Správa vnějších hranic

V oblasti politiky správy hranic došlo k zásadnímu vývoji a byly zřízeny nástroje a agentury, jako je Schengenský informační systém, Vízový informační systém a Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž. Nová vlna opatření byla vyvolána výzvami spojenými s přílivem uprchlíků a  migrantů do EU a zvýšenými obavami týkajícími se bezpečnosti, přičemž se důraz přesunul na přímou operační podporu a posílení evropského rozměru politiky správy hranic.

Právní základ

Články 67 a 77 Smlouvy o fungování EU (SFEU).

Cíle

Jednotný prostor bez vnitřních hranic – schengenský prostor – vyžaduje jednotnou politiku v  oblasti správy vnějších hranic. Unie si proto klade za cíl stanovit společné normy pro provádění kontrol na svých vnějších hranicích a postupně zavést integrovaný systém správy těchto hranic.

Dosažené výsledky

První krok na cestě ke společné správě vnějších hranic Unie byl učiněn dne 14. června 1985, kdy pět z tehdejších deseti členských států Evropského hospodářského společenství podepsalo Schengenskou dohodu, která byla o pět let později doplněna Úmluvou k provedení Schengenské dohody. Schengenský prostor, bezhraniční zóna vymezená schengenským acquis (jak jsou tyto dohody a pravidla souhrnně nazývány), je v současné době tvořen 26 evropskými zeměmi (podrobnější informace o schengenském prostoru viz 2.1.3).

a.Schengenské acquis v oblasti vnějších hranic

Pravidla, která tvoří současné schengenské acquis o vnějších hranicích, vycházející z původního acquis začleněného do právního řádu EU Amsterodamskou smlouvou, jsou obsažena v celé řadě opatření. Tato opatření lze zhruba rozdělit do pěti kategorií.

Do první kategorie spadá jakožto hlavní pilíř správy vnějších hranic Schengenský hraniční kodex, který stanoví pravidla pro překračování vnějších hranic a podmínky upravující přechodné zavedení hraničních kontrol na vnitřních hranicích. Druhá kategorie se týká finančních prostředků vynaložených EU ve snaze kompenzovat náklady některých členských států na vnější hranice, jelikož ne všechny členské státy mají vnější hranice, které musí kontrolovat, a nejsou tedy stejnou měrou postiženy přeshraničními toky. V období let 2007 až 2013 měl tento mechanismus pro sdílení finanční zátěže formu Fondu pro vnější hranice. Pro období 2014–2020 byl nahrazen Fondem pro vnitřní bezpečnost: hranice a víza. Třetí kategorie opatření se týká zřízení centralizovaných databází pro účely řízení migrace a správy hranic: Schengenského informačního systému (SIS), Vízového informačního systému (VIS) a systému Eurodac, celoevropské databáze otisků prstů sloužící ke zjišťování totožnosti žadatelů o azyl a k zajištění provádění dublinského nařízení (podrobnější informace o databázi Eurodac a dublinském nařízení viz 5.12.2). Čtvrtou kategorií je soubor opatření (známý jako „balíček proti převaděčství“[1]) určený k předcházení a penalizaci nepovoleného vstupu, přechodu a pobytu. A konečně opatření zaměřená na operativní spolupráci v oblasti správy hranic soustředěná v rámci Evropské pohraniční a pobřežní stráže (bývalá Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států (Frontex) s rozšířenými úkoly).

1.Schengenský informační systém (SIS)

Schengenský informační systém druhé generace nyní poskytuje infrastrukturu pro správu informací s cílem podporovat hraniční kontroly a s nimi spojené úkoly související s policejní a   soudní spoluprací v oblasti bezpečnosti. Zúčastněné státy do databáze vkládají záznamy o  hledaných nebo pohřešovaných osobách, ztraceném či odcizeném majetku a o zákazu vstupu. Všichni policejní úředníci a další donucovací orgány a jejich pracovníci, kteří k plnění svých úkolů tyto informace potřebují, mají do tohoto systému přímý přístup. Pokud je požadována dodatečná informace o výstrahách v Schengenském informačním systému, je poskytnuta prostřednictvím sítě na vnitrostátní úrovni – Sirene (žádost o doplňující informace k vnitrostátnímu záznamu), jejíž kanceláře existují ve všech státech schengenského prostoru. Tyto kanceláře koordinují reakce na výstrahy v SIS a zajišťují příslušná opatření, když je například zatčena hledaná osoba, nebo osoba, které byl zamítnut vstup do schengenského prostoru, se pokusí znovu o vstup, nebo když dojde k  zadržení odcizeného vozidla či zjištění odcizeného průkazu totožnosti. Zavedení druhé generace Schengenského informačního systému (SIS II) s novými funkcemi a vlastnostmi, jako jsou biometrické údaje a propojení záznamů, se v důsledku složitosti systému značně opozdilo. Místo plánovaného uvedení do provozu v roce 2007 byla konečně zprovozněna dne 9. dubna 2013. Systém společně s databázemi VIS a Eurodac spravuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva – eu-LISA.

