Die Charta der Grundrechte

In der Charta der Grundrechte werden die Grundrechte aufgelistet, die sowohl die Europäische Union als auch die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Unionsrechts achten müssen. Es handelt sich um ein rechtsverbindliches Instrument, dass ausgearbeitet wurde, um die Rolle der Grundrechte in der Rechtsordnung der Union ausdrücklich anzuerkennen und sichtbar zu machen.

Rechtsstatus

Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union wurde vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission im Jahr 2000 in Nizza feierlich verkündet. Nach ihrer Änderung wurde sie im Jahr 2007 erneut verkündet.

Die feierliche Verkündung machte die Charta jedoch nicht rechtsverbindlich. Die Annahme des 2004 unterzeichneten Entwurfs einer Verfassung für Europa hätte der Charta einen verbindlichen Charakter verliehen. Das Scheitern des Ratifizierungsverfahrens (1.1.4) bedeutete, dass die Charta bis zur Annahme des Vertrags von Lissabon eine bloße Erklärung von Rechten blieb.

Am 1. Dezember 2009 wurde die Charta rechtsverbindlich. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union gilt: „Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union […] niedergelegt sind; die Charta der Grundrechte und die Verträge sind dabei rechtlich gleichrangig“. Die Charta stellt somit Primärrecht der EU dar und dient als solches als Maßstab für die Prüfung der Gültigkeit des Sekundärrechts der Union und des mitgliedstaatlichen Handelns.

Hintergrund

Die Europäischen Gemeinschaften (heute Europäische Union) wurden ursprünglich als eine internationale Organisation gegründet, die überwiegend im wirtschaftlichen Bereich tätig war. Daher wurden Vorschriften über die Achtung der Grundrechte anfangs nicht als notwendig empfunden.

Nachdem jedoch der Gerichtshof der Europäischen Union die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung (1.2.1) und des Vorrangs des europäischen Rechts bestätigt hatte, wonach das Gemeinschaftsrecht vor dem innerstaatlichen Recht Vorrang hat (Costa/ENEL, Rechtssache 6/64), begannen bestimmte einzelstaatliche Gerichte, Bedenken über die möglichen Auswirkungen dieser Rechtsprechung auf den Schutz der Verfassungswerte zu äußern. Wenn das europäische Recht sogar vor innerstaatlichem Verfassungsrecht Vorrang haben könnte, würde es möglich werden, dass es gegen die von den einzelstaatlichen Verfassungen garantierten Grundrechte verstößt. Daraufhin erließen sowohl das deutsche als auch das italienische Verfassungsgericht 1974 Urteile, in denen sie ihre Befugnis zur Überprüfung des europäischen Rechts geltend machen, um seine Vereinbarkeit mit den in der Verfassung verankerten Rechten zu gewährleisten (Solange I; Frontini).

Gleichzeitig entwickelte der Gerichtshof seine eigene Rechtsprechung zur Rolle der Grundrechte in der europäischen Rechtsordnung. Bereits 1969 erkannte er an, dass die grundlegenden Menschenrechte in „den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung“ enthalten waren und ihre Wahrung als solche vom Gerichtshof selbst zu sichern ist (Stauder, Rechtssache 29/69). Die nachfolgende Bestätigung des gleichen Grundsatzes führte zu der Annahme eines differenzierteren Ansatzes durch das deutsche Bundesverfassungsgericht, indem es anerkannte, dass der Gerichtshof ein Maß an Schutz der Grundrechte gewährleiste, das im Wesentlichen dem ähnlich sei, welches von der deutschen Verfassung verlangt werde, so dass eine Prüfung der Vereinbarkeit jedes Rechtaktes des Gemeinschaftsrechts mit der Verfassung nicht erforderlich sei (Solange II, 1987).

Über lange Zeit hinweg war daher der Schutz der Grundrechte gegen Handlungen der Gemeinschaften dem Gerichtshof überlassen, der einen Katalog von Rechten ausarbeitete, die aus den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten abgeleitet wurden. Das Fehlen eines ausdrücklichen, geschriebenen Katalogs der Grundrechte, der für die Europäischen Gemeinschaften verbindlich ist und der den Bürgern leicht zugänglich ist, blieb jedoch weiterhin ein wichtiges Anliegen. Zwei wesentliche Vorschläge wurden wiederholt unterbreitet, um diese legislative Lücke zu schließen.

