conveniência.

b.A aplicação da Diretiva 2004/38/CE

A diretiva levantou problemas e controvérsia, que ficaram patentes nas graves falhas no âmbito da sua aplicação e nos contínuos obstáculos à livre circulação, como demonstrado por relatórios da Comissão e estudos do PE sobre a aplicação da diretiva, processos por infração contra vários Estados-Membros pela transposição incorreta ou incompleta, o elevado número de petições apresentadas ao Parlamento Europeu e o considerável volume de processos no Tribunal de Justiça. Contudo, não foram apenas os obstáculos à livre circulação que geraram controvérsia, mas também a perceção de que as regras da livre circulação estavam a ser utilizadas de forma abusiva pelos cidadãos da UE, para fins de «turismo social». Apesar de, ao que tudo indica, apenas um reduzido número de migrantes dentro da UE aceder às prestações de um sistema de segurança social num Estado-Membro que não o seu Estado-Membro de origem, esta questão é eminentemente política e levou a que alguns Estados-Membros apelassem à reforma da diretiva.

c.Nacionais de países terceiros

Relativamente às disposições aplicáveis a cidadãos de países terceiros que não sejam familiares de um cidadão da UE, (vide 5.12.3.).

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento lutou arduamente para garantir o direito à liberdade de circulação, que considera ser um princípio fundamental da União Europeia. Na sua resolução de 16 de janeiro de 2014 sobre o respeito do direito fundamental à livre circulação na UE, o Parlamento insta os Estados-Membros a cumprirem as disposições do Tratado relativamente à legislação da UE em matéria de livre circulação e a assegurarem o respeito do princípio da igualdade e do direito fundamental à liberdade de circulação em todos os Estados-Membros, nomeadamente no que se refere ao acesso ao emprego, às condições de trabalho, à remuneração, ao despedimento, às prestações sociais e aos benefícios fiscais. O Parlamento recorda também aos Estados-Membros que são responsáveis pela luta contra o abuso dos sistemas de segurança social, quer por parte de nacionais, quer por parte de outros cidadãos da UE.

Relativamente à pressão exercida sobre o Espaço Schengen pelo afluxo de refugiados e migrantes em 2015, o Parlamento, na sua resolução de 12 de abril de 2016 sobre a situação no Mediterrâneo e a necessidade de uma abordagem holística da UE no que respeita à migração, reiterou que o Espaço Schengen é «uma das principais realizações da integração europeia» e manifestou a sua preocupação com o facto de, em resposta à pressão migratória, «alguns Estados-Membros terem sentido a necessidade de encerrar as suas fronteiras internas ou de introduzir controlos temporários nas fronteiras, pondo assim em causa o bom funcionamento do Espaço Schengen».

[1]A maioria dos Estados-Membros também aplica a diretiva para garantir os direitos de livre circulação aos cônjuges do mesmo sexo, aos parceiros registados e aos parceiros numa relação duradoura.

Ottavio Marzocchi

02/2017