2.Vízový informační systém (VIS)

Účelem VIS je zlepšit provádění společné vízové politiky, spolupráci diplomatických zastoupení a konzultace mezi ústředními vízovými úřady. Systém VIS je propojen se všemi konzulárními úřady vydávajícími víza ve všech schengenských státech a se všemi hraničními přechody na jejich vnějších hranicích. Systém VIS na těchto hraničních přechodech umožňuje příslušníkům pohraniční stráže ověřovat, zda osoba, která je držitelem biometrického víza, je skutečně osobou, která o toto vízum požádala. Je provedeno ověření otisků prstů, jak jejich srovnáním s  biometrickým záznamem, který je součástí víza, tak kontrolou v celé databázi VIS. Usiluje se o  co největší bezpečnost systému, aby bylo zajištěno, že k údajům budou mít přístup pouze oprávněné osoby, které budou tyto údaje využívat výhradně k povoleným účelům. Donucovací orgány a Europol mají do tohoto systému přístup za účelem odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a dalších závažných zločinů. VIS byl v říjnu 2011 spuštěn ve všech konzulárních úřadech schengenských států v severní Africe, které vydávají víza, a nyní se používá na celém světě.

3.Evropská pohraniční a pobřežní stráž (bývalá agentura Frontex s rozšířenými úkoly)

Bývalá agentura Frontex byla rozšířena a stala se Evropskou pohraniční a pobřežní stráží na základě nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži[2]. Hlavním úkolem této agentury je pomáhat při zajištění integrované správy hranic na vnějších hranicích. K jejím úkolům patří také zajištění účinného řízení migračních toků a vysoké úrovně bezpečnosti v EU. Zároveň přispívá k  zajišťování volného pohybu v rámci EU a v plném rozsahu dodržuje základní práva. Tvoří ji Evropské agentura pro pohraniční a pobřežní stráž a vnitrostátní orgány odpovědné za správu hranic. Její činnosti se zaměřují zejména na vytvoření operační strategie pro správu hranic a na koordinaci pomoci poskytované všemi členskými státy. Sídlo agentury je ve Varšavě.

b.Vývoj v oblasti správy EU zaměřené na její vnější hranice

Od zřízení agentury Frontex byla podniknuta řada praktických kroků k zajištění integrovanější správy vnějších hranic: výrazná zlepšení technické infrastruktury; velká řada společných operací zaměřených na správu hranic; a rozvoj schopnosti rychlé reakce (nejprve prostřednictvím pohraničních jednotek rychlé reakce – RABIT, a od roku 2011 také prostřednictvím evropských jednotek pohraniční stráže). Tempo změn se zrychlilo v důsledku velkých ztrát na životech ve Středozemí v posledních letech a obrovského přílivu uprchlíků a migrantů. V rámci společné operace Triton, která byla zahájena na konci roku 2014 a výrazně posílena v roce 2015 a měla za úkol provádět hlídky na mořských hranicích především mezi Libyí a Itálií, byl shromážděn personál a vybavení z řady členských států, přičemž cílem bylo poskytnout Itálii přímou operační pomoc na hranicích. V Řecku došlo v prosinci 2015 k výraznému posílení společné operace Poseidon s cílem proměnit ji v rychlou zásahovou operaci a poskytnout v jejím rámci více pracovníků a technického vybavení k řešení výzev v oblasti řízení vnějších hranic. V  tomto duchu plní Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž spolu s dalšími příslušnými agenturami EU důležitou úlohu v rámci dalšího rozměru řešení výzev, kterým čelí některé členské státy: vytvoření tzv. hotspotů a nasazení podpůrných týmů pro řízení migrace. V rámci těchto týmů spolupracuje Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (viz 5.12.2), Europol (5.12.7) a Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž spolu s místními orgány a jejich úkolem je identifikovat, prověřovat a registrovat migranty při vstupu do EU a organizovat návratové operace pro osoby, které nemají právo zůstat na území EU. Evropská pohraniční a pobřežní stráž je vedoucí agenturou v rámci Regionálních jednotek EU, přičemž ústředí odpovídající za tzv. hotspoty v Itálii sídlí v Katánii a ústředí odpovídající za hotspoty v Řecku sídlí v Piraeu. Námořní operace i přímá podpora členským státům v místech tzv. hotspotů představují konkrétní evropskou reakci na tuto situaci, která je humanitární krizí a současně výzvou v oblasti správy hranic.

Pokračující příliv uprchlíků a migrantů a zvýšená hrozba terorismu vedou k dalšímu posilování evropského rozměru správy hranic. Nedávno byl především za účelem řešení jevu tzv. „zahraničních bojovníků“ přijat návrh na zavedení povinných kontrol občanů EU vstupujících či opouštějících schengenský prostor na pozemních, mořských i vzdušných hranicích prostřednictvím cílené změny Schengenského hraničního kodexu. Na základě této úpravy by byli občané systematicky kontrolováni pomocí databáze SIS II a databáze Interpolu týkající se odcizených a ztracených cestovních dokladů.