Der erste Vorschlag lief darauf hinaus, dass die Europäische Gemeinschaft der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) beitreten könnte, also einem bereits bestehenden regionalen Instrument zum Schutz der Menschenrechte, dessen ordnungsgemäße Anwendung durch die Unterzeichnerstaaten vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte überprüft wird. Diese Möglichkeit wurde jedoch ausgeschlossen, nachdem der Gerichtshof in seiner Stellungnahme 2/94 feststellte, dass die Gemeinschaft keine Zuständigkeit besitze, der Konvention beizutreten. Folglich konnte dieser Weg nur nach einer Änderung der Verträge beschritten werden. Die notwendigen Änderungen wurden schließlich mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon angenommen. In Artikel 6 EUV wird nun vorgeschrieben, dass die Union der EMRK beitritt. Der Gerichtshof kam jedoch zu dem Schluss, dass der von der EU und dem Europarat ausgehandelte Entwurf einer Beitrittsübereinkunft nicht dem EU-Recht entsprach (Stellungnahme 2/13).

Dem anderen Vorschlag zufolge sollte die Gemeinschaft eine eigene Charta der Grundrechte verabschieden, die den Gerichtshof dazu befähigt, ihre korrekte Umsetzung zu gewährleisten. Dieser Ansatz wurde über Jahre bei verschiedenen Anlässen erörtert und 1999 auf der Tagung des Europäischen Rates in Köln erneut vorgeschlagen.

Die Ausarbeitung

Der grundsätzliche Inhalt der Charta wurde anhand der Schlussfolgerungen der Tagung in Köln gestaltet, nach denen der Zweck der Charta vorrangig darin bestehen sollte, den Unionsbürgern die überragende Bedeutung der Grundrechte sichtbarer zu machen. Die wichtigsten Quellen der Inspiration für die Verfasser der Charta sollten die EMRK und die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts sein. Darüber hinaus sollten auch die Europäische Sozialcharta (ein Vertrag des Europarates) und die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer als Inspirationsquelle dienen, sowie sie nicht lediglich Handlungsziele festlegten.

Die Zusammensetzung des Gremiums, das die Charta entwerfen sollte, wurde 1999 während der Tagung des Europäischen Rates in Tampere beschlossen. Dem Gremium, das den Namen „Konvent“ erhielt, gehörten 15 Vertreter der Staats- und Regierungschefs der damals 15 Mitgliedstaaten, ein Vertreter des Präsidenten der Kommission, 16 Mitglieder des Europäischen Parlaments und 30 Vertreter der Parlamente der Mitgliedstaaten (zwei aus jedem Parlament) als Vollmitglieder an. Beobachterstatus erhielten auch zwei Vertreter des Gerichtshofs und zwei Vertreter des Europarates, einschließlich eines Vertreters des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Andere Einrichtungen der EU wie der Wirtschafts- und Sozialausschuss, der Ausschuss der Regionen und der Bürgerbeauftragte, wie auch andere Gremien, soziale Gruppen oder Sachverständige konnten eingeladen werden, ihre Standpunkte darzulegen, waren an der Ausarbeitung jedoch nicht direkt beteiligt. Die Vertretung der Standpunkte der Bürger und der Zivilgesellschaft wurde durch die Dominanz der Vertreter aus den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament gesichert. Die Zusammensetzung und die Arbeitsmethoden des Konvents dienten als Modell für den Konvent über die Zukunft Europas (1.1.4).

