Politica în domeniul azilului

Politica în domeniul azilului urmărește armonizarea procedurilor legate de azil din statele membre, prin elaborarea unor dispoziții comune, pentru a oferi un statut corespunzător tuturor resortisanților din țările terțe care au nevoie de protecție internațională și a asigura respectarea principiului nereturnării.

Temei juridic

  • Articolul 67 alineatul (2) și articolul 78 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;
  • articolul 18 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Obiective

Obiectivul constă în dezvoltarea unei politici comune în materie de azil, protecție subsidiară și protecție temporară, urmărind să ofere un statut corespunzător oricărui resortisant dintr-o țară terță care are nevoie de protecție internațională și să asigure respectarea principiului nereturnării. Această politică trebuie să fie în conformitate cu Convenția de la Geneva din 1951 și cu Protocolul din 1967 la aceasta. Nici tratatul, nici carta nu oferă definiții ale termenilor de „azil” și de „refugiat”. Amândouă fac trimitere expresă la Convenția de la Geneva din 28 iulie 1951 și la Protocolul din 31 ianuarie 1967 la aceasta.

Realizări

a.Progresele înregistrate prin Tratatul de la Amsterdam și prin Tratatul de la Nisa

Tratatul de la Amsterdam a conferit, în 1999, noi competențe instituțiilor UE, permițându-le să elaboreze acte legislative în materie de azil printr-un mecanism instituțional specific.

Tratatul de la Nisa, din 2001, prevede ca, în termen de cinci ani de la intrarea sa în vigoare, Consiliul să adopte măsuri în anumite domenii, în special criterii și mecanisme de stabilire a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil depuse într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe, precum și anumite standarde minimale (referitoare la primirea solicitanților de azil, statutul refugiaților și proceduri).

Tratatul prevede ca Consiliul să decidă în unanimitate, după consultarea Parlamentului European, cu privire la definirea normelor comune și a principiilor de bază din domeniu. Tratatul prevede că, după încheierea acestei prime faze, Consiliul poate decide să aplice procedura normală de codecizie, hotărând în continuare cu majoritate calificată. Consiliul a hotărât în acest sens la sfârșitul anului 2004, iar procedura de codecizie se aplică din 2005.

b.Tratatul de la Lisabona

Acesta introduce inovații în domeniu, transformând măsurile în materie de azil în politică comună. Obiectivul său nu mai este doar stabilirea unor norme minimale, ci și crearea unui sistem comun, cu regimuri și proceduri unitare.

Sistemul european comun de azil trebuie să includă următoarele elemente:

  • un regim unitar de azil;
  • un regim unitar de protecție subsidiară;
  • un sistem comun de protecție temporară;
  • proceduri comune de acordare și de retragere a regimului unitar de azil sau de protecție subsidiară;
  • criterii și mecanisme de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri;
  • standarde referitoare la condițiile de primire;
  • parteneriatul și cooperarea cu țările terțe.

Tratatul nu aduce nicio modificare procesului decizional din cadrul UE.

El ameliorează însă considerabil controlul jurisdicțional exercitat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. De acum înainte, pronunțarea unei hotărâri preliminare va putea fi solicitată de orice instanță dintr-un stat membru, și nu doar de instanțele naționale superioare, așa cum era cazul anterior. Acest lucru ar trebui să permită dezvoltarea unei jurisprudențe mai extinse a Curții de Justiție în domeniul azilului.

c.Programele Consiliului European

Programele succesive adoptate de Consiliul European au influențat profund transpunerea în practică a politicii europene în domeniul azilului.

Adoptând Programul de la Tampere, în octombrie 1999, Consiliul European a hotărât că sistemul european comun ar trebui realizat în două etape. Programul de la Haga, din noiembrie 2004, a solicitat ca instrumentele și măsurile din a doua etapă să fie adoptate până la sfârșitul anului 2010.

Pactul european privind imigrația și azilul, adoptat la 16 octombrie 2008, „reamintește în mod solemn faptul că toți cetățenii străini persecutați au dreptul să obțină ajutor și protecție pe teritoriul Uniunii Europene, conform Convenției de la Geneva”. Acesta solicită măsuri în vederea instituirii „dacă va fi posibil, în 2010 și cel mai târziu în 2012, a unei proceduri unice în materie de azil, care să includă garanții comune, și în vederea adoptării unui statut unitar de refugiat, pe de o parte, și de beneficiar al protecției subsidiare, pe de altă parte”.

Programul de la Stockholm, adoptat de Consiliul European la 10 decembrie 2009 pentru perioada 2010-2014, reafirmă „obiectivul de instituire a unui spațiu comun de protecție și solidaritate, bazat pe o procedură de azil comună și pe un statut uniform pentru cei care beneficiază de protecție internațională”. Acesta subliniază în mod special necesitatea încurajării unei solidarități veritabile cu statele membre supuse unor presiuni deosebite și rolul important al noului Birou European de Sprijin pentru Azil.