Další klíčový vývoj v oblasti správy hranic je soustředěn v rámci balíčku týkajícího se inteligentních hranic, jehož cílem je modernizace správy hranic prostřednictvím automatizace hraničních kontrol a zlepšení vstupu výstupu informací. V říjnu 2011 Komise předložila sdělení o  inteligentních hranicích a v návaznosti na něj předložila v únoru 2013 legislativní návrh. Tento balíček se skládal ze dvou prvků: systému vstupu/výstupu (EES), což je databáze zaznamenávající datum a místo vstupu a délku povolených krátkodobých pobytů, a programu registrovaných cestujících (RTP) ke zjednodušení a automatizace hraničních kontrol určitých kategorií cestujících, jako osoby cestující za služebním účelem. Vzhledem k pochybnostem, které vznikly v souvislosti s původní kalkulací nákladů na soubor předpisů o inteligentních hranicích, otázkami technické proveditelnosti systému a obavami, pokud jde o předpokládaný přínos, Komise rozhodla o vypracování další technické studie, která byla dokončena v říjnu 2014. V   roce  2015 byla pod záštitou agentury eu-LISA provedena řada praktických a provozních testů. V dubnu 2016 Komise předložila nový návrh, který se tentokrát týkal pouze systému EES.

Přestože smyslem nového systému EES je stejný hlavní cíl, kterým je urychlení, usnadnění a  posílení postupů v oblasti hraničních kontrol pro cestující ze třetích zemí, došlo oproti návrhu z  roku 2013 k některým významným změnám. V prvé řadě omezuje objem údajů (např. otisků prstů), které mají být sbírány a uchovávány, a navrhuje významné omezení nákladů z původní 1,1  miliardy EUR na 408 milionů EUR. Dále by na základě návrhu Komise bylo dosaženo interoperability Vízového informačního systému (viz výše) a systému EES a za určitých podmínek by měly přístup donucovací orgány. Tento nový návrh nyní Parlament a Rada projednávají.

Mimoto v listopadu 2016 Komise předložila legislativní návrh na zřízení evropského systému pro cestovní informace a povolení (ETIAS). Vytvoření systému s podobnými cíli, které plní známý ESTA používaný v USA, by zajistil další úroveň kontroly nad cestujícími bez vízové povinnosti. Systém ETIAS by stanovil v případě všech státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou osvobozeni od vízové povinnost, zda mohou cestovat v schengenském prostoru a zda jejich cesta představuje bezpečnostní nebo migrační riziko. Údaje o cestujících by byly shromažďovány před jejich cestou.

Úloha Evropského parlamentu

Evropský parlament reagoval na rozvoj politiky správy vnějších hranic smíšeně. Jednoznačně podporuje zlepšení organizační úlohy Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž i dalších příslušných agentur Unie, přičemž často vyzývá k dalšímu posílení jejich úlohy s ohledem na situaci, kdy EU čelí migrační krizi ve Středozemí. Ve svém usnesení ze dne 12. dubna 2016 o  situaci ve Středomoří a nutnosti uceleného přístupu EU k migraci Parlament uznal úlohu agentury Frontex při poskytování pomoci a záchraně životů ve Středomoří. Mimoto v souvislosti s přístupem založeným na tzv. hotspotech připomněl, že požaduje, aby Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž, úřad EASO, Europol a Eurojust poskytovali operativní podporu členským státům, a zdůraznil, že agentury potřebují k tomu, aby mohly plnit jim svěřené úkoly, patřičné zdroje.

Ačkoli Parlament považuje rozvoj Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž za velmi pozitivní, jeho postoj k inteligentním hranicím je opatrnější. V návaznosti na návrh Komise z roku 2013 vyjádřil své znepokojení v souvislosti s rozsáhlým budováním technologií a masovým zpracováním osobních údajů navrhovaných v oblasti vnějších hranic. Kromě toho vyvolaly znepokojení Parlamentu předpokládané náklady na technologie inteligentních hranic a také pochybnosti o jejich výhodách. Parlament ve svém usnesení ze dne 12. září 2013 o druhé zprávě o provádění strategie vnitřní bezpečnosti EU uvedl, že „by měl být pečlivě analyzován možný vývoj nových systémů informačních technologií v oblasti migrace a správy hranic, jako jsou iniciativy „Smart Borders“, zejména s ohledem na zásady nezbytnosti a proporcionality“. Na tyto myšlenky navázal opět v září 2015, když položil otázku k ústnímu zodpovězení Komisi a Radě a  požádal, aby vyjádřily svůj postoj k otázce přístupu donucovacích orgánů do tohoto systému a  názor o příslušnosti rozsudku Evropského soudního dvora z dubna 2014 týkajícího se směrnice o uchovávání údajů (viz 5.12.8). Na reakci Parlamentu na revidovaný návrh je nutné počkat.

[1]viz směrnice Rady 2002/90/ES a rámcové rozhodnutí Rady 2002/946/SVV.

[2]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 a zrušení nařízení Evropského parlamentu a  Rady (ES) č. 863/2007, nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 a rozhodnutí Rady 2005/267/ES.

Kristiina Milt

06/2017