Inhalt

Die Charta der Grundrechte besteht aus sieben Titeln, von denen sechs der Auflistung spezifischer Rechtskategorien gewidmet sind, während der letzte Titel den Anwendungsbereich der Charta und die Grundsätze für ihre Auslegung klarstellt. Ein hervorstehendes Merkmal der Charta ist ihre innovative Gruppierung von Rechten, womit sie die traditionelle Unterscheidung zwischen bürgerlichen und politischen Rechten auf der einen Seite und wirtschaftlichen und sozialen Rechten auf der anderen Seite aufhebt. Gleichzeitig unterscheidet die Charta deutlich zwischen Rechten und Grundsätzen. Letztere sind gemäß Artikel 52 Absatz 5 durch zusätzliche Rechtsakte umzusetzen. Sie können vor Gericht nur bei der Auslegung dieser Akte und bei Entscheidungen über deren Rechtmäßigkeit herangezogen werden.

Der materielle Teil der Charta ist wie folgt untergliedert:

In Titel I („Würde des Menschen“) werden die Rechte auf Menschenwürde, Leben und Unversehrtheit verkündet und das Verbot von Folter und Sklaverei bekräftigt.

In Titel II („Freiheiten“) werden die Rechte auf Freiheit und Achtung des Privat- und Familienlebens, das Recht, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen, das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit sowie das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Versammlungsfreiheit bekräftigt. Die Rechte auf Bildung, Arbeit, Eigentum und Asyl werden ebenfalls bekräftigt.

In Titel III („Gleichheit“) werden die Grundsätze der Gleichheit und der Nichtdiskriminierung sowie die Achtung der Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen bekräftigt. Der spezifische Schutz der Rechte von Kindern, älteren Menschen und von Menschen mit Behinderungen wird ebenfalls gewährleistet.

In Titel IV („Solidarität“) werden der Schutz der Rechte der Arbeitnehmer, einschließlich des Rechts auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen und des Rechts auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen gewährleistet. Es werden darüber hinaus weitere Rechte und Grundsätze anerkannt, wie der Anspruch auf soziale Sicherheit, das Recht auf Zugang zur Gesundheitsvorsorge und die Grundsätze des Umwelt- und Verbraucherschutzes.

In Titel V („Bürgerrechte“) werden die Rechte der Unionsbürger aufgeführt: aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament und bei den Kommunalwahlen, Recht auf eine gute Verwaltung, Petitionsrecht sowie Recht auf Zugang zu Dokumenten, diplomatischen Schutz, Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit (2.1.1).

In Titel VI („Justizielle Rechte“) werden das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht, die Verteidigungsrechte, die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten, sowie das Recht, wegen derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden, bekräftigt.

Während in der Charta größtenteils Rechte bekräftigt werden, die in den Mitgliedstaaten bereits bestehen und die als Bestandteile der allgemeinen Grundsätze der EU-Rechtsvorschriften anerkannt sind, ist die Charta in einigen Aspekten auch innovativ. So werden beispielsweise Behinderung, Alter und sexuelle Ausrichtung nunmehr als verbotene Diskriminierungsgründe ausdrücklich genannt. Darüber hinaus gehören zur Charta auch einige „moderne“ Rechte, wie etwa das Verbot des reproduktiven Klonens von Menschen.

Der Hauptwert der Charta liegt jedoch nicht in ihrem innovativen Charakter, sondern in der ausdrücklichen Anerkennung der herausragenden Rolle, die die Grundrechte in der Rechtsordnung der EU spielen. Somit wird in der Charta ausdrücklich anerkannt, dass die Union eine Gemeinschaft von Rechten und Werten ist und dass die Grundrechte der Bürger ein Kernstück der Europäischen Union bilden.

Anwendungsbereich und Auslegung

Titel VII der Charta enthält einige allgemeine Vorschriften über ihren Anwendungsbereich und ihre Auslegung.

Der persönliche Anwendungsbereich der Charta ist potenziell sehr weit gefasst: Die meisten der anerkannten Rechte werden jedem Menschen gewährt, unabhängig von Staatsangehörigkeit und Status. Einige Rechte werden jedoch nur Bürgern gewährt (insbesondere der Großteil der in Titel V aufgeführten Rechte), während andere eher für Nicht-EU-Bürger (zum Beispiel das Recht auf Asyl) oder besondere Personengruppen (wie Arbeitnehmer) relevant sind.