Consiliul European a definit, în iunie 2014, orientările strategice pentru planificarea legislativă și operațională în spațiul de libertate, securitate și justiție (articolul 68 din TFEU) pentru următorii ani, inspirându-se din progresele realizate de Programul de la Stockholm. Acestea subliniază că transpunerea integrală și realizarea efectivă a sistemului european comun de azil (SECA) reprezintă o prioritate absolută.

d.Principalele instrumente juridice existente sunt:

  • Decizia (UE) 2015/1601 a Consiliului din 22 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei;
  • Decizia (UE) 2015/1523 a Consiliului din 14 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei;
  • Regulamentul (UE) nr. 603/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind instituirea sistemului „Eurodac” pentru compararea amprentelor digitale în scopul aplicării eficiente a Regulamentului (UE) nr. 604/2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid și privind cererile autorităților de aplicare a legii din statele membre și a Europol de comparare a datelor Eurodac în scopul asigurării respectării aplicării legii și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1077/2011 de instituire a Agenției europene pentru gestionarea operațională a sistemelor informatice la scară largă, în spațiul de libertate, securitate și justiție;
  • Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională;
  • Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale;
  • Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate;
  • Regulamentul (UE) nr. 439/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 mai 2010 privind înființarea unui Birou European de Sprijin pentru Azil;
  • Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie 2001 privind standardele minime pentru acordarea protecției temporare, în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate, și măsurile de promovare a unui echilibru între eforturile statelor membre pentru a primi aceste persoane și a asuma consecințele acestei primiri.

Agenda europeană a Comisiei privind migrația din mai 2015[1] prevede măsuri suplimentare în direcția unei reforme a sistemului european comun de azil, care au fost prezentate în două pachete de propuneri legislative în mai și iulie 2016. Principalele propuneri aflate pe ordinea de zi sunt:

  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unei proceduri comune în materie de protecție internațională în Uniune și de abrogare a Directivei 2013/32/UE (COM(2016)0467);
  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau persoanele eligibile pentru protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate și de modificare a Directivei 2003/109/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung (COM(2016)0466);
  • Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (reformare) (COM(2016)0465);
  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a cadrului de relocare al Uniunii și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 516/2014 al Parlamentului European și al Consiliului (COM(2016)0468);
  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid (reformare) (COM(2016)0270);
  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind instituirea sistemului „Eurodac” pentru compararea amprentelor digitale în scopul aplicării eficiente a [Regulamentului (UE) nr. 604/2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid], al identificării unui resortisant al unei țări terțe sau a unui apatrid aflat în situație neregulamentară și privind cererile de comparare cu datele Eurodac prezentate de autoritățile de aplicare a legii din statele membre și de Europol în scopul asigurării respectării legii (reformare) (COM(2016)0272);
  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind Agenția pentru Azil a Uniunii Europene și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 439/2010 (COM(2016)0271);
  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unui mecanism de transfer în caz de criză și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid (COM(2015)0450);
  • Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de constituire a unei liste comune la nivelul UE a țărilor de origine sigure în sensul Directivei 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale, precum și de modificare a Directivei 2013/32/UE (COM(2015)0452).

Rolul Parlamentului European

Începând cu anul 2005, Parlamentul European a devenit colegislator pentru legislația în domeniul azilului, pe poziție de egalitate cu Consiliul UE. Rezoluția din 12 aprilie 2016 referitoare la situația din Mediterana și necesitatea unei abordări globale a migrației de către UE, Rezoluția din 11 septembrie 2012 referitoare la consolidarea solidarității în domeniul azilului pe teritoriul UE și Rezoluția din 10 martie 2009 referitoare la viitorul sistemului european comun de azil oferă o perspectivă asupra poziției și a preocupărilor principale ale Parlamentului.

Parlamentul a solicitat instituirea unor proceduri fiabile și echitabile, aplicate cu eficacitate și bazate pe principiul nereturnării. Parlamentul a subliniat că este necesar să se evite reducerea nivelului de protecție și a calității primirii și că povara suportată de statele membre situate la frontierele externe ale UE trebuie împărțită mai echitabil.

Parlamentul a insistat, de asemenea, asupra faptului că detenția ar trebui să fie posibilă numai în condiții excepționale, foarte clar definite, și că ar trebui să existe un drept de recurs împotriva acesteia în fața unei instanțe judecătorești. Parlamentul a susținut crearea unui Birou European de Sprijin pentru Azil.

Parlamentul are, de asemenea, posibilitatea de a introduce o acțiune în anulare la Curtea de Justiție[2] și a făcut uz cu succes de aceasta pentru a obține anularea dispozițiilor referitoare la modalitățile de adoptare a listei comune a țărilor terțe considerate ca țări de origine sigure și a țărilor terțe europene sigure, prevăzute de Directiva 2005/85/CE.

Pentru mai multe informații pe această temă:

[1]A se vedea fișa descriptivă 4.2.3.

[2]Hotărârea Curții de Justiție din 6 mai 2008, Parlamentul European v Consiliul Uniunii Europene, ECLI:EU:C:2008:257.

Sarah Sy

10/2017