Der materielle Anwendungsbereich der Charta wird in Artikel 51 ausdrücklich festgelegt: Diese Charta gilt für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union und für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union (2.1.2). Diese Vorschrift dient der Abgrenzung zwischen dem Anwendungsbereich der Charta und dem der einzelstaatlichen Verfassungen. Die Charta ist für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich, es sei denn, sie setzen EU-Rechtsvorschriften um. Darüber hinaus dehnt die Charta die Zuständigkeiten und Befugnisse der Union nicht aus und gewährleistet so, dass die Annahme der Charta an sich keine erweiterten Zuständigkeiten der Union zum Nachteil der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten schafft.

Zusätzliche Bestimmungen zur Bekräftigung der Bedeutung der Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten und der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften finden sich in Artikel 52 und 53. In Artikel 52 wird vorgeschrieben, dass die Grundrechte in Übereinstimmung mit den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten und der EMRK ausgelegt werden müssen, und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten in vollem Umfang Rechnung zu tragen ist. In Artikel 53 wird eindeutig festgestellt, dass die Charta den Schutz der Grundrechte, die durch das Recht der Union und das Völkerrecht (insbesondere die EMRK) sowie durch die Verfassungen der Mitgliedstaaten bereits anerkannt werden, nicht einschränken oder beeinträchtigen kann.

Während die Charta eine Reihe von Rechten umfasst, gewährleisten diese keinen unbegrenzten Schutz. In der Tat gestattet Artikel 52 Einschränkungen der Ausübung der Rechte, solange sie gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt der fraglichen Rechte achten, verhältnismäßig sind und dem Schutz der Rechte anderer oder dem Gemeinwohl dienen. Während einige Rechte absolut formuliert sind, werden andere Rechte nur „nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt“, womit darauf hingewiesen wird, dass der Anwendungsbereich dieser Rechte zusätzlichen Beschränkungen unterworfen sein kann.

Die Charta gilt für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Obwohl ein Protokoll zur Klarstellung der Anwendung der Charta auf das Vereinigten Königreich und Polen angenommen wurde, beschränkt es nicht die Wirkung der Charta auf die Rechtsordnungen dieser beiden Mitgliedstaaten bzw. schließt diese nicht aus, wie dies vom Gerichtshof ausdrücklich anerkannt wurde (N.S., Rechtssache C-411/10).

Rolle des Europäischen Parlaments

Unmittelbar nach der Anerkennung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor einzelstaatlichem Recht durch den Gerichtshof betonte das Parlament die Gefahr, dass die neue Rechtlehre die von den einzelstaatlichen Verfassungen geschützten Menschenrechte untergraben könnte.

1977 nahmen Parlament, Rat und Kommission eine Gemeinsame Erklärung zu den Grundrechten an, in der sie sich verpflichteten, bei der Ausübung ihrer Befugnisse die Grundrechte zu achten. Darüber hinaus nahm das Parlament 1979 eine Entschließung an, in der es anregte, dass die Europäische Gemeinschaft der EMRK beitreten solle.

1984 wurde im Entwurf des Vertrags über die Europäische Union (1.1.2) festgelegt, dass die Union die Würde des Menschen schützen und jeder Person, die in ihren Zuständigkeitsbereich gelangt, die Grundrechte und Grundfreiheiten gewähren müsse, die aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und der EMRK abgeleitet werden können. Dieser Entwurf sah auch den Beitritt der Union zur EMRK vor.

Im April 1989 nahm das Parlament die „Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten“ an. Nachfolgende Bemühungen, dieser Erklärung den Status eines rechtsverbindlichen Dokuments zu geben, waren jedoch nicht erfolgreich.

Nach der Annahme des Vertrags von Amsterdam forderte das Parlament im Jahre 1997 erneut die Annahme einer verbindlichen Charta der Grundrechte. Während der Ausarbeitung der Charta nahm das Parlament verschiedene Entschließungen an, in denen nachdrücklich gefordert wurde, dass dieses Instrument rechtsverbindlich sein sollte, indem es in die Verträge aufgenommen wird. Nach der feierlichen Verkündung der Charta erklärte das Parlament seine Enttäuschung über den nicht-verbindlichen Charakter und forderte erneut, sie in rechtlich verbindlicher Weise in die Verträge aufzunehmen.

Sarah Sy

06/2017